Совершенствование теоретических основ государственного и муниципального финансового контроля в аспекте реформирования государственного управления в финансовой сфере

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Совершенствование теоретических основ государственного и муниципального финансового контроля в аспекте реформирования государственного управления в финансовой сфере

Даниленко Н.И.

В статье рассмотрены теоретические и методологические подходы в развитии государственного и муниципального контроля в процессе управления финансами в современных условиях. Обоснована необходимость принятия единой Концепции государственного финансового контроля в РФ, унификации регламентов и разработки единой кодифицированной системы стандартов контроля, форм отчетности, с учетом установленных критериев и показателей контрольной деятельности, а также разработки методики оценки уровня достижения намеченных целей и результатов расходования бюджетных средств.

Ключевые слова: государственный и муниципальный контроль, управление финансами.

государственное управление муниципалитет финансовый контроль

В бюджетном послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию, определяющем ориентиры и направления бюджетной политики в 2009-2011 гг., поставлены основные задачи, на решении которых надлежит сосредоточиться правительству страны для повышения эффективности и результативности бюджетной политики. Одной из них является «совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере» [1, с. 6]. Проект закона о включении в Бюджетный кодекс РФ соответствующих современных норм должен быть внесен в Государственную Думу уже в 2008 г.

Государственный финансовый контрольпредставляет собой деятельностьорганов государственной власти и управления, их должностных лиц, а также специально созданных ими органов (организационных структур) за соблюдением экономическими субъектами законодательных и других нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по эффективному использованию государственных средств.

Необходимо отметить, что существуют разные подходы к определению понятия «государственный финансовый контроль». Один из них, с теоретической точки зрения, - это финансовый контроль, который осуществляется государством в процессе управления финансами.

С практической точки зрения следует исходить из того, что организация государственного финансового контроля связана с определенным типом государственного устройства, следовательно, является объектом нормативного правового регулирования. Поэтому для Российской Федерации это - государственный и муниципальный финансовый контроль, который включает в себя: государственный финансовый контроль, то есть контроль, осуществляемый на федеральном уровне и уровне субъектов российской Федерации (или региональном уровне) и муниципальный финансовый контроль.

Другими словами, раскрывая содержание государственного и муниципального финансового контроля через его цели, задачи, принципы и т.п., с научной точки зрения допустимо использование понятия «государственный финансовый контроль».

Государственный финансовый контрольвключает в себя контроль за:

· исполнением государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

· организацией денежного обращения;

· состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;

· эффективностью предоставления и законности использования льгот по налогообложению и полученных дотаций;

· эффективностью использования государственной собственности;

· обращением средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и иных кредитных учреждениях;

· пресечение финансовых злоупотреблений.

На общегосударственном уровне государственный финансовый контроль включает в себя контроль: за доходами юридических и физических лиц в целях налогообложения; соблюдением законодательно установленных форм бухгалтерской отчетности всеми субъектами хозяйствования; соблюдения установленных норм права внешнеэкономической и банковской деятельности.

Государственный финансовый контроль на территориях государственных образований(субъектов, областей, краев) включает в себя контроль за бюджетными и внебюджетными финансовыми средствами государственно-территориальных образований, финансовой эффективностью использования государственного имущества на территории, использованием кредитных ресурсов и заемных средств, движением финансовых средств государственно-территориальных образований в финансово-кредитных организациях.

Государственный финансовый контроль в муниципальных образованиях осуществляется в отношении использования органами местного самоуправления финансовых и материальных ресурсов, переданных им в той или иной форме органами государственной власти различных территориальных уровней, в том числе в виде финансовой помощи, для исполнения отдельных государственных функций и в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Государственный финансовый контроль можно рассматривать как совокупность взаимосвязанных элементов, взаимодействующих друг с другом и образующих целостное единство в процессе достижения целей контроля, то есть как систему (рис. 1).

Рис. 1. Система государственного финансового контроля.

В системе государственного финансового контроля можно выделить основные и вспомогательные элементы, образующие его. К основным элементам относят: теоретическую базу; информационно-коммуникативную систему; организационные структуры; нормативную базу и методическое обеспечение; в качестве вспомогательных элементов выделяют финансовое, материально-техническое, кадровое обеспечение контроля и другие элементы.

Теоретическая базавключает в себя определение понятий, значение, функции, цели, задачи, принципы, классификация, критерии эффективности и др.

Организационные структуры- это система органов государственного финансового контроля, их структура, статус, разграничение полномочий, направления взаимодействия.

Нормативная база, включающая законы, подзаконные акты, принимаемые во исполнение законов, и методическое обеспечение:

· система нормативных правовых актов, стандартизация, методики, контрольные процедуры и др.;

· стандарты (нормативно-технические документы, утверждаемые компетентным органом и устанавливающие комплекс норм, правил по отношению к предмету стандартизации) тех или иных процедур контроля;

· методические документы (содержат конкретные вопросы организации финансового контроля, разъясняют конкретные способы и приемы практического осуществления

Деятельность органов государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации осуществляется в соответствии с установленными нормами права, основными источниками которого являются: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты и др.

Информационно-коммуникативная системавключает в себя:

· статистическую, планово-экономическую, учетную, отчетную, справочную информацию;

· системы баз данных;

· унифицированные и специальные системы документооборота;

· обмен информацией и процедуры взаимодействия между органами государственного финансового контроля;

· механизм взаимодействия с правоохранительными органами, гражданами, государственными и негосударственными организациями.

Реформирование системы государственного управления является важнейшим условием ускорения социально-экономического развития страны [2, с. 5]. Необходимым условием повышения качества управления государственными и муниципальными финансами является функционирование действенной и эффективной системы государственного и муниципального финансового контроля.

Основными направлениями развития и совершенствования государственного и муниципального финансового контроля, по нашему мнению, являются:

· приведение теоретической базы и методологического обеспечения государственного и муниципального финансового контроля в РФ в соответствии с требованиями современной экономики;

· совершенствование законодательного и нормативного правового регулирования финансового контроля в РФ;

· унификация регламентов и стандартов деятельности контрольных органов;

· разработка адекватного характеру решаемых задач методического обеспечения деятельности контрольных органов;

· внедрение в практическую деятельность органов государственного и муниципального финансового контроля РФ аудита эффективности государственных расходов;

· разработка механизма взаимодействия органов государственного и муниципального финансового контроля как внутри системы, так и с правоохранительными органами, органами негосударственного финансового контроля;

· четкое разграничение полномочий и ответственности между органами государственного и муниципального финансового контроля в РФ;

· совершенствование действующего механизма ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

· повышение эффективности системы управления в органах государственного и муниципального финансового контроля;

· повышение роли государственного и муниципального финансового контроля для создания эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами государственной власти в Российской Федерации;

· развитие информационных технологий в деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля.

Создание единой методологии государственного и муниципального финансового контроля в РФ позволит всем субъектам контроля и субъектам хозяйствования получить четкие ориентиры в процессе определения и реализации своих задач, функций, полномочий, а также определить цели, задачи, принципы, этические нормы финансового контроля [3, с. 78-89]. Должны быть законодательно определены: виды, субъекты и объекты контроля, сферы внешнего и внутреннего контроля. Отсутствие общих подходов к классификации государственного и муниципального финансового контроля, стандартизации контрольных процедур, единой терминологии создает трудности в разработке и применении нормативно-правовых актов, методических документов контролирующих органов, способствует возникновению ряда спорных ситуаций.

Ключевым направлением совершенствования государственного и муниципального финансового контроля должно стать принятие единой Концепции государственного финансового контроля в РФ, которая позволит определить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации. Предлагаемая концепция также должна содержать определение места и роли государственного финансового контроля в обеспечении финансовой безопасности государства.

В рамках концепции, например, следует: определить сферы государственного и муниципального финансового контроля с целью решения вопроса о «границах» распространения его на негосударственный сектор экономики; определить систему органов, осуществляющих контроль, а также направления их взаимодействия.

Совершенствование законодательного и нормативного правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля предполагает, во-первых, разработку и принятие федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ». В законе необходимо дать определение государственному финансовому контролю; определить такие понятия как «внешний» и «внутренний» финансовый контроль; определить теоретические и методологические основы контроля; четко определить полномочия контрольных органов в установленной сфере деятельности.

Повышению действенности государственного финансового контроля будет способствовать разработка и принятие федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ». Кроме того, законодательного регулирования требует организация и проведение внешнего финансового контроля муниципальных образований как составной части единого финансового контроля, следует решить вопрос о создании межмуниципальных контрольных органов.

Унификация регламентов и стандартов деятельности контрольных органов также позволит повысить эффективность системы государственного и муниципального финансового контроля.

Разработка единой кодифицированной системы стандартов государственного и муниципального финансового контроля даст возможность установить единые требования и правила к организации и проведению контрольных мероприятий. Следует также решить вопрос, касающийся «унификация» форм отчетности органов государственного финансового контроля, в том числе с учетом установленных критериев и показателей контрольной деятельности.

При разработке адекватного характеру решаемых задач методического обеспечения деятельности контрольных органов особое внимание должно быть уделено таким направлениям, как: разработка методического обеспечения проведения аудита эффективности; разработка методики оценки уровня достижения намеченных целей и результатов расходования средств федерального бюджета; определение методов оценки качества внутриведомственного и регионального бюджетного планирования.

В целях повышения эффективности расходования государственных средств необходимо внедрять в практическую деятельность органов государственного и муниципального финансового контроля аудита эффективности государственных расходов.

Аудит эффективности государственных расходов, который представляет собой направление деятельности контрольных органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования государственных средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования. В настоящее время в бюджетном законодательстве не регламентировано само понятие эффективности использования бюджетных средств, не определены критерии и показатели эффективности их использования. Кроме того, на сегодняшний день отсутствует единая методика определения эффективности расходования бюджетных средств. Одновременно требует завершения работа по конкретизации и законодательному закреплению критериев эффективного и неэффективного использования бюджетных средств, распоряжения государственной собственностью, а также ответственность за их неэффективное использование.

Совершенствование направлений взаимодействия органов государственного и муниципального финансового контроля как внутри системы, так и с правоохранительными органами и органами негосударственного финансового контроля является важным направлением совершенствования государственного и муниципального финансового контроля.

В современных условиях механизм взаимодействия органов государственного и муниципального финансового контроля законодательной (представительной) и исполнительной власти является не достаточно результативным.

Кроме того, необходимо четко определить статус органов государственного и муниципального финансового контроля по отношению к органам аудиторского контроля, законодательно закрепив их приоритет в вопросах методологии финансового контроля. До сих пор не решен вопрос о необходимости разработки основополагающих правовых актов, таких как Федеральный закон о государственном финансовом контроле в РФ, о статусе контрольно-счетных органов.

Важным вопросом совершенствования контроля является исключение дублирования действий контрольных органов, заключающееся в совершение контрольных действий различными органами в отношении одних и тех же объектов контроля. Необходима разработка механизма взаимодействия между органами государственного и муниципального финансового контроля и правоохранительными органами с целью своевременного предупреждения, выявления и пресечения нарушений в финансовой сфере.

Примером организации такого взаимодействия может служить осуществление текущего контроля органов Федерального казначейства и Прокуратуры РФ за деятельностью бюджетных организаций [4, с. 20]. Взаимодействие в данной области включает в себя: обмен информацией, связанной с осуществлением бюджетными организациями финансовых операций; предоставление такой информации по запросу органов Прокуратуры РФ; пресечение легализации доходов, полученных преступным путем, в результате нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.

В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами», с нашей точки зрения, необходимо предусматривать осуществление независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального финансового контроля. Наряду с осуществлением основных функций контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальные контрольно-счетные органы должны осуществлять оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Для реализации задач повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами необходимо расширить функции независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения о ее достоверности, а также систем внутреннего контроля и результативности управления государственными и муниципальными финансами.

Совершенствование действующего механизма ответственности за нарушение бюджетного законодательства является актуальным направлением реформирования государственного и муниципального финансового контроля.

Значительную долю в объеме финансовых нарушений, выявляемых в ходе осуществления контрольных мероприятий, составляет нецелевое использование бюджетных средств.

Кроме того, следует создать предпосылки и законодательно закрепить иной подход к использованию бюджетных средств, при котором целью будет являться не само расходование средств, а достижение определенного результата.

Важнейшим аспектом деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля является обеспечение единого подхода к выявлению и оценке нарушений, недостатков и их последствий при осуществлении полномочий в установленной сфере деятельности. Последствиями нарушений и недостатков является ущерб государству, выявляемый в ходе государственного финансового контроля в соответствии с законами Российской Федерации, наличие (или отсутствие) которого необходимо проверить в случае выявления соответствующего нарушения (недостатка).

В Бюджетном кодексе РФ, других нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, не содержатся нормы, определяющие понятия «реальный материальный ущерб», «материальный, имущественный или финансовый ущерб, причиненный государству, федеральному бюджету или федеральной собственности», а так же критерии, основания возникновения ущерба и оценку его размера.

Для унификации и систематизации нарушений, выявленных в результате проведения контрольных мероприятий, в 2007 году в Федеральном казначействе России был разработан ведомственный классификатор нарушений. Содержащиеся в нем данные позволят влиять на причины возникновения нарушений.

Следует отметить, что задача разработки и утверждения единого классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного и муниципального финансового контроля,на сегодняшний день в полном объеме не решена.

Важной проблемой осуществления контроля является низкий процент возврата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок.

В связи с этим необходимо принятие комплекса мер по повышению уровня результативности контрольных мероприятий, направленного на уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушение требований закона при исполнении бюджетов и внебюджетных фондов и распоряжении государственной собственностью; повышение ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний контрольных органов; установление правовых норм, закрепляющих механизм возврата бюджетных средств и ответственность должностных лиц за предоставление необеспеченных бюджетных кредитов, ссуд и т.п.

Повышение эффективности системы управления в органах государственного и муниципального финансового контроля является важной задачей реформирования государственного управления.

Существующий порядок проведения контрольных мероприятий органами государственного и муниципального финансового контроля не позволяет в достаточной степени контролировать качество, результативность и эффективность осуществления полномочий в установленной сфере деятельности.

В связи с этим необходимо внедрять в практику деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля осуществление внутреннего контроля и аудита.

В настоящее время в ряде органов государственного финансового контроля определены концептуальные основы, разрабатываются и реализуются организационные мероприятия, а также соответствующее методическое обеспечение развития системы внутреннего контроля и аудита [5, с. 58-63].

Важнейшим направлением совершенствования государственного и муниципального финансового контроля является разработка системы качественных и количественных показателей, позволяющая оценить эффективность деятельности контрольного органа в целом.

Главный приоритет в поставленных задачах принадлежит развитию системы внутреннего контроля [3, с. 100-102] по таким направлениям, как:

· методическое обеспечение;

· процессный подход к проведению контрольных мероприятий и его регламентация и стандартизация;

· контроль и аудит процессов, контроль за соответствием выполнения процедур технологическим регламентам;

· разработка критериев для оценки показателей деятельности и уровней рисков (операционных, информационно-технических, организационно-правовых как наиболее важных в системном планировании);

· обеспечение действенной обратной связи: «управленческое решение - организация выполнения возложенных функций - аудит».

В рамках реформирования государственного и муниципального финансового контроля необходимо повышать роль государственного и муниципального финансового контроля для создания эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами государственной власти в Российской Федерации.

В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты необходимо законодательно установить условия осуществления бюджетного процесса для субъектов РФ в зависимости от уровня их дотационности.

Кроме того, внедрение на региональном уровне принципов бюджетирования, ориентированного на результат, требует изменения законодательства РФ в части создания систем текущего мониторинга и контроля за результатами.

Использование новых информационных технологий является фактором повышения эффективности государственного финансового контроля. Необходимым условием эффективной деятельности контрольных органов сегодня является создание систем электронного документооборота.

Важным направлением в развитии информационных технологий в деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, с наше точки зрения, является создание информационного обеспечения системы внутреннего контроля.

Использование информационной системы «Внутренний контроль и аудит» позволит создать информационную базу нарушений, недостатков и неэффективного использования ресурсов при осуществлении контрольными органами полномочий в установленной сфере деятельности с целью их минимизации.

Информатизация деятельности органов государственной власти, государственного и муниципального финансового контроля на основе передовых технологий с использованием оперативной информации открывает перспективы повышения эффективности реализации государственных средств.

Решение данных задач позволит повысить эффективность контрольных мероприятий, снизить количество злоупотреблений и правонарушений в финансово-хозяйственной деятельности, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране.

Литература

1.Медведев Д.А. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23 июня 2008 года «О бюджетной политике в 2009-2011 гг.» URL: www.garant.ru .

2.Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.: Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 года № 467-р // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 апреля 2006 г. № 15 ст. 1640.

3.Зырянова Т.В., Даниленко Н.И., Терехова О.Е. Финансовый контроль: аспекты теории и практики: «Библиотечка журнала «Чиновник Ъ». Уральская академия государственной службы. Екатеринбург, 2007. 272 с.

4.Зырянова Т.В., Даниленко Н.И., Даниленко Д.Н. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. № 10. С. 16-23.

5.Зырянова Т.В., Даниленко Н.И., Терехова О.Е. Система внутреннего контроля: цели, методы, интересы // Чиновник Ъ. 2006. № 6. С. 58-63.

Размещено на Allbest.ru