Совершенствование оценки эффективности и результативности при планировании программных расходов бюджета

Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование оценки эффективности и результативности при планировании программных расходов бюджета

В современных условиях расходования бюджетных средств ключевыми постулатами являются «результативность» и «эффективность». В основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2018 г. было закреплено использование программных методов бюджетирования в России на долгосрочную перспективу. Наиболее остро при планировании стоят вопрос оценки вклада программ в решение поставленных проблем и достижение целей Правительства, вопрос эффективности и результативности использования бюджетных средств. В развитых странах данная задача решается посредством использования анализа «затраты-выгоды» (далее - АЗВ): на базе сравнения альтернативных вариантов получения аналогичного результата выбирается та программа, в которой прямые и/или косвенные выгоды для общества от предпринимаемых действий максимально превосходят затраты на их реализацию.

В АЗВ используется ряд экономических критериев. Изменение называют улучшением по Парето, если в результате хотя бы для одного индивида произошло улучшение и ни для кого не стало хуже. Данный критерий является очень ограничивающим, так как принятие его за основу очевидно приведет к отказу от многих желательных для общества проектов, поскольку любые значительные изменения в регулирующих механизмах повлияют на широкие группы лиц, значит, будут потери, как минимум, для одного индивида. Менее ограничивающим является критерий Калдора-Хикса. Его основой является утверждение: изменение будет принято, если совокупные выигрыши индивидов будут больше совокупных потерь индивидов и произойдет общее улучшение благосостояния всей системы. То есть в соответствии с критерием состояние А является предпочтительным по сравнению с состоянием В, если те, кто получает выгоды от перехода из B к А, могут компенсировать убытки тем, кто их от этого перехода понес, и все еще остаться в выигрыше. Критерий Калдора-Хикса (в отличие от критерия Парето) предполагает, что А предпочтительнее В даже тогда, когда фактически компенсация не имела места). Возможно использование критериев Скитовски и Литтла:

ь Скитовски: экономическое благосостояние улучшается, если выполняется критерий Калдора-Хикса и проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних;

ь Литтл: для обеспечения эффективности деятельности необходимы выполнение критерия Скитовски и условия отсутствия ухудшения распределения благосостояния.

Первым шагом АЗВ является оценка выгод и потерь всех лиц, на которых отразится внедрение предлагаемого проекта. Ключевым моментом является улучшение общего благосостояния населения. Для оценки выгод и потерь используются два инструмента: компенсирующая вариация и эквивалентная вариация. Компенсирующая вариация отражает количество денег, которое нужно дать (или изъять) потребителю, чтобы его благосостояние с проектом было таким же, как и до его внедрения. Это разница между суммой денег, необходимых для приобретения исходного оптимального набора при новых ценах, и начальной суммой денег (исходного бюджета агента). Эквивалентная вариация дохода - величина дохода, которой потребитель готов пожертвовать, чтобы сохранить благосостояние неизменным. Это разница между первоначальным бюджетом и суммой денег, позволяющей приобрести новый набор при старых ценах. Изменения могут отразиться на потребителях посредством изменения цен на товары или величины предложения товаров. Компенсирующая вариация для товаров и услуг, продаваемых на рынке, может быть измерена посредством оценки потребительского поведения.

Ключевым аспектом АЗВ является оценка эффекта от внедрения того или иного проекта. В международной практике рассматриваются три ключевых аспекта эффективности: эффективность распределения ресурсов, производственная эффективность и динамическая эффективность.

Распределение ресурсов является эффективным, если все участники рыночных отношений производят и потребляют «эффективный» объем товаров и услуг. То есть ресурсы распределены таким образом, что их невозможно перераспределить, оставив степень удовлетворенности потребителей и производителей в соответствии с критерием Калдора-Хикса. Иными словам, перераспределение ресурсов будет целесообразным, если выигрыш перекроет потери и общее благосостояние улучшится. Производственная эффективность означает, что затраты на производство продукции в сложившихся условиях являются минимальными. Если производитель не минимизировал свои затраты, это означает, что он может производить тот же объем продукции с меньшими затратами труда, капитала, материалов и т.д. Высвободившиеся посредством снижения затратоемкости ресурсы могут быть использованы в экономике для производства дополнительных товаров и услуг. С другой стороны, если затраты не были минимизированы, компания может произвести больший объем продукции, используя тот же объем ресурсов, увеличив тем самым доход без дополнительных вложений. Но соответствие критерию Калдора-Хикса будет имеет место лишь в том случае, если потребители получат выгоду от дополнительного выпуска продукции. Эффективность распределения ресурсов и производственная эффективность являются статичными показателями, так как оценивают ситуацию в данный конкретный момент времени в данных условиях. Динамическая эффективность отражает эффективность принятых решений с учетом изменений во времени. Рынок является динамически эффективным, если производители и потребители принимают решения, потенциально способствующие развитию данного рынка, и при принятии этих решений они руководствуются положительными сигналами сложившегося рынка. Например, рынок является динамически эффективным, если производители видят стимулы для инвестиций в развитие новых производств, которые будут способствовать снижению уровня издержек или улучшению качества продукции. В конечном счете от этого выиграют потребители: или снизятся цены, или улучшится качество продукции.

АЗВ концентрируется на экономической эффективности, оставляя без внимания социальную сторону жизни, например последствия для населения от нового проекта или распределение благосостояния между разными регионами. В некоторой степени эти и другие недочеты решаются с переходом к механизмам компенсации. Между тем сам АЗВ может быть изменен таким образом, чтобы принимались во внимание и социальные последствия. Это делается путем присвоения различных весов разным лицам или группам лиц, например, изменениям в благосостоянии лиц с низким доходом может быть присвоен больший вес, чем изменениям в благосостоянии лиц с более высоким уровнем доходов; или изменениям в благосостоянии потребителей как группе может быть дано больше веса, чем изменениям в благосостоянии производителей.

Рассмотрим пример, где влияние политики на потребителей является более важным, чем последствия политики в отношении производителей. При расчете суммы затрат и выгод во всех группах больше веса может быть присвоено изменению потребительского излишка, чем изменению излишка производителя. Таким образом, если политика приводит к чистому сокращению потребительского излишка в размере $10 и чистому увеличению выгод производителя на $15, после чего проводится строгий анализ затрат и выгод, но алгоритм принятия решений изменен таким образом, что изменению потребительского излишка отводится двойной вес, то предлагаемые изменения не будут утверждены. Легко заметить, что в традиционном случае новые программы и мероприятия будут внедряться до тех пор, пока сумма изменений у потребителя и производителя будет больше нуля. В примере, где излишек потребителя сократился на $10, а излишек производителя увеличился на $15, новшества будут утверждены, потому что (- $10) + $15 = $5 > 0. Теперь предположим, что потребительской выгоде дается вес, в два раза превышающий вес излишка производителя. В таких обстоятельствах новые мероприятия будут приняты, если: 2/3 * (изменение потребительской выгоды) + 1/3 * (изменение выгоды производителя) > 0

Процедуры придания большего или меньшего веса определенному показателю, которые иногда называют «балансировочным весом» или «относительным весом», могут быть использованы отдельными лицами или группами с точки зрения поставленных целей анализа затрат и выгод. Проиллюстрируем на примере. Предположим, что существуют две группы людей - потребители и производители - и далее предположим, что реализация конкретного проекта приведет к сокращению выгод потребителя и увеличению выгод производителя и что лицо, принимающее решение, стремится защитить благосостояние потребителей. В соответствии с процедурой балансировочных весов сначала рассчитывается минимальный вес для выгод потребителей, которые будут необходимы, чтобы склонить чашу весов анализа затрат и выгод в пользу потребителей. Необходимо вычислить значение параметра б, который удовлетворяет условиям следующего равенства:

б * (изменение потребительского излишка) + (изменение излишка производителя) = 0.

Или, используя значения в предыдущем примере: б * (- $10) + ($15) = 0, после перестановки получаем: б = 1,5. Если вес, данный потребительскому излишку, по крайней мере в 1,5 раза больше, чем вес, данный излишку производителя, то процедура балансировочных весов позволяет склонить чашу весов анализа затрат и выгод в пользу потребителей. Затем лицо, принимающее решение, определяет, используя некоторые процедуры за пределами анализа затрат и выгод (например, при использовании некоторых показателей социально приемлемого уровня неравенства доходов), является ли такое соотношение приемлемым с точки зрения поставленных целей. При реализации взвешенного анализа затрат и выгод необходимо позаботиться, чтобы правильно определить лиц, изменению благосостояния которых придавать больший удельный вес.

Анализ затрат и выгод широко используется государственными учреждениями в Канаде и других развитых странах. Рассмотрим его применение в Энергетическом совете Онтарио, Агентстве США по охране окружающей среды и Правительстве Великобритании.

Энергетический Совет Онтарио использует критерий Калдора-Хикса для оценки государственных инвестиций в инфраструктуру. Инвестиции утверждаются, если они максимизируют текущую стоимость за вычетом расходов. Учитываются только прямые расходы и рыночные преимущества для потребителей, производителей и дистрибьюторов электроэнергии, в то время как косвенные расходы не включены в анализ.

До 1980-х гг. АЗВ редко использовался в США. Ситуация изменилась после принятия ряда нормативных документов в период президентских сроков Р. Рейгана и Б. Клинтона, обязавших использовать АЗВ при планировании на государственном уровне. Агентство США по охране окружающей среды использует экономические методы анализа при оценке последствий применяемых систем и инструментов регулирования в сфере охраны окружающей среды. Выполнение такого анализа требует рассмотрения выгод и издержек альтернативных вариантов регулирования, а также их отсутствия. Эти вопросы решаются путем применения анализа затрат и выгод, чтобы определить чистые социальные выгоды, а также экономического анализа воздействия для установления победителей и проигравших.

Кабинет министров Великобритании использует оценки воздействия (Impact Assessments) как основу для анализа возможных последствий новых программ и мероприятий. Оценке подвергаются все изменения в политике, будь то европейские или отечественные, которые потенциально могут влиять на государственный или частный сектора экономики. Были определены пять принципов эффективного регулирования: регулирование должно быть соразмерным (с риском); подотчетным (министрам и парламенту, общественности); последовательным (предсказуемым), прозрачным (открытым, простым и удобным) и целевым (с акцентом на проблемы, с минимальными внешними эффектами). Расчет затрат и выгод является главным аналитическим компонентом оценок воздействия и имеет большое значение в принятии решения. Если преимущества оправдывают дополнительные затраты на введение новых программ, то они принимаются.

Из сферы государственных инвестиций применение АЗВ перешло в образование, здравоохранение и т.д. В Германии использование АЗВ закреплено Финансовой конституцией. В России АЗВ на государственном уровне не получил распространение.

Проиллюстрируем на примере возможности использования АЗВ в образовании. Допустим, принимается решение о финансировании программы «Обеспечение дошкольным образованием детей из неблагополучных семей».

Как упоминалось выше, метод состоит из двух этапов:

1. Оценка затрат и выгод по каждому году программы, а также после ее завершения.

2. Определение чистой приведенной стоимости по программе.

На первом этапе перед разработчиками ставится задача максимально учесть все возможные затраты и выгоды, связанные с осуществлением проекта, как в количественном, так и в качественном выражении. По сути, выгоды буду являться показателями реализации программы, а затраты представляют собой явные издержки на реализацию программы, а также альтернативные издержки данной программы. За основу возьмем результаты аналогичной программы, которая осуществлялась в США более 40 лет и для анализа которой применялся метод «затраты-выгоды» (High/Scope Perry Preschool), так как в России подобные программы отсутствуют. Одним из основоположников данного подхода был Джеймс Хекман (лауреат Нобелевской премии 2000 г.). По его мнению, инвестиции в раннее развитие являются основополагающими в развитии человеческого капитала. При этом в расчетах будем использовать данные, соответствующие российским особенностям: уровень доходов, расходов, преступности и т.д. Например, выгодами по программе будут повышение общего уровня образования, повышение заработной платы, поступление налоговых поступлений в бюджет и т.д., а затратами - дополнительная заработная плата педагогов, плата за аренду помещений, расходы на инфраструктуру и т.д.

Выгоды определяются по отношению к их последствиям с точки зрения фундаментальных целей. А учет альтернативных издержек позволяет выявить сумму выгод, не полученных в результате неиспользования данных ресурсов наиболее выгодным альтернативным путем. Таким образом, АЗВ призван помочь удостовериться в том, что никакое альтернативное использование ресурсов, которые должны быть потреблены в рамках реализации данной программы, не принесло бы лучших результатов с точки зрения реализации государственных задач и критериев эффективности и результативности. Для учета временных факторов и начала второго этапа анализа используется ставка дисконтирования. Выбор ставки дисконтирования является существенным аспектом анализа, так как от ее соответствия поставленным целям и задачам зависит решение о реализации проекта. В мировой практике для оценки проектов и программ, реализуемых в государственном секторе, используется социальная ставка дисконтирования. В различных странах применяются свои ставки, что отражает различие между населением разных стран в контексте общественных предпочтений. Еврокомиссия рекомендует среднюю реальную доходность долгосрочных государственных ценных бумаг за последние 30 лет. В США ставка рассчитывается на основе нормы доходности до налогообложения инвестиций в частном секторе. В канадском руководстве по анализу затрат и выгод рекомендуется ставка на уровне в среднем 10% (от 7,5 до 12) в зависимости от сферы регулирования. В Новой Зеландии также рекомендуют использовать различные ставки в соответствующих сферах деятельности. Ставку 5-7% используют в здравоохранении и сфере безопасности, ставку по долгосрочным государственным ценным бумагам - в финансировании государственных услуг, более низкие ставки - в программах, связанных с окружающей средой. За основу возьмем вариант еврокомиссии. Примем r = 5,9%, что соответствует доходности к погашению еврооблигаций «Россия 2042».

Приведенную стоимость будем рассчитывать по следующей формуле:

,

где - приведенная стоимость выгод (benefits), - приведенная стоимость затрат (costs).

В свою очередь,

, ,

где - длительность программы, - возраст начала осуществления программы, - возраст окончания осуществления программы.

Допустим, что наша программ, как и программа США, рассчитана на два года на детей в возрасте 3 и 4 лет. Целевая аудитория - дети с отклонениями в развитии, а также дети из семей, признанных неблагополучными. Принимается допущение, что семья не может обеспечить ребенку дошкольное образование и данную обязанность берет на себя государство. Основываясь на работах Дж. Карье (программа Head Start, охват более 800 тысяч детей США, 2001 г., Университет Принстона) и Дж. Хекмана, проведем расчет кратко-, средне- и долгосрочных эффектов.

В краткосрочном периоде основным результатом реализации программы является отсутствие необходимости посещения детского сада. В Омской области размер ежемесячной платы за содержание ребенка в детском саду в 2011 г. составлял 990 руб. в месяц. Если принять за точку отсчета 2011 г. и взять период реализации программы 2 года (2011 и 2012 гг.), можно посчитать приведенную стоимость за 2 года и учесть ее как альтернативные издержки. В течение года ребенок ходит в детский сад 9 месяцев, получаем: 990 руб. • 9 мес. = 8910 руб. За два года приведенная стоимость выгод составит 16359 руб. Кроме того, государство тратит в год на группу в детском саду 204 070 руб. (8163 руб. на одного при укомплектованности 25 человек в группе), итого: 6122 руб. за 9 месяцев. Аналогично рассчитав приведенную стоимость, за два года получаем 11 240 руб. на одного ребенка. Со среднесрочными эффектами общество сталкивается при обучении детей в школе. Согласно расчетам Карье, максимальный эффект достигается в результате уменьшения на 28% доли детей, нуждающихся в специальном образовании. В соответствии с государственной политикой в сфере образования в Омской области подушевое финансирование на одного школьника в обычной школе составляет 7432 руб., а на обучение в корректирующем интернате - 21197 руб. Даже при расчете в абсолютном выражении экономический эффект от внедрения программы составит 28% • (21197 - 7432) = 3854 руб. на одного ребенка за год. Долгосрочные эффекты проявляются после окончания школы. Ярко выраженным последствием является повышение уровня заработной платы вследствие более высокого уровня образования. Поэтому на примере роста заработной платы и посчитаем долгосрочный эффект программы. По данным исследования, средний размер оплаты труда бывшего участника Perry Preschool в возрасте 40 лет составлял 20 800 долл. США в год (2005), в то время как средняя зарплата члена контрольной группы, не являвшегося участником программы, в том же возрасте равнялась 15 300 долл. США. При этом в рассматриваемый период средняя заработная плата в США составляла 37 000 долл. США в год. Получаем, что зарплата участника программы составляла 56,2% от средней, в то время как у члена контрольной группы она была лишь 41,4%. Предположим, что при реализации программы в России сложится аналогичное соотношение уровня заработной платы. Тогда при среднедушевом доходе за 2011 г. 20 754,9 руб. участник программы получал бы 11 664,3 руб., тогда как неучастник - 8592,5 руб. Аналогичным образом возможен расчет всех интересующих разработчиков программы приведенных эффектов и их учет при принятии решения о финансировании программы. Рассчитывается суммарная приведенная стоимость выгод от реализации программы, затем она сравнивается с планируемыми приведенными затратами на ее реализацию, и принимается решение об исполнении или отказе от программы.

Таким образом, анализ «затраты-выгоды» может применяться для всех видов оценок - предварительной, промежуточной, завершающей в кратко-, средне- и долгосрочном периодах. Предварительная оценка дает возможность сопоставить предполагаемые затраты и выгоды и сделать вывод о целесообразности и эффективности программы. Благодаря данному анализу можно еще на этапе разработки внести коррективы в программу, чтобы повысить ее результативность (максимизировать выгоды и минимизировать издержки). Промежуточная оценка позволяет скорректировать долгосрочную программу, учесть изменившиеся внешние условия, ресурсное обеспечение и сделать вывод о целесообразности или нецелесообразности продолжения реализации программы.

Как у любого анализа, у анализа «затраты-выгоды» есть недостатки. Прежде всего это субъективность выявления затрат и выгод и их расчет на основе различных методов, что особенно ярко проявляется при сравнении результатов нескольких специалистов. Часто возникает проблема недостаточности данных для анализа, их нерелевантности, неполноты. Не исключается элемент манипулирования данными для поддержания интересов заинтересованных групп. Данный метод является очень техничным и требует существенных трудовых и финансовых затрат.

Тем не менее, анализ «затраты-выгоды» активно используется как в развитых, так и в развивающихся странах для анализа целесообразности государственных расходов в разрезе программ, реализуемых органами власти. Внедрение программного бюджетирования в России предполагает активное развитие разнообразных методов анализа и оценки. Введение анализа «затраты-выгоды» в практику планирования и оценки государственных расходов является первоочередной задачей для нашей страны, что позволит повысить эффективность и результативность использования бюджетных средств и реализации государственных программ.

бюджет финансирование планирование расход

Размещено на Allbest.ru