Территориальные финансы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

территориальный финансы финансовый экономический

Введение

1. Сущность территориальных финансов и их назначение

2. Финансовая база территориальных финансов (территориальные бюджеты, муниципальные внебюджетные фонды, финансы предприятий)

3. Социально-экономическая политика территорий

4. Проблемы социально-экономического развития территорий и роль территориальных финансов в их решении

Заключение

Литература

Введение

В XX столетии во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательным компонентом демократического государственного строя является местное самоуправление, осуществляемое самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения возложенных на них функций территориальные представительные и исполнительные органы наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Для выполнения функций, возложенных на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации - это собственно республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера их применения расширяется; Величина территориальных финансов растет, и во многих странах это превалирующая часть финансовых ресурсов государства.

Актуальность темы не вызывает сомнений, поэтому цель работы - изучить социально-экономическую основу функционирования территориальных финансов в Российской Федерации и их место в национальной финансовой системе.

Задачи исследования:

- изучить социально-экономическую сущность территориальных финансов в финансовой системе федеративного государства;

- описать финансовую базу территориальных финансов;

- выявить проблемы формирования и развития территориальных финансов в финансовой системе РФ и разработать предложения по решению этих проблем.

Информационной базой работы послужили разработки отечественных и зарубежных ученых в области управления финансами. При написании работы использовались учебные пособия и учебники по экономической теории, финансам, бюджетной системе РФ, монографии и научные статьи в периодических изданиях, а также статистические данные. Также при написании работы использовались Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Федеральные Законы, литература юристов-теоретиков, инструктивно-методический материал, статьи периодической печати.

1. Сущность территориальных финансов и их назначение

Территориальные финансы - это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход; фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Территориальные финансы можно охарактеризовать и как совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Главное направление использования территориальных финансов - финансовое обеспечение социальной и частично производственной инфраструктуры. Основным источником ее финансирования стали бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации) [7. с. 5-13].

Региональные бюджеты - основная составная часть территориальных финансов. В современных условиях все в большей степени территориальные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. Указанные факторы вызывают необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.

Средства субъектов хозяйствования - также составная часть территориальных финансов. К таким средствам относятся: финансовые ресурсы предприятий, находящиеся в муниципальной собственности (как правило, это коммунальные предприятия); финансовые ресурсы предприятий, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов. Субъекты хозяйствования для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха. В нашей стране, особенно в новых, городах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко почти вся социальная инфраструктура находится в ведомственном подчинении. Поэтому нередко в общем объеме территориальных финансов превалируют средства предприятия, направляемые, на социальное развитие. Территориальные внебюджетные фонды - третий компонент территориальных финансов, чаще всего имеют целевое назначение. Источниками их формирования служат добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы и др.

Территориальные финансы являются одной из частей финансов государства, и им присущи многие из их черт. Условием существования в экономике финансов является наличие денег и денежного обращения. Финансы, в том числе и территориальные, призваны обеспечивать потребности субъектов хозяйствования и органы управления в денежных средствах для выполнения ими хозяйственных и административных функций. Этим предопределяется объективная необходимость существования территориальных финансов. Поэтому территориальные финансы функционируют в форме денежных средств, поступающих в денежные фонды: бюджеты административно-территориальных образований (республик, областей, городов, районов и т.д.), территориальные внебюджетные фонды. Территориальные финансы выполняют ряд функций.

1. Распределительная функция. На основе действия этой функции распределяется и перераспределяется стоимость валового продукта, часть национального дохода и территории обеспечиваются финансовыми ресурсами, необходимыми для их экономического и социального развития.

2. Контрольная функция позволяет контролировать: складывающиеся пропорции в распределении средств между центральными и территориальными фондами финансовых ресурсов; формирование территориальных фондов денежных средств; достаточность финансового обеспечения территорий; эффективность использования денежных средств; реализацию территориальной финансовой политики и т.д. [7. с. 5-13].

С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, т.е. финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.). В соответствии с распределительной функцией территориальных финансов они активно используются и для регулирования экономического развития территорий, т.е. регулирования воспроизводственного процесса и деятельности субъектов хозяйствования. Территориальные органы власти, используя финансы, могут регулировать экономические процессы, протекающие на подведомственных территориях. Этого они добиваются на основе проведения территориальной налоговой, бюджетной и инвестиционной политики путем предоставления субъектам хозяйствования налоговых льгот, налогового кредита, бюджетных ассигнований, введения финансовых санкций и др. В целях комплексного, пропорционального экономического и социального развития территорий финансы используются для экономического стимулирования развития отраслей и предприятий. Для этого территориальные органы власти создают целевые финансовые фонды, средства которых используются для поощрения развития предприятий и производства нужной продукции, для проведения социальных природоохранных мероприятий и т.д. Инструментом стимулирования предприятий выступают также налоговые льготы и санкции.

Функции территориальных финансов проявляются при осуществлении территориальными органами власти финансово-бюджетной политики. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций связано с наличием у них необходимых финансовых ресурсов, а это в свою очередь требует концентрации в их бюджетах части денежных средств, создаваемых на территории. В ходе мобилизации в бюджеты этих средств и их использования возникают финансовые отношения между администрациями, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами власти.

Финансово-бюджетная политика включает действия территориальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других областях финансов. Финансово-бюджетная политика - это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой. Финансово-бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. Территориальная финансово-бюджетная политика выражается в следующих действиях: обеспечение детерминированных (предопределенных) расходов территориального бюджета; участие территориальных бюджетов в эффективных инвестиционных проектах; финансовая поддержка предприятий и организаций, продукция и услуги которых необходимы территории; размещение на предприятиях и в организациях территориальных заказов на поставку продукции и выполнение услуг; оказание помощи малоимущим слоям населения [7. с. 5-13].

2. Финансовая база территориальных финансов (территориальные бюджеты, муниципальные внебюджетные фонды, финансы предприятий)

Финансовой базой территориальных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Территориальные бюджеты -- один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Кроме того, из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Экономическая сущность территориальных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

· формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти;

· распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

· контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют территориальные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Распределение и доведение до населения производимых благ осуществляются в значительной мере с помощью бюджетной системы. Как известно, через бюджет формируется значительная часть общественных фондов потребления. При этом на народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется более 60% всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, на здравоохранение -- около 55%, на социальное обеспечение -- более 70%, на жилищно-коммунальное хозяйство -- свыше 90%.

В настоящее время число территориальных бюджетов более 29 тысяч. В 1994 г. их объем (по расходам) выразился в сумме 110 трлн. руб, а удельный вес в консолидированном бюджете Российской Федерации -- 43%.

Доходы территориальных бюджетов. На территориальные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Собственные, или закрепленные доходы представляют собой средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Понятие ''регулирование бюджетов" широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом, государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

К регулирующим доходам относится вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т. е. процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам, средства, полученные из федерального и региональных фондов финансовой поддержки территорий. Таким образом, это средства, переданные вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, - решения, распоряжения. Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Собственные доходы не являются основными источниками формирования территориальных бюджетов.

Собственные доходы территориальных бюджетов включают следующие налоги и сборы.

Прочие налоги, сборы и другие поступления, содержащие местные налоги и сборы:

поступления по административным штрафам и санкциям;

сборы, взимаемые автомобильной инспекцией;

сборы за регистрацию предприятий, общественных организаций, банков и их филиалов;

транспортный налог;

сбор за право торговли;

Общую схему регулирующих доходов территориальных бюджетов можно представить в следующем виде:

целевые сборы с граждан и предприятий всех организационно-правовых форм на содержание милиции, благоустройство и другие цели;

регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

сбор со сделок, произведенных на товарных биржах и при продаже и покупке валюты;

сбор за уборку территорий населенных пунктов;

поступления от лицензирования отдельных видов деятельности;

лицензионный сбор за право производства и торговли спиртными напитками и пивом.

Налоги на имущество, в том числе:

налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;

налог на имущество предприятий;

налог на имущество физических лиц.

Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям), в том числе:

доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;

доходы от продажи земли;

доходы от продажи квартир гражданам.

Земельный налог, включающий;

земельный налог и арендную плату за земли сельскохозяйственного назначения, включая сельхозугодья в составе лесного фонда;

земельный налог и арендную плату за земли несельскохозяйственного назначения;

доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения, земли городов и других населенных пунктов;

возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельхозугодий.

Средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.

Платежи за пользование недрами и природными ресурсами, в том числе:

платежи за пользование недрами;

лесные подати, включая арендную плату и плату за земли лесного фонда;

плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем;

плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов;

отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов. Территориальные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.

Постоянно увеличивающиеся расходы территориальных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения этих бюджетов средствами, это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, т. е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.

В соответствии с НК РФ в число главных регулирующих доходов территориальных бюджетов входят отчисления от: налога на добавленную стоимость; акцизов; налога на прибыль (доход) предприятий; налога на доходы физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы расходов территориального бюджета и объема их собственных доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами территориальных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности общественного производства на подведомственной им территории.

Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд преимуществ. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц; стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

В то же время используемый метод регулирования территориальных бюджетов имеет недостатки. Основной -- наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм. Речь идет о том, чтобы разработать и утвердить нормы минимальной обеспеченности каждого жителя набором социальных благ, в том числе по народному образованию, здравоохранению, жилищно-коммунальному обслуживанию и т. д. Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом климатических, исторических, этнических особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами.

* Так как темпы роста расходов территориальных бюджетов превышают темпы роста их доходов (несмотря на отчисления от регулирующих налогов), иногда возникает необходимость в дотациях из вышестоящего бюджета.

Нужно отметить, что дотация и субвенция как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не совершенны. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у территориальных органов власти иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабевает финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотации и субвенции, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это может привести к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это приведет к осложнению в финансировании плановых мероприятий.

Поэтому, видимо, не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации любыми средствами. Представляется, что дотация может иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии покрыть необходимые расходы. Примером могут служить города и поселки-курорты, города -- исторические и архитектурные заповедники и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

* С 1994 г. в Российской Федерации в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации стали использовать средства, полученные из Фонда финансовой поддержки регионов, созданного за счет источников федерального бюджета.

Суть этого способа выделения средств территориальным бюджетам заключается в следующем.

Для бюджетов всех регионов предусматриваются единые нормативы отчислений от федеральных налогов.

В целях оказания финансовой помощи регионам в федеральном бюджете образуется Федеральный фонд финансовой поддержки регионов.

Финансовая помощь из этого Фонда оказывается регионам, получившим статус "региона, нуждающегося в поддержке" или "региона, особо нуждающегося в поддержке".

Статус региона, нуждающегося в поддержке, предоставляется тем регионам, у которых душевой бюджетный доход в планируемом году (в расчете на одного жителя) меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам Российской Федерации.

Статус региона, особо нуждающегося в поддержке, предоставляется тем регионам, у которых объем бюджетных доходов (в том числе для регионов, нуждающихся в поддержке -- с учетом возмещения им недостающей суммы до среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам России) меньше объема прогнозируемых в планируемом году бюджетных расходов (без капитальных вложений).

С учетом этих двух статусов Фонд делится на две части, из которых соответственно выделяются средства регионам, нуждающимся в поддержке, и регионам, особо нуждающимся в поддержке. Пропорции между двумя частями Фонда определяются на основе расчета по данным на планируемый год суммы недостающих средств до среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам, нуждающимся в поддержке, и суммы недостающих средств для покрытия текущих бюджетных расходов по всем регионам, особо нуждающимся в поддержке.

Выделение регионам средств из указанных частей Федерального фонда финансовой поддержки регионов согласно их статусу производится на основании установленной доли каждого региона в общем объеме средств соответствующей части этого дохода.

Новизна и преимущества этого способа регулирования территориальных бюджетов заключаются в том, что средства территориям выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей: территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал территории), т. е. бюджетные доходы, поступившие в бюджетную систему соответствующей территории; численность населения, проживающего на соответствующей территории. Благодаря этому выделение средств территориям осуществляется на объективной основе -- общей для всех регионов формуле расчета выделения средств из общего фонда финансовой поддержки. Пока такой способ выделения средств территориальным бюджетам используется в отношении бюджетов субъектов Российской Федерации. Представляется, что он должен быть распространен и на местные бюджеты. Для этого в составе республиканских, краевых и областных бюджетов должны быть созданы фонды финансовой поддержки городов, районов, поселков, сельских поселений, из которых они будут получать средства для сбалансирования их бюджетов.

Расходы территориальных бюджетов. Развитие экономического потенциала страны, увеличение населения, расширение процесса урбанизации являются основными факторами увеличения числа и объема территориальных бюджетов.

Рост территориальных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, следовательно, расширением социально-бытовой инфраструктуры. В общем объеме территориальных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов.

Рост городских поселений, увеличение числа городских жителей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в пять-семь раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.

Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части территориальных бюджетов. Главными сторонами деятельности территориальных органов власти являются разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест влекут расширение расходов территориальных бюджетов. Возрастание расходов связано как с новым строительством, так и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов территориальных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам различного уровня. Так, республиканским, краевым, областным и городским органам власти подчинена подавляющая часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства и торговли, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.

В настоящее время одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.

Территориальным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений и, в первую очередь, учреждения народного образования и здравоохранения. Поэтому спецификой расходов территориальных бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных и городских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах -- от 60 до 80%.

В расходах территориальных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т. д.

Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов территориальных бюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширением жилищно-коммунального строительства, повышением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, -- также важный фактор роста расходов территориальных бюджетов. Не следует игнорировать и тот факт, что с развитием урбанизации повышаются потребности жителей малых городов, поселков и сельских поселений, где все в больших масштабах развиваются коммунальное хозяйство, торговля и т. д.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов территориальных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды.

До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоординированы, а средства распыляются.

В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирования, в том числе за счет территориальных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и канализации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйственной деятельности.

Одной из актуальных проблем является улучшение благоустройства наших городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии действующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выполненных работ, получая из городских бюджетов незаработанные средства. Целесообразно разбить городские территории на участки и сдавать подряды на их обслуживание на конкурсной основе между городскими специализированными организациями по благоустройству, жэковскими организациями, кооперативами. Конкурсность и состязательность между, ними не только будут содействовать экономии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.

Важнейшей составной частью финансового обеспечения населенных мест, развития и содержания в них производственной и социальной инфраструктуры являются средства предприятий и хозяйственных организаций.

Главным источником формирования средств предприятий, предназначенных для социально-бытовой инфраструктуры, является их прибыль. Из прибыли, которая остается в распоряжении предприятий, формируются целевые фонды. За счет средств этих фондов предприятия имеют возможность удовлетворять коллективные потребности в жилье, социально-культурных и бытовых услугах.

Значительный объем финансовых ресурсов предприятий направляется на содержание подведомственных им объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения. В ведомственном подчинении находятся жилищный фонд, коммунальные предприятия, детские дошкольные учреждения, пионерские лагеря, дома отдыха, санатории и т. д. За счет прибыли промышленных, строительных, транспортных и других предприятий осуществляется покрытие убытков ведомственного жилищно-коммунального хозяйства и расходов на содержание социально-культурных учреждений.

Развитие в городских поселениях промышленности сопровождается, как правило, ростом числа их жителей. И то, и другое ведет к увеличению нагрузки на городские коммуникации, что требует их реконструкции и увеличения эксплуатационных расходов. Однако территориальные органы власти не всегда располагают для этого необходимыми ресурсами. Все это вынуждает их обращаться за помощью к предприятиям, находящимся на подведомственной им территории. Предприятия выделяют материальные, финансовые и трудовые ресурсы на общегородские мероприятия.

Руководители предприятий сами понимают, что нормальная работа их предприятий, уровень производительности труда и т. д. в значительной степени зависят от состояния социальной инфраструктуры города. Поэтому промышленные предприятия берут на себя заботы по прокладке и поддержанию дорог и тротуаров вдоль своих объектов, освещению и озеленению прилегающих к ним территорий, ремонтируют транспортные и водопроводно-канализационные и другие коммуникации. Во многих городах для координации такой помощи созданы советы директоров предприятий, на которых решается вопрос о вкладе каждого предприятия в финансирование общегородских мероприятий.

В последние десятилетия в практику хозяйственной работы на местах широко внедряется метод долевого участия предприятий в создании объектов инфраструктуры. Такая форма участия средств ведомств вызвана ростом потребности в инфраструктуре, повышением ее технической оснащенности, недостаточностью средств у некоторых предприятий для сооружения отдельных инфраструктурных объектов. Например, в городах уже невозможно строительство небольших жилых домов. Раньше финансирование строительства таких домов было посильно многим, в том числе и мелким предприятиям. Современные объекты социально-бытовой инфраструктуры не только значительны по мощности, но и требуют сложного инженерно-технического оснащения, что уже непосильно для отдельных предприятий-зайстройщиков.

Выходом из такого положения стало объединение на долевых началах средств предприятий для строительства объектов инфраструктуры. Все чаще средства предприятий стали объединяться со средствами территориальных бюджетов. Такая форма использования средств предприятий прогрессивна и перспективна. Она способствует кооперации ресурсов ведомств и местных органов власти, более рациональному их использованию, комплексности застройки городских массивов, более быстрому достижению экономического и социального эффекта от вкладываемых средств.

Вместе с тем надо отметить, что в условиях становления рыночных отношений и экономического кризиса многие предприятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения конкурентоспособности пошли по пути не только сокращения выделения средств на общерегиональные мероприятия но и отказа от подведомственных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. А это усиливает нагрузку на местные бюджеты по содержанию и развитию социальной инфраструктуры.

Следует полагать, что после выхода страны из экономического кризиса, с укреплением финансового положения предприятий они, в целях социальной защищенности своих трудовых коллективов и улучшения условий проживания их в населенных пунктах, будут увеличивать выделение средств на социальную инфраструктуру и осуществление общерегиональных мероприятий. Все это приведет вновь к повышению значения средств предприятий в территориальных финансах.

В связи с расширением для местных органов власти возможностей по объединению средств предприятий и местных бюджетов на развитие социальной инфраструктуры актуальной стала проблема объединения этих средств. Один из возможных путей концентрации средств предприятий на финансирование общерегиональных мероприятий -- образование муниципальных внебюджетных фондов экономического и социального развития.

Муниципальный внебюджетный фонд может формироваться за счет следующих источников:

· добровольных взносов юридических и физических лиц;

· доходов от аукционов;

· штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб;

· штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

· штрафов за административные и другие правонарушения, налагаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами на основе законодательства Российской Федерации.

Муниципальные внебюджетные фонды создаются на основании решений местных представительных органов власти. В соответствии с их решениями исполнительные органы власти открывают в банках специальные счета для хранения средств, поступающих в фонды. Для управления фондом может создаваться коллегиальный орган, состоящий из представителей местных органов власти и заинтересованных предприятий и организаций. Коллегиальный орган принимает решение об использовании средств фонда.

Мобилизованные в такие фонды средства могут быть направлены на расходы, связанные:

· со строительством на кооперативных началах объектов социально-бытового назначения;

· с увеличением текущих расходов бюджета (за исключением лимитированных расходов), а также финансированием плановых затрат в случае невыполнения планового размера доходов;

· с перерасходами установленных смет и нормативов.

Средства, полученные за счет взносов предприятий, должны, как правило, использоваться на создание и содержание объектов общерегионального назначения.

Создание муниципальных внебюджетных фондов в населенных пунктах содействует:

· концентрации средств предприятий и местных органов на развитие социально-бытовой инфраструктуры;

· усилению материальной заинтересованности местных органов в результатах своей хозяйственной деятельности;

· укреплению финансовых ресурсов местных органов власти, что придаст необходимую устойчивость их финансовой базе при выполнении возложенных на них функций и плановых задач;

· более эффективному использованию материальных и финансовых ресурсов нашего общества;

· усилению экономической связи местных органов с предприятиями, расположенными на подведомственной им территории;

· освобождению предприятий от выполнения не свойственных им функций по развитию местного хозяйства;

· расширению финансовых возможностей местных органов для ликвидации диспропорции между производственной и непроизводственной сферами и диспропорции внутри инфраструктуры;

· росту влияния местных органов власти на развитие отдельных отраслей инфраструктуры, повышению технического уровня подведомственных предприятий, организаций и учреждений, что создает необходимые условия для их динамичного развития;

· повышению уровня обслуживания и совершенствованию услуг, оказываемых населению.

3. Социально-экономическая политика территорий

Российская Федерация - государство с существенными межтерриториальными различиями в уровне экономического развития, обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, инвестиционных возможностях общественного и частного сектора. В этой связи основой федеральной политики в области социально-экономического развития территорий должно стать выравнивание условий для обеспечения экономического роста на всей территории страны с одновременным сокращением межтерриториальных различий в уровне благосостояния населения.

Усилия федеральных властей по созданию условий для максимально полного использования возможностей роста благосостояния населения и экономического роста на базе роста конкурентоспособности в регионах должны основываться на реализации механизмов партнерства между уровнями государственной власти и сконцентрированы на следующих направлениях:

- содействие процессу разработки на уровне субъектов Федерации программ социально-экономического развития (разработка нового типового макета программ, методических рекомендаций по их составлению), способствующих в том числе решению задач федеральной программы социально-экономического развития;

- содействие внедрению в регионах системы программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, встраивание регионов в систему достижения целей исполнительной власти (Правительства);

- разработка с участием федеральных властей модельных законов и нормативных актов для регионов и муниципальных образований, направленных на создание в регионах и муниципалитетах благоприятного предпринимательского климата;

- изучение и распространение лучшей региональной практики по стимулированию экономического роста на региональном и муниципальном уровнях;

- разработка и введение дополнительных мер поддержки инвестиций в отдельных регионах путем создания технико-внедренческих зон с федеральным участием.

Особое место в создаваемой системе федеральной поддержке социально-экономического развития территорий в среднесрочной перспективе займет Фонд регионального развития, который предстоит сделать основным каналом федеральной финансовой поддержки региональных инвестиционных проектов. При этом порядок распределения средств данного Фонда предстоит коренным образом усовершенствовать, положив в его основу конкурсную процедуру оценки заявок субъектов Российской Федерации на финансирование проектов по инвестициям в социальную инфраструктуру.

Политика в области социально-экономического развития территорий будет построена на использовании различных подходов к решению стоящих перед органами власти задач и масштаба решаемых проблем. На основании создаваемой системы мониторинга показателей социально-экономического развития территорий и результатов типологизации проблем, стоящих перед различными территориями, Правительством Российской Федерации будут использоваться различные механизмы и инструменты, направленные на решение этих проблем.

России предстоит усовершенствовать систему мер федеральной политики в отношении отдельных регионов и территорий - Северного Кавказа, Калининградской области, Дальнего Востока. В ближайшее время федеральные целевые программы регионального развития будут сосредоточены исключительного на поддержке перечисленных территорий с одновременным коренным пересмотром механизмов федеральной поддержки развития территорий даже при наличии особых условий геополитического характера. Помимо оказания федеральной поддержки на указанных территориях необходимо применение особых мер в области миграционной политики, международных и внешнеэкономических отношений и т.д.

В среднесрочной перспективе необходимо сокращать предоставление особых условий ведения хозяйственной деятельности и дополнительной федеральной финансовой помощи. Поддержка должна оказываться не через прямые финансовые вливания, а через создание стимулов для собственных усилий региональных и местных властей, а также нормативно-правовую, методическую и методологическую помощь в проведении реформ, направленных на улучшение предпринимательского климата, развитие социально-экономической сферы, обеспечивающих рост благосостояния населения, проживающего на указанных территориях.

С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления представляется целесообразным повысить возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления расходования (объекты финансирования) средств, получаемых из Фонда регионального развития.

Для этого необходимо на основании единого порядка распределения средств Фонда регионального развития утвердить общие суммы инвестиционной финансовой помощи между субъектами Российской Федерации, установив при этом минимальные требования и доли софинансирования за счет региональных бюджетов.

Распределение Фонда регионального развития должно производиться в рамках единой системы межбюджетных отношений с учетом бюджетной обеспеченности территорий.

Требуется утвердить четкую систему критериев для определения уровней софинансирования региональных и муниципальных объектов, средства которые выделяются из Фонда регионального развития, а также порядок реализации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части возможности предоставления этих средств как источника доходов региональных фондов муниципального развития.

В ближайшие сроки по результатам предоставления субвенций на выполнение федеральных полномочий, передаваемых из Фонда компенсаций в бюджеты субъектов Российской Федерации, потребуется на основе анализа выявленных недостатков внести изменения в порядок предоставления отчетности о реализации этих полномочий, в том числе определив возможные направления уточнения федерального законодательства.

4. Проблемы социально-экономического развития территорий и роль территориальных финансов в их решении

В последние годы во многих регионах России выполняются различные мероприятия по двум основным направлениям, характеризующим деятельность финансовых и экономических органов региональных администраций.

Первое направление связано с разработкой долгосрочных стратегий развития территорий. Вторая группа мероприятий посвящена решению текущих задач, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами. Данные две группы мероприятий на практике часто пересекаются, взаимодействуя друг с другом.

В связи с этим особый интерес представляет анализ соотношения действий, проводимых региональными администрациями по подготовке документов долгосрочного стратегического развития территорий с одной стороны, и мероприятий по повышению качества управления финансами с другой. Причем такой анализ может быть построен на основе самых разных документов, которые разработаны как в субъектах РФ, так и в отдельных муниципальных образованиях.

К середине 2007 г. уже более чем 60 субъектов РФ и несколько десятков городов разработали, приняли и утвердили собственные стратегии социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. Презентации стратегий или их концепций уже более двух лет регулярно заслушиваются на заседаниях в Минрегионе России, а основные их положения раскрываются в отчетах отдельных руководителей субъектов РФ на заседаниях федерального правительства. В феврале 2007 г. Минрегион России принял приказ № 14, одобривший требования к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ.

Стратегии развития регионов характеризуются самыми разными показателями - и чисто формальными, и содержательными. Так, целый ряд стратегий принят на законодательном уровне. Целеполагание стратегий опиралось на те положения, которые были выдвинуты со стороны бизнеса или населения в соответствующих территориях. Некоторые стратегии включают в себя детальный и глубокий анализ международного опыта и представляют собой значимые документы как по своему объему, так и по форме представления и презентации. Другие стратегии отличаются в худшую сторону, являясь просто декларативным документом, не базирующимся на каком-либо научном анализе, и могут быть формально не утверждены. Многие стратегии нельзя пока назвать полноценными документами, которые могут использоваться в практической деятельности.

Если говорить о фактической стороне дела, то стратегии также отличаются по ряду аспектов. Некоторые базируются на проведенном SW T-анализе отдельных отраслей региональной экономики и состояния территории в целом. Другие могут включать, например, несколько видов стратегий и базироваться на одном или нескольких сценарных подходах к развитию территорий. Какие-то стратегии, к примеру, учитывают социально-экономическую ситуацию в регионах-соседях, другие ее исключают. Стратегии могут стыковаться с разного рода схемами территориального планирования или какими-либо другими документами, характеризующими развитие регионов и муниципальных образований. В целом можно уверенно констатировать, что существует большой пласт стратегий, позволяющих делать определенные выводы о долгосрочных направлениях развития регионов.

Другой основой для проведения анализа может служить тот факт, что в последние годы целый ряд регионов и крупных городов проводит масштабные преобразования в системе управления региональными и муниципальными финансами. Это связано в том числе и с поддержкой подобных преобразований со стороны федерального центра, который на протяжении последних нескольких лет формирует в расходной части федерального бюджета специальный фонд, аккумулирующий субсидии для поддержки реформирования региональных и муниципальных финансов. До 2004 г. это был Фонд реформирования региональных финансов, основой формирования средств для которого служил заем Международного банка реконструкции и развития; начиная с 2005 г. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов формируется исключительно за счет собственных доходов федерального бюджета.

Эти реформы, проводимые в регионах и муниципальных образованиях, должны достаточно жестко следовать формату, предъявляемому со стороны Министерства финансов РФ, утвержденному рядом приказов. Поэтому, как правило, программы, проводимые в регионах и муниципальных образованиях, рассчитаны на два года с разбивкой соответственно на два этапа и включают в себя целый ряд мероприятий, определенных шаблоном, задаваемым федеральным центром. В свою очередь этот шаблон подразумевает осуществление преобразований по нескольким направлениям: изменение системы межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, внедрение БОР, решение вопросов по изменению долговой политики, проводимой на региональном и муниципальном уровнях и т.д.

...