Формирование "открытого бюджета" в Российской Федерации: долгосрочные планы и первые результаты

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Формирование «открытого бюджета» в Российской Федерации: долгосрочные планы и первые результаты

Тургель И.Д.

Цель. Оценка первых результатов внедрения практики реализации «открытого бюджета» в Российской Федерации и систематизация стратегических направлений и мероприятий Министерства финансов по повышению открытости и прозрачности бюджетной системы

Методы. Исследование базируется на общенаучных теоретических и эмпирических методах исследования: сравнение, индукция, абстрагирование, анализ и синтез.

Результаты и практическая значимость. Обоснована актуальность внедрения технологий партисипативного управления в бюджетную политику. Охарактеризован уровень бюджетной открытости РФ с точки зрения международногоиндекса открытости государственных бюджетов. Проведен анализ «дорожных карт» Министерства финансов РФ по повышению открытости и прозрачности общественных финансов в России и сформулированы рекомендации по совершенствованию механизмов их реализации.

Научная новизна. Выявлена специфика внедрения технологий формирования открытого бюджета в России, связанная с особенностями взаимодействия власти и общества, основных акторов бюджетного процесса, необходимостью инициации активности на региональном и местном уровнях.

Ключевые слова: бюджет для граждан, общественные финансы, открытый бюджет, партисипативный бюджет.

партисипативное управление прозрачность бюджетная система

В последние годы взаимодействие общества и государства все чаще организуется с помощью технологий партисипативного управления, в то числе партисипативного бюджетирования. Внедрение технологий партисипативного бюджетирования предполагает наличие двух составляющих. Во-первых, это обеспечение открытости и прозрачности формирования бюджета; формирование «открытого» бюджета или «бюджета для граждан». Во-вторых - создание механизмов прямого участия граждан в бюджетировании.

Начиная с 2008 года различные практики использования партисипативного получают международное признание как примеры демократических инноваций в управлении. Опыт использования технологий партисипативного бюджетирования обобщается и систематизируется в работах зарубежных авторов [1, 2]. И хотя деятельность органов государственной власти РФ часто подвергается вполне обоснованной критике, тем не менее опыт последних лет дает нам немало примеров реальных шагов «навстречу обществу» по обеспечению информационной открытости в сфере общественных финансов. Наиболее интересные результаты сегодня достигнуты в сфере обеспечения открытости и прозрачности государственного бюджета [3, 4]. С учетом вышесказанного, цель данной статьи - дать оценку первым результатам внедрения технологий открытого бюджета в России и систематизировать представления о механизмах и направлениях развития данного технологии в средне-и долгосрочной перспективе.

Начиная с 2006 года Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership, Вашингтон) с периодичностью раз в два года публикует доклад с обзором открытости бюджетов. В 2013 году вышел четвертый доклад, который содержал оценки за 2012 г. В настоящее время мы ждем выхода доклада с результатами 2013 года. В обзоре представлены ставший уже традиционным индекс открытости государственных бюджетов с соответствующим рейтингом (на этот раз для 100 стран мира) и три новых индекса, оценивающих участие общественности в бюджетном процессе, бюджетную власть законодательных органов и контрольно-счетных палат.

Все страны в докладе были распределены на пять групп:

· страны, предоставляющие «расширенный» доступ к информации о бюджете;

· страны, предоставляющие «значительный» доступ;

· страны, предоставляющие «некоторый» доступ;

· страны, предоставляющие «минимальные» сведения о бюджете;

· практически не предоставляющие сведения.

В методике рейтинга большое внимание уделяется наличию 8 важных документов о бюджете, к которым должен быть обеспечен доступ граждан:

· бюджетное послание (Pre-Budget Statement);

· бюджетный законопроект/предложения исполнительной власти (Executive's

Budget Proposal);

· утвержденный бюджет (Enacted Budget);

· ежемесячные или ежеквартальные отчеты в течение года (Monthly or quarterly In-Year Reports);

· полугодовой отчет за первые 6 месяцев финансового года (Mid-Year Review

for the first six months);

· годовой отчет по результатам финансовой деятельности (Year-End Report);

· аудиторский отчет (Audit Report);

· упрощенные отчеты для граждан (Citizens Budget).

Особое внимание организация уделяет последнему виду документов - упрощенным для восприятия отчетам для граждан. Упрощенные отчеты не предполагают подробной детализации, но дают общее представление о бюджете в удобной форме, с элементами инфографики.

За два года с момента публикации предыдущего обзора индекс открытости российского бюджета возрос с 60 до 74 пунктов (из 100 возможных), что позволило нашей стране занять 10-е место в рейтинге, став при этом одним из лидеров в группе стран с открытой бюджетной системой и совсем немного уступив США (в 2006 году данный индекс в России составил 47 пунктов) [5]. И хотя некоторые эксперты, в частности, Института экономики переходного периода, заявляли о недостаточно достоверных методах оценки открытости российского бюджета [6], достигнутый результат не может ни вызывать уважения.

Международное бюджетное партнерство представило России следующие рекомендации по увеличению прозрачности бюджета:

· публиковать полугодовой отчет (сейчас он составляется только для внутреннего пользования);

· составлять и публиковать «гражданский» бюджет (бюджетный документ, адаптированный к восприятию неспециалистов);

· расширить состав данных, входящих в проект бюджета, в особенности за счет данных о переходящем госдолге, квазифискальной деятельности, финансовых и нефинансовых активах и неоплаченных расходах;

· расширить состав данных, входящих в годовой отчет;

· улучшить качество аудиторского отчета.

Достигнутый результат стал стимулом для дальнейшего развития деятельности Министерства финансов по повышению открытости бюджетного процесса. Приоритетные направления, цели, задачи, мероприятия в данной сфере отражены в таких документах, как «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014-2016 годы», «Основные направления бюджетной политики РФ на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов», «План деятельности Министерства финансов на 2013-2018 годы», «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015-2017 года» [7, 8, 9, 10]. При этом разработкой единой системы управления общественными финансами на федеральном уровне целенаправленно начали заниматься уже в 2011 году. В этот год Минфин России разработал Концепцию создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» [11]. Тема открытости, подотчетности и прозрачности привлекла внимание и оппозиционно-либеральных объединений. Проект «Открытый бюджет» А.Кудрина и созданного им Комитета гражданских инициатив нацелен на публичность формирования и исполнения бюджета на всех уровнях, включая муниципальный (http://budget4me.ru).

В рамках вышеупомянутых государственных документов на средне- и долгосрочный период для решения задачи повышения открытости и прозрачности государственных и муниципальных финансов планируются следующие мероприятия.

· Формирование и ведение общедоступных информационных ресурсов.

· Автоматизация учетной деятельности, переход на юридически значимый электронный документооборот в сфере управления общественными финансами.

· Создание централизованных или «облачных» технологий хранения и обработки информации, обеспечивающих необходимый уровень отказоустойчивости и катастрофоустойчивости.

· Сопровождение и обеспечение текущих процессов составления и исполнения федерального бюджета, ведения бухгалтерского и управленческого учета и формирования отчетности в Минфине России, а также исполнения иных функций и полномочий Минфина России.

· Обеспечение взаимосвязи всех видов учета и отчетности публично-правовых образований, интеграция процессов управления деятельностью публично-правовых образований в сфере общественных финансов.

· Повышение доступности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами.

Реализация этих мероприятий будет обеспечена в рамках подпрограмм «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса» и «Создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами» [12].

В программных документах «дорожная карта» мероприятий по повышению открытости бюджета появляется в «Плане деятельности Министерства финансов на 2013-2018 годы». В этом документе формулируется долгосрочная цель - повышение позиции России по Индексу открытости бюджета. С точки зрения количественных показателей, планируется к 2018 году повысить показатель индекса открытости бюджета до 83 баллов. В 2017 году Российская Федерация в рейтинге Международного бюджетного партнерства должна войти в группу стран, «предоставляющих обширную информацию гражданам о бюджете» [10]. То есть долгосрочные цели пока формулируются достаточно узко, без акцента на качественные изменения в системе бюджетирования (таблица 1).

Таблица 1. Мероприятия по повышению позиции РФ в Индексе открытости бюджета, [10].

Существенные шаги для достижения поставленных целей были сделаны в 2013 году. В частности, завершается проектирование бизнес-процессов всех функциональных подсистем системы «Электронный бюджет». Продолжилось развитие Единого портала бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) и официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях. обеспечено информационное взаимодействие единого портала бюджетной системы Российской Федерации с официальным сайтом в сети Интернет по размещению информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru), Единым порталом государственных и муниципальных услуг (функций) (www.gosuslugi.gov.ru). При этом, на наш взгляд, принципиальное значение имеет, что впервые в качестве самостоятельного комплекса мероприятий выделено формирование и представление «Бюджета для граждан». Регулярная разработка «Бюджета для граждан» является одним из основных критериев при формировании Индекса открытости бюджета Международным бюджетным партнерством. Разработка и публикация материалов российского «Бюджета для граждан» была осуществлена для проекта федерального бюджета на 2014-2016 годы [13].

В конце 2013 года в рамках Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015-2017 года долгосрочные цели с одной стороны носят более комплексный характер, а с другой стороны - подвергаются более сложной декомпозиции (таблица 2).

Таблица 2. Мероприятия по обеспечению прозрачности и открытости управления общественными финансами [8].

Задачи повышения открытости и прозрачности бюджетного процесса ставятся не только перед федеральными, но и перед региональными и местными органами власти. В частности, развернутый раздел, посвященный повышению открытости региональных и муниципальных финансов содержится в Государственной программе Российской Федерации «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» [14]. Для оптимизации их работы Министерством финансов совместно с Министерствами регионального развития и экономического развития разработаны Методические рекомендации по представлению проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме [15].

В указанных Методических рекомендациях определены ключевые понятия и принципы разработки «Бюджета для граждан» для бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, под «бюджетом для граждан» понимается «документ (аналитический материал), содержащий основные положения проекта бюджета (утвержденного закона (решения) о бюджете, отчета об исполнении бюджета) в доступной для широкого круга заинтересованных пользователей форме, разрабатываемый в целях ознакомления граждан с основными целями, задачами и приоритетными направлениями бюджетной политики, обоснованиями бюджетных расходов, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных ассигнований» [15].

Определены базовые документы, содержание которых рекомендуется представлять в общедоступной форме бюджетов для граждан. В качестве таких исходных документов могут выступать:

· проект закона (решения) о бюджете, внесенного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования на рассмотрение законодательного (представительного) органа;

· закон (решение) о бюджете;

· проект закона (решения) об исполнении бюджета, внесенного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования на рассмотрение законодательного (представительного) органа;

· закон (решение) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год;

· иных актов (решений) органов власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В качестве каналов доведения информации до граждан рекомендуется использовать следующие ресурсы:

· официальный сайт публично-правового образования, финансового органа публично-правового образования;

· единый портал бюджетной системы Российской Федерации;

· иной информационный ресурс на усмотрение финансового органа публично-правового образования.

Бюджет для граждан на основе проекта закона (решения) о бюджете и закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) рекомендуется представлять в следующей структуре:

· вводная часть

· общие характеристики бюджета;

· доходы бюджета;

· расходы бюджета;

· межбюджетные отношения;

· дополнительная информация (при необходимости).

В Бюджете для граждан, составленном на основе проекта закона (решения) об исполнении бюджета или закона (решения) об исполнении бюджета рекомендуется отражать следующие разделы:

· вводная часть;

· исполнение бюджета по доходам;

· исполнение бюджета по расходам;

· источники финансирования дефицита бюджета (направления использования профицита бюджета);

· итоги реализации государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ).

Кроме того, при составлении бюджета для граждан рекомендуется использовать по выбору удельные и подушевые показатели доходов и расходов бюджета (в т. ч. в сравнении с аналогичными показателями других субъектов Федерации (муниципальных образований) за предшествующий год. Примерный перечень таких показателей приведен. Для субъектов РФ в рекомендованный перечень входят 39 показателей, для муниципальных образований - 32.

Для анализа сложившейся ситуации на региональном уровне в 2013 году Министерством финансов проведен опрос субъектов РФ о реализации
мероприятий по повышению прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для граждан. Данные этого опроса свидетельствуют, что многими российскими регионами накоплен существенный опыт применения технологий, обеспечивающих прозрачность и открытость общественных финансов. Всего в опросе приняло участие 77 субъектов РФ. [16]. Так в 35% субъектов РФ «бюджет для граждан» представляется на регулярной основе, в 23% - «бюджет для граждан» разрабатывается и в 42% - такая работа планируется (на данный вопрос ответили 69 субъектов РФ).

Регионы, составляющие «бюджет для граждан» на регулярной основе, отражают в нем следующую информацию:

· описание бюджетного процесса, включая термины, в доступной для граждан форме;

· основные макроэкономические показатели, которые положены в основу закона о бюджете;

· общие характеристики доходов и расходов бюджета;

· информация о доходах бюджета по группами о расходах бюджета по разделам бюджетной классификации;

· информация о доходах бюджета (в том числе в разрезе главных администраторов),о расходах бюджета (в частности по приоритетным направлениям бюджетной политики и целевым программам, показателям результативности их реализации).

Основным каналом коммуникации с гражданами региональных органов власти, регулярно представляющих информацию о бюджете, является сеть интернет. Информация для граждан о бюджетах муниципальных образований также доводится преимущественно через сеть интернет.

Существенное внимание регионы уделяют развитию порталов «Открытый бюджет». При этом между понятиями «Открытый бюджет» и «Бюджет для граждан» нельзя ставить знак равенства. «Бюджет для граждан» предполагает представление данных в наиболее простой и понятной форме, он ориентирован на максимально широкий круг потребителей информации. «Открытый бюджет» - это представление бюджетных данных для широкого круга заинтересованных пользователей, в том числе аналитиков, экспертов, представителей органов власти и т.д., которые используют информацию о бюджете в своей профессиональной деятельности. Интернет-портал «Открытый бюджет» создан и доступен для граждан в 68% субъектов РФ, в 13% субъектов он разрабатывается, в 19% субъектов работа по созданию интернет-портала только планируется.

Практически все субъекты РФ проводят общественные обсуждения проекта закона о бюджете. Из 75 регионов, ответивших на данный вопрос, общественные обсуждения проводят 95% , общественные обсуждения планируют провести 1% респондентов. В тех регионах, где общественные слушания проводятся регулярно, или же их планируется провести (всего таких регионов 71), наибольшее внимание уделяется обсуждению основных характеристик проекта закона о бюджете, распределению расходов по основным приоритетным направлениям, результатам реализации целевых программ.

Подытоживая проведенный анализ, следует отметить, что несмотря на достигнутые позитивные результаты, существует ряд системных проблем, связанных с расширением реального участия граждан в бюджетном процессе.

1. Процесс повышения открытости и прозрачности бюджета в РФ не должен быть идущей только со стороны федеральных органов власти. Нужны технологии поиска консенсуса разноуровневых акторов бюджетного процесса.

2. При формировании «бюджета для граждан» нужно не только информировать граждан о состоянии бюджета, но и давать возможность формулировать приоритеты бюджетной политики, создавать институциональные механизмы учета мнения граждан уже на начальных стадиях бюджетного процесса.

3. Следует больше внимания уделять вопросам формирования бюджета для граждан и открытого бюджета на местном уровне, так как именно здесь существуют максимальные возможности для вовлечения граждан в процесс определения приоритетов развития местного сообщества.

Решение вышеназванных проблем сможет стать важным шагом вперед для достижения информационной открытости бюджетной политики и формирования устойчивых обратных связей между властью и обществом.

Литература

1.Sintomer Y., Herzberg C., Rцcke A., Allegretti G. Participatory Budgeting and its Diversity // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 2. С. 5-23.

2.Sintomer, Yves, Traub-Merz, Rudolf, Zhang, Junhua and Herzberg, Carsten (eds.) (2013b), Participatory Budgeting in Asia and Europe, Key Challenges of Participation (Houndmills: Palgrave Macmillan).

3.Целищева Е.Ф. Формирование местного самоуправления и муниципальная реформа в России в постсоветский период // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 2. С. 48-59.

4.Тургель И.Д. Российский опыт формирования открытого бюджета: проблемы и перспективы // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 2. С. 24-32.

5.Open Budget Survey, 2012 [электронный ресурс]. URL: http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/ (дата обращения 22.04.2014).

6. Об индексе открытости российского бюджета [электронный ресурс] // Официальный сайт Института экономики переходного периода. URL: http://iep.ru/ru/kommentarii/ob-indekse-otkrytosti-rossiiskogo-byudzheta.html (дата обращения 22.04.2014).

7.Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014-2016 годы [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/ru/reforms/budget/ (дата обращения 22.04.2014).

8.Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015-2017 года [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2014/04/main/Rash_kolleg_2014.pdf (дата обращения 22.04.2014).

9.Основные направления бюджетной политики РФ на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www1.minfin.ru/ru/budget/policy/ (дата обращения 22.04.2014).

10. План деятельности Министерства финансов на 2013-2018 годы [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ // URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2013/06/Plan_Minfina_2013-1018.pdf (дата обращения 22.04.2014).

11.Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»: Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12.Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами». Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 293-р [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2013/03/Upravlenie_gocudarstvennymi_finansami.pdf (дата обращения 22.04.2014).

13.Бюджет для граждан, подготовленный Минфином к Федеральному закону от 2 декабря 2013 года №349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2013/12/main/Budzhet_dlya_grazhdan_k_349-FZ.pdf (дата обращения 22.04.2014).

14.Государственная программа Российской Федерации «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 № 2593-р [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2014/01/main/Programma_30122013.pdf (дата обращения 22.04.2014)

15.Методические рекомендации по представлению проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2013/09/prik_MF-MR-MER_86n-357-468_ot_220813.pdf (дата обращения 22.04.2014).

16.Итоги социологического опроса «Реализация в субъектах Российской Федерации мероприятий по повышению прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для граждан» [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/ (дата обращения 22.04.2014).

Размещено на Allbest.ru