Вопросы методологии и практики реализации бюджетной политики органами местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

11

Вопросы методологии и практики реализации бюджетной политики органами местного самоуправления

Качанова Е.А.,

Матвеева Е.В.

Цель: изучение проблем реализации бюджетной политики на муниципальном уровне и формулировка направлений совершенствования механизмов осуществления государственной политики в сфере регулирования общественных финансов и межбюджетных отношений.

Методы: благодаря детальному анализу бюджета городского округа Нижняя Салда (в первую очередь, общего объема доходов и расходов, межбюджетных трансфертов, муниципального долга) и анализу социально-экономических потребностей муниципалитета определены основные проблемы формирования и реализации бюджетной политики органами местного самоуправления.

Результаты: изучение экспертных оценок, а также использование социально-экономического планирования и прогнозирования обусловили выработку направлений модернизации деятельности органов местного самоуправления в сфере бюджетной политики. Собственный практический опыт автора позволил предложить использование принципов менеджеризации в государственном и муниципальном управлении.

Научная новизна заключается в обосновании проблемы разграничения полномочий в сфере государственной бюджетной политики между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, проявляющейся, в первую очередь, в недостаточном финансировании муниципалитетов для реализации основных целей и задач данной политики. В качестве решения возникающих проблем предлагается синтез «традиционных» механизмов государственного управления и использования лучших бизнес-практик, благодаря которым гарантируется удовлетворение социально значимых потребностей населения.

Ключевые слова: бюджетная политика на муниципальном уровне, механизм «баланс интересов», органы местного самоуправления, презентационная модель согласования, проблемы разграничения государственных полномочий.

В современных условиях в секторе публичного управления и финансирования государственных и муниципальных услуг на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых результатов [1]. Иными словами, определяющими тенденциями развития бюджетной сферы на среднесрочную перспективу являются: повышение качества и доступности оказываемых населению социально значимых услуг, эффективность бюджетных расходов, улучшение инвестиционного климата территорий. Бюджетная политика становится главным инструментом реализации социально-экономической политики

В связи с этим актуализируются вопросы методологии и практики реализации бюджетной политики, в том числе на уровне органов местного самоуправления. Условия экономической нестабильности, законодательного изменения целей и принципов сферы публичных финансов также обусловливают появление проблемных аспектов при определении теоретико-методологических основ бюджетной политики конкретного типа публично-правового образования. Авторы отмечают, что существование различных точек зрения на содержание бюджетной политики, сложившихся в экономической науке, в значительной степени затрудняют ее практическую реализацию.

Так, например, представители либеральной экономики под бюджетной политикой понимают направление экономической политики государства, связанное с разработкой и использованием государственного бюджета и бюджетов территориально-административных единиц, входящих в это государство (в Российской Федерации это федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации)[2].

В то же время представители Института экономики и права считают, что бюджетная политика - совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства [3].

Но авторам наиболее близко понятие бюджетной политики как целенаправленной деятельности государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом [4]. В данном аспекте акторами являются «государственная власть и государственное управление, отражающие общественный строй и экономическую структуру страны, а так же партии и другие организации, общественные группировки, согласно их интересам и целям» [4].

Таким образом, по мнению авторов, бюджетная политика - управленческая деятельность законодательных и исполнительных органов власти в бюджетной сфере с целью обеспечения стабильного социально-экономического развития государства. Сущность бюджетной политики отражается в целенаправленной деятельности государства в лице органов государственной власти, но не органов местного самоуправления. Поэтому авторы считают, что содержание понятия «бюджетная политика» необходимо дополнить субъектами и акторами, и понимать ее как целенаправленную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по решению социально-экономических задач через выработку согласованных, сбалансированных и эффективных бюджетных отношении в интересах граждан и государства.

Сфера приложения бюджетной политики распространяется на все три уровня - федеральный, региональный и местный. Если на федеральном и региональном уровне деятельность органов власти, партий и других организаций в области бюджетной политики регламентирована с постановкой определенных целей и задач, то на местном уровне все проблематичнее. О таком аспекте постоянно дискутируют не только руководители субъектов Российской Федерации и главы муниципалитетов, но и уделяет пристальное внимание Президент России В.В.Путин: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы. Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы» [5].

Авторы отмечают, основной целью бюджетной политики на местном (т.е. муниципальном) уровне должно быть решение экономических и социальных задач конкретного муниципального образования. Вот здесь деятельность органов местного самоуправления часто не стыкуется с общеполитическими задачами на федеральном и региональном уровне. В частности, майскими Указами Президента России поставлена задача создания и модернизации 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году [6].

Одним из способов увеличения количества рабочих мест является создание технопарков, особых экономических зон. С одной стороны, абсолютно верный способ увеличения доходной базы бюджета, а с другой, его реализация должна учитывать местное социально-экономическое положение территории. Так, например, в настоящее время идет активное строительство особой экономической зоны «Титановая долина» в Верхнесалдинском городском округе Свердловской области, который расположен в 10 км от городского округа Нижняя Салда (далее - Нижняя Салда) с перспективой организации более 13 тыс. рабочих мест [7]. Согласно данным Верхнесалдинского центра занятости (который осуществляет обслуживание и Нижней Салды) численность безработных граждан, состоящих на учете на 30.12.2013г. составила 280 чел., удельный вес безработных граждан в численности экономически активного населения - 0,6%. С начала 2013г. в Центр занятости за содействием в поиске подходящей работы обратилось 3 960 человек, а работодателями было заявлено 4 831 вакансии [8].

В итоге получается, что помимо кадровой проблемы (отсутствие высокопрофессинальных специалистов) существует целый комплекс социальных проблем, решение которых не отражено в курсе бюджетной политики региона, а, значит, и муниципалитета. В первую очередь, это вопросы обеспечения жильем, детскими садами, услугами здравоохранения и коммунального хозяйства работников экономической зоны и членов их семей, прибывших из других мест. Согласно презентации «Титановой долины», представленной на IX Международной выставке вооружений, военной техники и боеприпасов в сентябре 2013г., предполагается строительство всего одного детского сада на 120 мест и жилой застройки площадью 42 692 м2 (при средней площади жилья в 50 м2 будет обеспечено только 854 семьи) [9]. Такая же ситуация и с коммунальными услугами, в частности, при существующей производительности 27 тыс. м3 в сутки город и предприятия Верхнесалдинского городского округа потребляют 29 тыс. кубометров воды в сутки. И это при условии, что «Титановая долина» еще не начала отбор воды [10]. Решение данной задачи не запланировано в проекте экономической зоны, а все затраты на проектно-сметную документацию, а также часть затрат на реализацию самого проекта муниципалитет должен изыскать в местном бюджете. Соседний городской округ Нижняя Салда также не в состоянии обеспечить дополнительные места в детских садах, жилье и качественные коммунальные услуги вновь прибывшим работникам без капитальных вложений в экономику муниципалитета. Необходимость решения подобных текущих задач в полной мере отражает отсутствие возможности разрабатывать муниципальную бюджетную политику с перспективой развития территории.

По мнению авторов, при определении основных направлений налогово-бюджетной политики Нижней Салды на очередной финансовый год и плановый период можно опираться только на методику, применяемую для расчета межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам на соответствующие периоды. Суть методики - определение текущих доходов и расходов в существующих социально-экономических условиях. Методика меняется и утверждается ежегодно, как правило, уже после согласования расходных полномочий со всеми муниципалитетами. В частности, согласительная комиссия в Нижней Салде состоялась 16.09.2013 г., а Постановление Правительства Свердловской области № 1108-ПП от 12.09.2013г. «Об утверждении методик, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам, на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» [11] сначала было опубликовано в «Областной газете» № 431-434 - 20.09.2013, «Собрании законодательства Свердловской области» - 09.10.2013, № 9 (2013), ст. 1592. Окончательная редакция, с изменениями, внесенными Постановлением Правительства Свердловской области от 24.10.2013 № 1292-ПП, вступили в силу на следующий день после официального опубликования (опубликовано в «Областной газете» - 07.11.2013).

Определяя расходы на решение вопросов местного значения, методика все же не предусматривает расчет на проектную деятельность. Негласно предполагается, что вся проектно-сметная документация, строительство и модернизация могут финансироваться за счет создания дефицита местного бюджета и привлечения дополнительных доходов или кредитных средств, объем которых ограничен 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Касательно бюджета Нижней Салды получается, что общий объем доходов бюджета на 2014г. - 377 240, 4 тыс. рублей, в том числе объем межбюджетных трансфертов - 188 402,4 тыс. рублей. Тогда как общий объем расходов равен 385 740,4 тыс. рублей. Дефицит бюджета составляет 8 500 тыс. рублей или 9,72% от собственных доходов без учета объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам. Таким образом, на все проекты и модернизацию городской округ может выделить 8,5 млн.руб. Однако на деле эта сумма чаще всего используется на покрытие недополученных доходов и погашение ранее взятых кредитов (в 2014 г. на эти цели запланировано 1 340, 3 тыс. руб.) [12]. Фактически: городской округ может выделить не более 3-4 млн. рублей на развитие, но возникает проблема отсутствия гарантированных средств на реализацию проекта. Нет нормативных документов или порядков реализации проектов городских округов, гарантий их финансирования.

В этих условиях формируются дополнительные негативные последствия: не регламентирована возможность преемственности и последовательной реализации проектов на уровне местного самоуправления, т.к. любой вновь избранный Глава городского округа с новым созывом Думы может кардинально изменить основные направления бюджетной и налоговой политики. Тот руководитель, который озвучил планы своего видения развития городского округа, но не смог их осуществить в силу отсутствия взаимосвязи бюджетной политики региона и муниципалитета, теряет свой авторитет и политический имидж.

Указанные выше проблемные аспекты организации и реализации бюджетной политики органами местного самоуправления, а также сопутствующие сложности в деятельности местной власти, оказывают непосредственное влияние на общее социально-экономическое состояние и развитие муниципалитетов. В связи с этим, учитывая особенности органов местного самоуправления и сложившуюся практику в сфере межбюджетных отношений, авторы предлагают ряд рекомендаций, способных привнести качественные изменения в данные сферы деятельности.

В первую очередь необходимо создание практики взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Возможность «прямого контакта» и «точечного регулирования» определенных аспектов государственного управления формирует потенциал детального изучения финансового состояния муниципалитета со стороны региональных властей, а значит, обеспечивает согласование интересов властей с курсом государственной бюджетной политики и корректировку сроков и методов ее реализации на территории муниципалитета.

Кроме того, выработка механизма «баланса интересов», т.е.организация взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации гарантирует:

· получение новых идей и проектов;

· привлечение дополнительных источников финансирования в отдельные сферы деятельности органов местного самоуправления;

· получение консультационной и методической помощи в вопросах организации и реализации бюджетной политики на территории муниципалитетов;

· регламентацию делегированных государственных полномочий в сфере бюджетной политики и т.д.

Авторы также предлагают использование презентационной модели согласования основных направлений бюджетной политики муниципалитетов в части развития локальной территории (данная модель широко применяется в бизнес-структурах, но, по мнению автора, не менее эффективна будет и в сфере государственного и муниципального управления). На согласительных комиссиях Правительства каждый городской округ должен представить презентацию проекта (проектов) с описанием социальных, экономических, экологических и других эффектов. На данном этапе потребуется эскизная проработка проекта, обоснование экономической эффективности, ориентировочная стоимость, источники финансирования и объем финансирования содержания нового объекта в последующие периоды. Подготовка указанных документов не потребует значительных финансовых вложений со стороны муниципалитетов, но предотвратит более крупные затраты в случае, если изначально проект обречен на неудачу. Так же презентационная модель защиты позволить оперативно получить экспертное мнение о недостатках проекта от профильных министерств и руководства региона, в свою очередь исполнительные органы власти получат информацию о направлениях развития каждой территории, необходимых объемах финансирования и сроках реализации.

В случае получения положительного заключения, органы местного самоуправления смогут внести необходимые корректировки и точно спланировать мероприятия по реализации проекта, обеспечение преемственности которого гарантировано включением в областной бюджет. При отрицательном заключении - внести изменения в основные направления бюджетной политики муниципалитета, сконцентрировать свои возможности на более реальных планах, изыскивая возможности, когда инвестиции могут финансироваться за счет других бюджетов или за счет средств коммерческих организаций, иностранных инвесторов [13] .

Регионализация и социализация потребностей территорий также может обеспечитьрешение вопросов реализации бюджетной политики в муниципальных образованиях. То есть адаптация государственного политического курса к реальным возможностям и количественным и качественным потребностям территорий, в т.ч. потребностям населения, по мнению автора, способна гарантировать рациональное использование ресурсов муниципальных образований при формировании и реализации бюджетной политики. А применение механизма взаимодействия разрешит возможные проблемы в законодательной сфере с учетом проблем делегирования полномочий.

Таким образом, отсутствие преемственности бюджетной политики на разных уровнях власти и управления, регламентированного порядка реализации проектов развития влечет за собой неэффективные затраты, медленное развитие территорий и выхолащивание инициатив органов местного самоуправления. Учитывая современные процессы менеджеризации государственного и муниципального управления, по мнению авторов, необходимо использовать лучшие практики бизнеса, одной из которых является защита презентаций до начала реализации любого проекта. В настоящее время в частном секторе реализуются две основные стратегические цели - получение максимальной прибыли и ориентация на запросы клиента. Применительно к целям бюджетной политики органов местного самоуправления этот тезис означает увеличение доходов местного бюджета и удовлетворение потребностей местного населения. Правда, авторы отмечают, что необходима «осторожная» адаптация, а потом уже применение подобных механизмов, иначе возможно появление целого спектра более серьезных проблем.

общественные финансы межбюджетные отношения

Литература

1.Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» // Официальный сайт Президента России [электронный ресурс]. URL: Режим доступа http://www.kremlin.ru/news/18333 (дата обращения 11.01.2014).

2.Лопатников Л. И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки [электронный ресурс]. URL: http://slovar-lopatnikov.ru/ (дата обращения 09.01.2014).

3. Официальный сайт Института экономики и права Ивана Кушнира [электронный ресурс]. URL: http://www.be5.biz/ekonomika/fmel/27.htm (дата обращения 09.01.2014).

4.Обучение положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации в части исполнения бюджета. М.: НП «Центр развития современных образовательный технологий», 2012.

5.Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

6.О долгосрочной государственной экономической политике: Указ Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 596 [электронный ресурс]. URL: http://gubernator96.ru/article/show/ id/108 (дата обращения 08.01.2014).

7.ИТАР-ТАСС [электронный ресурс]. URL: http://itar-tass.com/ekonomika/844525 (дата обращения 08.01.2014).

8.Государственная служба занятости. Департамент по труду и занятости населения [электронный ресурс]. URL: http://www.szn-ural.ru/home/rinoktruda/expressrinok.aspx (дата обращения 08.01.2014).

9.Business Dialogue 2012-2013. Презентация Титановой долины [электронный ресурс]. URL: http://rae2013.ru/ru/programme/ about/titaniumvalley/ (дата обращения 08.01.2014).

10.Официальный сайт Правительства Свердловской области. Лента новостей [электронный ресурс]. URL: http://www.midural.ru/news/100046/document35888/ (дата обращения 08.01.2014)

11.Об утверждении методик, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам, на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов: Постановление Правительства Свердловской области от 12.09.2013 г. № 1108-ПП [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

12.О бюджете городского округа Нижняя Салда: Решение Думы городского округа Нижняя Салда от 05.12.2013 г. № 31/3 [электронный ресурс]. URL: http://nsaldago.ru/in/md/rulemaking?mode=document&document_id=1097150. (дата обращения 08.12.2014).

13.Качанова Е.А. Муниципальные финансы как отражение российской модели местного самоуправления // Муниципалитет: экономика и управление. 2011. №1. С.18-22.

Размещено на Allbest.ru