Оценка финансовой устойчивости региональных бюджетов в России: методика и алгоритм ее применения

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Оценка финансовой устойчивости региональных бюджетов в России: методика и алгоритм ее применения

Гладковская Е.Н.,

Цало И.М.,

Тетеркина Л.Б.

В статье обоснована значимость проведения анализа финансовой устойчивости регионального бюджета, по результатам которого органы власти имеют возможность корректировать показатели доходов и расходов бюджетов, изменять региональную бюджетную и налоговую политику, создавать условия для финансовой самостоятельности, сбалансированности и устойчивости регионального бюджета. Авторами определено, что оценка финансовой устойчивости региональных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации должна стать ключевым элементом текущей оценки исполнения бюджета, а также оценки устойчивости бюджета на перспективу. Исследованы подходы разных авторов к содержанию понятия «финансовая устойчивость бюджета», приведено уточнение экономического содержания понятия «финансовая устойчивость регионального бюджета». Предложена модель оценки финансовой устойчивости регионального бюджета, разработан алгоритм ее применения. Проведение оценки финансовой устойчивости бюджета дополнит действующую оценку исполнения бюджета региона. Проведенная оценка финансовой устойчивости региональных бюджетов на примере бюджетов шести субъектов РФ в составе Уральского федерального округа позволила выявить финансово устойчивые регионы и регионы с неустойчивым финансовым положением. Разработанная модель оценки финансовой устойчивости регионального бюджета и алгоритм ее применения могут быть полезны региональным органам власти при решении задач, связанных с планированием доходной и расходной составляющей бюджета на очередной финансовый год, выбором приоритетных направлений расходов и поиском источников обеспечения их дополнительными доходами, а также с разработкой оперативных решений для повышения финансовой самостоятельности регионального бюджета на этапе его исполнения.

Ключевые слова: алгоритм применения модели, бальная оценка, методика оценки, модель оценки финансовой устойчивости бюджета региона, региональный бюджет, результативность, тип финансовой устойчивости регионального бюджета, финансовая независимость и сбалансированность бюджета региона, финансовая независимость и сбалансированность бюджета региона, финансовая устойчивость регионального бюджета.

финансовая устойчивость сбалансированность региональный бюджет

В последние годы особая значимость придается вопросам повышения сбалансированности региональных бюджетов, качеству межбюджетных отношений, делаются попытки к осмыслению проблемы финансовой устойчивости региональных бюджетов в составе бюджетной системы России.

Финансовая устойчивость региональных бюджетов зависит от множества факторов. В число значимых факторов следует включить эффективность планирования доходов и расходов на очередной финансовый год, а также исполнение запланированных показателей доходов и расходов, что повышает роль их анализа. Кроме того, важна степень зависимости бюджета от бюджетных кредитов, внешних займов и дотационной поддержки из бюджета более высокого уровня.

В процессе исполнения доходов и расходов регионального бюджета важную роль играет своевременная оценка поступления запланированных налоговых и неналоговых доходов бюджета и предупреждение излишних расходов. Недопущение дефицита средств регионального бюджета, а также поиск источников покрытия дефицита в случае его возникновения - главные задачи органов власти. В связи с чем, повышается значимость оценки исполнения регионального бюджета не в конце финансового года, а на протяжении процесса исполнения бюджета в течение года. Только оперативный финансовый анализ повышает возможность качественного исполнения бюджета региона по мере исполнения бюджетной росписи расходов и поступления доходов.

При разработке плановых показателей регионального бюджета и при их исполнении решаются вопросы установления соответствия расходов запланированным доходам, поиску возможностей получения бюджетных кредитов на начальном этапе исполнения бюджета для покрытия временных кассовых разрывов, разработке решений по минимизации дефицита бюджета и поиску источников покрытия этого дефицита.

Цель исследования - разработка модели оценки финансовой устойчивости регионального бюджета и алгоритма ее применения для оперативного управления бюджетными средствами на региональном уровне в процессе исполнения бюджета.

Понятие финансовой устойчивости регионального бюджета

Разработке модели оценки финансовой устойчивости регионального бюджета предшествовало проведение авторами исследования существующих подходов к оценке финансовой самостоятельности, сбалансированности и устойчивости бюджетов. Так, вопросы оценки сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетов, межбюджетных отношений и предоставления межбюджетных трансфертов, эффективности деятельности органов государственной власти при использовании бюджетных средств рассматриваются в трудах российских и зарубежных авторов, среди которых М.А. Зырянова [1], С.М. Каратаев [2], Т.В. Максимова [3], И.А. Масюто [4], Д.В. Михеев [5], М.Ю. Молчанова [6], Т.А. Найденова [7], А.А. Никифрова [8], Е.В. Пестерева [9], A. Afonso [10], M.P. Bolívar [11], C. Breunig [12] и др. [14-16].

Определяя понятие «финансовой устойчивости регионального бюджета» авторы основываются как на существующих исследованиях в данной области, так и на иностранной практике, а так же учитывают позицию государственных органов.

В России понятие финансовой устойчивости бюджета региона не имеет четкого регламентированного государственными органами определения. Однако тема финансовой устойчивости бюджета имеет достаточное освещение в научной литературе.

Существуют разные подходы к раскрытию понятия устойчивости бюджета на разных уровнях. Существует точка зрения, связывающая устойчивость бюджета в большей степени с исполнением доходной и расходной частей бюджета. В качестве примера подобного взгляда можно привести определение С.М. Каратаева «Устойчивость бюджета - это вероятность своевременного и полного покрытия органами публичной власти за счет средств своего бюджета расходов, необходимых для реализации своих полномочий, обеспечения инвестиционных потребностей территории, а также погашения долговых и иных обязательств и расходов по их обслуживанию» [2]. Такая точка зрения характерна для ранних работ посвященных рассматриваемой проблеме.

Более поздний и широкий взгляд других авторов на определение финансовой устойчивости в бюджетном процессе рассматривает его как комплексное явление и связывает с устойчивостью бюджета к возникновениям риска. Так, например, применительно к муниципальным бюджетам определение финансовой устойчивости сформулировано и обосновано А.А. Никифоровой, которая понимает под финансовой устойчивостью местного бюджета «комплексное понятие, отражающее такое состояние совокупности денежных фондов, при котором муниципальное образование способно стабильно развиваться, сохраняя свою финансовую безопасность в условиях дополнительного уровня риска» [8] ^. . Данное определение так же является достоверным и применимым к региональному уровню.

Для учета позиции государственных органов к вопросу финансовой устойчивости бюджетов регионов были изучены материалы тематических заседаний и «круглого стола» в Совете Федерации. Центральной темой в рамках обсуждения устойчивости бюджета региона, являлась проблема зависимости большинства регионов страны от федерального бюджета. Так, представители Счетной палаты России полагают, что «при обсуждении проблематики сбалансированности региональных бюджетов следует сконцентрировать внимание на концептуальных вопросах объективной оценки способности субъектов РФ самостоятельно исполнять возложенные на них расходные полномочия» [14].

Данную позицию следует учесть в связи с тем, что региональный бюджет, в отличие от федерального, редко имеет значимые задолженности перед внешними агентами, однако очень часто зависит от финансовой поддержки федерального бюджета.

На основе проведенного исследования авторами было сформулирована следующая кумулятивная трактовка определения финансовой устойчивости бюджета региона. При этом устойчивость бюджета региона - это такое состояние бюджета, при котором органы власти способны осуществлять формирование и исполнение бюджетов без увеличения государственного долга. При этом акцент делается на налоговые и неналоговые доходы, повышение их доли в общей структуре доходов регионального бюджета, а также не менее значимым является возможность сокращения расходных обязательств бюджета.

Научная значимость приведенного уточненного понятия финансовой устойчивости бюджета региона заключается в выделении трех ключевых составляющих , через анализ которых представляется возможным дать комплексную оценку степени устойчивости региона:

· « результативность регионального бюджета » с позиции исполнения запланированных бюджетных обязательств: как в доходной, так и в расходной частях бюджета;

· « финансовая независимость регионального бюджета » с позиции обеспеченности регионального бюджета налоговыми и неналоговыми доходами, формировании и исполнении бюджета без увеличения государственного долга;

· « сбалансированность регионального бюджета » как с позиции соотношения статей бюджета, так и с позиции наличия финансовых резервов для покрытия непредвиденных бюджетом мероприятий, обеспечивающих устойчивость финансовой системы региона к рисковым событиям.

На основе выделения трех вышеуказанных ключевых направлений анализа, авторами был разработан методический подход к комплексной оценке финансовой устойчивости бюджета региона.

Модель оценки финансовой устойчивости регионального бюджета и алгоритм ее применения

Методика анализа показателей регионального бюджета, которой традиционно пользуются органы государственной власти, включает следующие направления:

1) определение процента исполнения доходов и расходов;

2) оценка структуры доходов и расходов по факту исполнения бюджета.

Подход авторов к оценке финансовой устойчивости бюджета строится на применении в анализе бюджета в качестве инструментария коэффициентов. Так же в представленном методическом подходе использованы элементы, применяемые в аналогичных исследованиях Т.В. Сорокиной [15]. Однако в альтернативу стандартным коэффициентам, в качестве показателей финансовой устойчивости бюджета применяется система авторских показателей разработанных на основе ключевых направлений анализа представленных выше (результативность, финансовая независимость, сбалансированность регионального бюджета) и балльная система оценки регионального бюджета. Разработанная авторами система показателей представлена в таблице 1.

Таблица 1. Система показателей оценки финансовой устойчивости регионального бюджета

Источник: составлено авторами, основываясь на подходах Т.В. Сорокиной [15], О.В. Макашиной [16], собственных разработках.

Таким образом, авторами предложена комплексная разностороння оценка, которая с одной стороны, за счет оригинальной комбинации показателей, содержит элемент научной новизны, с другой стороны, включает в себя современные научные наработки и международный опыт в сфере оценки финансовой устойчивости государственных бюджетов. При этом тип финансовой устойчивости будет характеризоваться рядом показателей, и зависеть от их значений в комплексе (таблица 2).

Таблица 2. Модель балльной оценки финансовой устойчивости регионального бюджета

Источник: составлено авторами, основываясь на подходах Т.В. Сорокиной [15], О.В. Макашиной [16], нормативах дефицита бюджета субъекта РФ (ст.2 ст. 92.1 Бюджетного кодекса РФ).

Обоснование нормативных значений коэффициентов:

- нормативные значения для показателей процент исполнения доходов бюджета (PP _R ), процент исполнения расходов бюджета (PP _Е ), - коэффициент отношения исполнения доходов и расходов бюджета (I _RRE ) определены следующим образом: в рамках оценки устойчивости бюджета, положительно оценивается незначительное (до 5%) превышение фактических доходов над плановыми и не полное исполнение расходов в сравнении с запланированными (до 5%). При этом для государственного управления нежелательным является любое отклонение от запланированных расходов и доходов;

- нормативные значения для коэффициента автономии регионального бюджета (I _RBA ), коэффициента отношения расходов и собственных доходов бюджета (I _REOR ), коэффициента покрытия бюджетной задолженности (I _CBD ) определены на основе исследования Т.В. Сорокиной [28], определившей и обосновавшей нормативное значение для аналогичных показателей;

- коэффициент сбалансированности регионального бюджета (I _{B RB} ) определен в соответствии с российским законодательством. В частности, ст. 92 Бюджетного кодекса РФ не определяет четкие размеры дефицита федерального бюджета, поэтому если значение коэффициента меньше единицы, это значит что бюджет дефицитный, и задачей федеральных органов власти является поиск оптимальных источников его покрытия. Чаще всего это бюджетные кредиты, выпуск государственных облигаций, продажа объектов федеральной собственности, приватизация государственных предприятий, сдача в долгосрочную аренду земельных участков, нежилых помещений и др. Для субъектов РФ п.2 ст.92.1 Бюджетного кодекса РФ устанавливает максимально допустимый дефицит бюджета в размере 15% от годового объема его доходов ^[2] (без учета финансовой помощи из федерального бюджета). Исходя из чего, был установлен критерий равный или более 0,85;

- коэффициент отношения дефицита к доходам регионального бюджета без учета безвозмездных поступлений (I _DIR ) определен на основе исследования О.В. Макашиной [31], определившей и обосновавшей нормативное значение для аналогичных показателей (в частности, коэффициента дефицитности бюджета);

- коэффициент обеспеченности резервами (I _PFR ) определен в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Бюджетный кодекс определяет, что размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% общего объема расходов. Критерий определен в диапазоне 0-3% от расходов бюджета ^[3] . Бальный подход к оценке финансовой устойчивости регионального бюджета позволяет, с одной стороны, присвоить бюджету конкретный тип финансовой устойчивости, а с другой стороны - придать гибкость оценке и рассматривать изменение общего уровня финансовой устойчивости бюджета в динамике. На основе разработанной модели оценки финансовой устойчивости, авторами разработан управленческий алгоритм ее применения (рис. 1).

Рис. 1. Алгоритм применения модели оценки финансовой устойчивости регионального бюджета

Результаты применения методики оценки финансовой устойчивости регионального бюджета

На примере региональных бюджетов Уральского федерального округа в составе России проанализируем исполнение утвержденных плановых показателей доходов и расходов бюджетов, а также проведем оценку финансовой устойчивости по тем показателям, которые представлены в таблице 1. Результаты оценки исполнения бюджетов субъектов РФ в составе Уральского федерального округа России по доходам и расходам на 1 января 2017 года представлены в таблице 3.

Таблица 3. Исполнение бюджетов субъектов РФ в составе Уральского федерального округа на 1 января 2017 года

Источник: таблица сформирована и проанализирована авторами с использованием данных отчетов об исполнении бюджетов регионов в составе Уральского федерального округа России на 01.01.2017 года: Курганской ^[4] , Свердловской ^[5] , Тюменской ^[6] , Челябинской ^[7] области, ХМАО-УГРА ^[8] и ЯНАО ^[9] . ^* По суммам резервов этих регионов отсутствуют официальные данные.

По результатам оценки исполнения бюджетов субъектов РФ в составе Уральского федерального округа по доходам следует отметить:

- перевыполнение плановых назначений налоговых и неналоговых доходов в составе бюджетов Челябинской (на 1,61%), Свердловской (на 2,24%), Тюменской (на 8,47%), Ханты-Мансийской (на 3,67%) областей, а также Ямала (на 8,19%). Значительное недовыполнение (на 13,98%) плановых назначений по налоговым и неналоговым доходам наблюдается в Курганской области, что ставит под сомнение качество финансового планирования в субъекте РФ;

- перевыполнение плановых назначений по межбюджетным трансфертам, направляемым в регионы из федерального бюджета, наблюдается в Тюменской области (на 4,63%) и ХМАО-ЮГРА (на 4,12%). В остальных регионах было получено меньше запланированной финансовой помощи - в Курганской области на 1,39% меньше, в Челябинской области - на 1,88% меньше, на Ямале - на 7,4% меньше;

- общее исполнение доходов бюджетов субъектов Уральского федерального округа показало перевыполнение плановых назначений в бюджете Челябинской области (на 0,94%), Свердловской области (на 1,93%), Тюменской области (на 8,22%), Ямало-Ненецкого автономного округа (на 7,82%), ХМАО-ЮГРА (на 3,68%).

Оценка исполнения бюджетов субъектов по расходам показала недовыполнение плановых назначений расходов всех регионов, что связано с сокращением расходов в течение 2016 года при исполнении бюджетов. Так, наибольшее недовыполнение плана у Курганской области (почти на 10%), Тюменской области (более чем на 10%), небольшое отклонение 1,5-2,5% у Челябинской, Свердловской области, ХМАО-ЮГРА и Ямала.

По исполнению бюджета Тюменской области в 2016 году был сформирован профицит бюджета, остальные области исполнили бюджеты с дефицитом.

Используя данные таблицы 3, проведем оценку финансовой устойчивости бюджета субъектов РФ в составе Уральского федерального округа с применением коэффициентов таблицы 1. Результаты расчетов представим в таблице 4. По результатам расчетов наблюдается исполнение плана доходов бюджетами всех регионов, за исключением Курганской области (выполняется нормативное значение PP _R ?100).

Исполнение расходов бюджетов всех анализируемых регионов в пределах нормы PP _E ?100, так как почти всеми регионами были незначительно сокращены утвержденные плановые назначения расходов в процессе исполнения бюджета в 2016 году (Тюменская и Курганская области значительно сократили свои расходы, почти на 10%, что недопустимо).

Таблица 4. Результаты расчета показателей финансовой устойчивости бюджетов регионов в составе Уральского федерального округа на 01.01.2017

На диаграмме (рисунок 2) представим графическую интерпретацию балльной оценки и типа финансовой устойчивости каждого из представленных регионов Уральского федерального округа, основываясь на балльной оценке (таблица 4).

Рис. 2. Результаты бальной оценки определения типа финансовой устойчивости регионов в составе Уральского федерального округа
на 01.01.2017

Соотношение исполнения доходов и расходов бюджетов почти по всем регионам в пределах нормы (I _RRE >1), за исключением бюджета Курганской области.

В целом, по всем регионам следует отметить превышение минимального значения коэффициента автономии (I _RBA ) - 0,5; то есть региона являются достаточно независимыми. Наиболее независимыми являются ХМАО-ЮГРА и ЯМАЛ, значения коэффициента автономии составили 0,96 и 0,98 соответственно.

Значения коэффициента соотношения расходов и собственных доходов бюджетов всех регионов в составе Уральского федерального округа (IREOR) при норме ?0,5 показало ее превышение в два раза.

Оценка покрытия бюджетной задолженности (I _CBD )при норме ?1 по всем регионам показала наименьший уровень этого коэффициента по данным бюджета Тюменской и Ханты-Мансийской области: 0,02 и 0,09 соответственно.

Оценка сбалансированности бюджетов регионов показала выполнение нормативного значения (I _BRB ?0,85) при планировании доходов и расходов всеми регионами, за исключением Челябинской и Курганской области, по которым значения ниже установленной нормы: 0,81 и 0,55 соответственно.

Коэффициент отношения дефицита к доходам регионального бюджета без учета финансовой помощи (I _DIR ) показал невыполнение норматива (?0) по всем регионам, кроме Тюменской и Челябинской областей.

Расчет коэффициента обеспеченности резервами (I _PFR ) при норме 0,03 показал ее достижение только ХМАО-ЮГРА.

По результатам расчета показателей и проведения бальной оценки типа финансовой устойчивости регионов в составе Уральского федерального округа неустойчивое финансовое положение наблюдается в Курганской и Челябинской областях. Такие регионы, как Свердловская, Тюменская область, ХМАО-ЮГРА и ЯНАО являются регионами с устойчивым финансовым положением.

По результатам проведенного исследования в рамках разработанного алгоритма (рисунок 1) были предложены управленческие рекомендации (таблица 5).

Таблица 6. Управленческие рекомендации для региональных властей

Таким образом, предложенный авторами инструментарий позволяют не только провести оценку финансовой устойчивости бюджета региона, но так же и определить рекомендации по управленческим воздействиям, ориентированным на укрепление финансового положения территории.

Выводы

В исследовании финансовая устойчивость была рассмотрена в контексте достаточности налоговых и неналоговых доходов для осуществления всех расходов региональным бюджетом, не повышая уровень государственного долга в регионе.

Финансовая сбалансированность и устойчивость регионального бюджета констатируют эффективность финансового планирования в регионе. Кроме того, предопределяют возможности осуществлять не только текущую финансовую деятельность региональными органами власти, но и справляться с долговой нагрузкой в части погашения государственного долга, формировать резервные фонды, повышать инвестиционную привлекательность региона. В связи с чем, особенно высока роль анализа финансовой устойчивости регионального бюджета.

Представленная модель оценки и алгоритм ее применения позволит разделить регионы на три типа: с неустойчивым, устойчивым и кризисным финансовым положением, выделить наиболее «проблемные» зоны в финансовом планировании и разработать необходимые решения на региональном и федеральном уровне.

Литература

1.Зырянова М.А. Оценка финансовой устойчивости бюджета региона с помощью интегрального показателя // Вестник науки и образования. 2015. №5 (7). С. 59-63.

2.Каратаев С.М. К вопросу о понятии устойчивости бюджета // Дайджест-Финансы. 2003. № 5. С. 39-46.

3.Гладковская Е.Н., Максимова Т.В. Оценка повышения финансовой самостоятельности бюджета внутригородского района: налоговый аспект // Фундаментальные исследования. 2016. № 9(2). С. 334-339.

4.Масюто И.А. Разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию процесса стратегического планирования развития территории (на примере муниципального образования г.Бузулук) // Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал). - 2013. - №9(23) [электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razrabotka-teoreticheskih-polozheniy-i-prakticheskih-rekomendatsiy-po-sovershenstvovaniyu-protsessa-strategicheskogo-planirovaniya (дата обращения 10.10.2017).

5.Михеев Д.В., Тельянц К.А., Клочкова Е.Н., Леднева О.В. Выявление стратегических направлений развития экономики субъекта Российской Федерации на примере Московской области // Экономика, статистика и информатика. 2014. №6(2). С. 318-323.

6.Molchanova М.Y. Development of intergovernmental fiscal relations in a region: theory and practice issues // Экономика региона. 2010. №2. С. 111-116.

7.Найденова Т.А., Швецова И.Н. Методический инструментарий оценки финансовой устойчивости бюджетов субъектов российской федерации // Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. Социально-экономические науки. 2017. № 2. С. 222-233.

8.Никифорова А.А. Факторы финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Волгоград, 2007. 26 с.

9.Пестерева Е.В. Комплексная динамическая оценка эффективности исполнения бюджета в части доходов // Фундаментальные исследования. 2016. №12-3. С. 683-688.

10.Afonso A., Jalles J. Fiscal sustainability: a panel assessment for advanced economies // Applied Economics Letters. 2015. № 22(11). P. 925-929.

11.Bolнvar M.P., Galera A.N., Muсoz L.A., Lуpez Subires M.D. Analyzing forces to the financial contribution of local governments to sustainable development // Sustainability. 2016. № 8 (9) [е-recourse]. URL: http://www.mdpi.com/2071-1050/8/9/925/htm925 (date of reference 20.09.2017).

12.Breunig C., Koski C., Mortensen P.B. Stability and punctuations in public spending: A comparative study of budget functions // Journal of Public Administration Research and Theory. 2010. № 20 (3). P. 703-722.

13.Potrafke N., Riem M., Schinke C. Debt Brakes in the German States: Governments' Rhetoric and Actions // German Economic Review. 2016. № 17 (2). P. 253-275.

14.Изутова О.В. Финансовая устойчивость регионов: концептуальные вопросы // Бюджет. Финансы. 2017. № 2 [электронный ресурс]. URL: http://bujet.ru/article/317018.php (дата обращения: 10.10.2017).

15.Сорокина Т.В. Оценка финансово-бюджетной устойчивости муниципальных образований // Baikal Research Journal. 2010. № 5. С. 83-87.

16.Макашина О.В. Механизм определения финансового состояния территории / О.В. Макашина// Аудит и финансовый анализ. 2010. №3. с.15-22.

Размещено на Allbest.ru