Діяльність рахункової палати: проблеми та шляхи вдосконалення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Діяльність рахункової палати: проблеми та шляхи вдосконалення

Стаття присвячена вивченню проблемних питань організації та діяльності державного колегіального органу, що від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. Аналізу піддаються питання, пов'язані із конституційно-правовим статусом, а також характером та обсягом законодавчого регулювання завдань, функцій та компетенції Рахункової палати, визначаються основні проблеми діяльності органу та формулюються висновки щодо нагальної необхідності подальшого вдосконалення всієї системи державних органів фінансового контролю. Означені проблеми досліджуються в контексті реформи децентралізації та перезавантаження всієї системи публічної влади в державі, а також з урахуванням Концепції реалізації державної політики у сфері реформування системи державного фінансового контролю до 2020 року

Сьогодні перед Україною постають дві взаємопов'язані проблеми, від вирішення яких залежить перспектива процвітання нашої держави в глобалізованому світі. Так, першою проблемою є всебічний розвиток демократії в державі й становлення громадянського суспільства. Друга проблема полягає в необхідності організації дієвої системи управління, у тому числі, державними фінансовими ресурсами, а також контролю за їх використанням, забезпеченням матеріального благополуччя населення, сприяння розвитку науки, культури, освіти, здоров'я нації, соціального розвитку громадян.

У цьому контексті, варто відзначити, що фінансовий контроль покликаний забезпечити дотримання принципу законності і ефективності використання бюджетних коштів. Цей вид контролю впроваджений з метою попередження нецільового витрачання бюджетних коштів, а також шахрайства і усунення або зниження корупційних ризиків, які становлять серйозну загрозу законності і громадському порядку. Ефективність використання державних фінансових ресурсів, раціональність їх розподілу і доцільність використання передбачають необхідність проведення постійного фінансового контролю з боку держави. У свою чергу, показником здійснення ефективного та дієвого фінансового контролю є узгоджена робота контролюючих органів у фінансовій сфері, які вповноважені здійснювати перевірки, ревізії та інші заходи з метою забезпечення законності та прозорості процесу використання бюджетних коштів. В Україні фінансовий контроль за законністю, доцільністю і ефективністю використання коштів Державного бюджету здійснюється Рахунковою палатою.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Значний внесок у розвиток науково-теоретичного підґрунтя дослідження питань правового статусу, а також особливостей функціонування Рахункової палати зробили такі вчені, як О.В. Владимирова, О.І. Гриценко, Л.В. Гуцаленко, О.С. Койче- ва, Р.М. Магута, С.П. Паньків, Ю.Б. Слободяник, О.Д. Шевчук та ін.

При цьому, правовий статус Рахункової палати постійно вдосконалюється, як на підставі наукового обґрунтування, так і зважаючи на реформування всієї системи публічної влади в державі. Так, зокрема, відповідно до обґрунтування затвердження Концепції реалізації державної політики у сфері реформування системи державного фінансового контролю до 2020 року, особливої актуальності набувають питання щодо підвищення прозорості, підзвітності та ефективності діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання державної і комунальної форми власності та управління і використання ними наявних ресурсів загалом та системи контролю за цим процесом зокрема. Адже ефективна система фінансового контролю за управлінням державними (місцевими) ресурсами (публічні кошти, необоротні та інші активи) та їх використанням є не лише інструментом гарантії прозорості, підзвітності і якості діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання, а і по суті дієвим механізмом для забезпечення фінансової стабільності і безпеки країни, досягнення стратегічних цілей держави, ефективності державної політики, підвищення рівня якості життя населення та, зокрема, реформування системи управління державними фінансами [1].

Відтак, розбудова дієвої та ефективної системи фінансового контролю в державному секторі, яка буде базуватися на основоположних принципах та кращих практиках ЄС, є вкрай важливим кроком у процесі впровадження реформи управління державними фінансами.

Метою цієї статті є аналіз особливостей правового статусу та компетенції Рахункової палати, визначення проблем діяльності цього органу і визначення шляхів вдосконалення організації роботи Рахункової палати в умовах реформи системи публічної влади в державі, у тому числі, й системи органів державного фінансового контролю.

Виклад основного матеріалу. Для цілей статті необхідно з'ясувати розуміння поняття «компетенція». Так, згідно із положеннями теорії держави, а також теорії управління, компетенція будь-якого органу публічної влади залежить від сфери діяльності останнього, яка зумовлена метою його утворення та функціонування.

Основною метою утворення Рахункової палати є здійснення контролю від імені Верховної Ради України за надходженням та використанням коштів Державного бюджету України. Більше того, до елементів структури компетенції можна віднести такі юридичні явища, як мета, завдання, предмети відання, а також публічно-владні повноваження [2]. Так, мета і завдання визначають соціальне призначення суб'єкта публічної влади, місце такого суб'єкта в існуючій системі органів публічної влади, а також особливості їх взаємодії. У свою чергу, предмети відання визначають коло питань, вирішувати які компетентний (уповноважений) суб'єкт публічної влади. Насамкінець, такий елемент, як публічно-владні повноваження передбачає наділення чітко визначеними за-конодавством правами і обов'язками (або право- обов'язками) суб'єкта публічної влади [3].

Як було зазначено вище, фінансовий контроль за використанням коштів державного бюджету здій-снюється Рахунковою палатою. Правовими основами діяльності цього органу є Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано Верховною радою України, а також Закон України «Про Рахункову палату», Регламент Ра-хункової палати та інші акти.

Положеннями Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що цей орган фінансового контролю застосовує у своїй діяльності основні принципи діяльності Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), Європейської організації вищих органів фінансового контролю (ЕUROSAI) та Міжнародні стандарти вищих органів фінансового контролю (І^АІ) в частині, що не суперечить Конституції та законам України (ч. 7 ст. 3).

Правовий статус Рахункової палати визначено у Законі України «Про Рахункову палату», з положень якої випливає, що остання є постійно діючим державним колегіальним органом зовнішнього державного фінансового контролю, діяльність якої ґрунтується на принципах законності, гласності, незалежності, об'єктивності, неупередженості та безсторонності. Цей державний орган функціонує в Україні з 1997 року [4]. Крім того, ст. 1 Лім- ської декларації керівних принципів контролю 1977 року встановлює, що організація контролю є основним елементом управління суспільними фінансовими коштами так, як таке управління тягне за собою відповідальність перед суспільством. У цій статті зазначається, що контроль -- не самоціль, а невід'ємна частина загальнодержавної системи регулювання суспільних відносин, яка покликана викривати відхилення від прийнятих стандартів і порушення принципів законності, ефективності і економії витрачання матеріальних ресурсів на можливо більш ранній стадії, щоб мати можливість вжити коригуючі заходи, а в окремих випадках -- притягнути винних до відповідальності, отримати компенсацію за заподіяну шкоду або вжити заходи щодо запобігання або попередження виникнення таких порушень в майбутньому [5].

До основних напрямів діяльності Рахункової палати належать контрольно-ревізійний, експертно-аналітичний та інформаційний. Відтак, можна стверджувати, що Рахункова палата -- єдиний незалежний конституційний орган, який від імені законодавчої гілки влади здійснює фінансовий контроль суспільства за надходженням коштів до Державного бюджету та їх використанням. Крім цього, це єдиний орган у сфері здійснення державного фінансового контролю, діяльність якого засновується та повинна відповідати зазначеним вище міжнародним стандартам.

Законом України «Про Рахункову палату», а також Бюджетним кодексом України визначено, що основною метою діяльності Рахункової палати є здійснення контролюючих функцій від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. Завданнями Рахункової Палати, відповідно до ст. 9--16 зазначеного вище Закону, є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю (аудиту): у сфері казначейського обслуговування коштів державного бюджету; за надходженням коштів до державного бюджету, за управлінням об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету; щодо фінансування державного бюджету, державного боргу і гарантованого державою боргу; щодо діяльності Національного банку України та інших фінансових установ; щодо виконання державного замовлення та здійснення закупівель; суб'єктів господарювання, громадських чи інших організацій, які є одержувачами коштів державного бюджету; щодо надходжень закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки, трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами, використання коштів місцевих бюджетів у частині видатків, які визначаються функціями держави і передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню; щодо таємних видатків державного бюджету.

Зазначені положення доповнюються та розвиваються нормами інших нормативно-правових актів, у тому числі, Бюджетного кодексу України. Так, ст. 110 зазначеного акту передбачаються такі повноваження Рахункової палати з контролю за дотриманням бюджетного законодавства, як контроль за надходженнями коштів до Державного бюджету України та їх використанням, за будь-якими змінами в сфері державного боргу, за ефективністю використання коштів державного бюджету, бюджетів органів місцевого самоврядування у частині трансфертів державних коштів, а також нагляд за надходженням загальнодержавних податків і зборів або їх частки[6].

До предмету відання даного органу можна віднести бюджетні питання, а саме здійснення державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Під аудитом розуміється перевірка бухгалтерської звітності та обліку, задля визначення достовірності їх звітності, обліку, встановлення їхньої відповідності законодавству та нормативним вимогам. Законом України «Про Рахункову палату» визначено, що повноваження Рахункової палати поширюються на Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їхні апарати, в тому числі центральні органи зі спеціальним статусом, та місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування. Більше того, Рахункова палата має право контролювати також всі інші недержавні установи, підприємства, організації, спілки та інші об'єднання незалежно від форм власності та об'єднання громадян, які використовують у своїй діяльності кошти Державного бюджету України [4].

Положення частини Лімської декларації керівних принципів контролю, а саме статті 5 та 6, визначають, що вищі контрольні органи можуть ефективно та об'єктивно виконувати покладені на них функції лише у разі функціональної та організаційної незалежності, та захисту від стороннього впливу з боку інших органів державної влади. У тому числі, йдеться і про необхідність закріплення положення про орган фінансового контролю на рівні конституції та законів [5].

Варто звернути увагу й на той факт, що конституційно-правовий статус органу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) протягом тривалого періоду часу його існування та функціонування не було визначено чітко та однозначно. Так, свого часу Законом України «Про Рахункову палату» передбачалася її підпорядкованість Верховній Раді України. Проте, це питання було розв'язано рішенням Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 року № 7-зп (справа про Рахункову палату), де було визнано, що Рахункова палата не є орган парламенту, тобто не є органом фінансового контролю законодавчої влади, бо підзвітній і підпорядкований парламенту тільки з питань, що стосуються використання коштів Державного бюджету України, здійснення перевірок і ревізій. Крім того, Конституційний Суд України зазначив, що Верховна Рада України не має права забрати чи обмежити конституційні повноваження Рахункової палати, передати їх іншим органам або взяти на себе їх здійснення [7]. Слід відзначити позитивну тенденцію законодавчого регулювання питання правового статусу Рахункової палати, який було уточнено на користь останньої -- Рахункова палата є підзвітною Верховній Раді України. Водночас слід звернути увагу на недоліки взаємодії Рахункової палати з Верховною Радою України. Водночас чинне законодавство не достатньо чітко врегульовує процеси реагування Верховної Ради України на відповідні висновки та пропозиції Рахункової палати. Так, зокрема, передбачається обов'язковість розгляду рішення Рахункової палати, прийнятого за результатами обговорення відповідного звіту. При цьому, прямого обов'язку Верховної Ради України враховувати ці рішення законодавство не встановлює.

Проте, зважаючи на те, повноваження Рахункової палати щодо здійснення державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) поширюються і на Верховну Раду України, можна стверджувати про обов'язковість розгляду рішення Рахункової палати Верховною Радою України (в разі, якщо йдеться про здійснення відповідних контрольних повноважень щодо самого Парламенту).

Зважаючи на означене вище може йтися про недостатньо чітке і всебічне регулювання конституційно-правового статусу Рахункової палати [8; 9; 10]. Зокрема, сьогодні все ще існують прогалини у законодавчому регулюванні взаємовідносин Рахункової палати і Державною аудиторською службою України, Державною митною службою України, Державним казначейством України та деякими іншими органами, які здійснюють контроль від імені різних гілок влади. Означені прогалини негативно впливають на роботу досліджуваного органу державного фінансового контролю, у тому числі, створюють передумови для дублювання повноважень, що часто унеможливлює або суттєво ускладнює виконання функцій та компетенції різних фінансових органів та установ і знижує ефективність державного фінансового контролю.

Висновки і пропозиції

На підставі проведеного аналізу можна зробити висновок, що причиною неефективності державного фінансового контролю є відсутність належної правової регламентації здійснення і координації діяльності різних контролюючих органів.

Зокрема, відсутність єдиної науково обґрунтованої концепції у зазначеній сфері протягом тривалого періоду часу негативно позначилася як на конституційно-правовому статусі єдиного органу державного зовнішнього фінансового контролю, так і на практиці його діяльності, а також взаємовідносинах з іншими органами, установами тощо. Відтак, до основних завдань подальшого розвитку та удосконалення системи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) можна віднести необхідність узгодження норм чинного законодавства у зазначеній сфері, що повинні бути спрямовані на розвиток відповідних положень Конституції та законів України, а також недопущення можливості дублювання повноважень, конкуренції компетенції, перебирання функцій інших органів тощо.

Такими, що потребують нагального вирішення є проблеми: щодо удосконалення правового статусу Рахункової палати; розвиток і вдосконалення положень чинного законодавства у напрямку визначення принципів і форм взаємодії з іншими органами державної влади; розробки і ухвалення законопроектів, які покликані вирішити питання не лише щодо меж та обсягу повноважень цього органу, а у щодо чіткого відмежування компетенції останнього від компетенції інших органів тощо.

Водночас, вважаємо активізацію процесів реформування та перезавантаження всієї системи публічної влади в держави актуальною та вкрай необхідною, у тому числі, у сфері реформування системи органів державного фінансового контролю.

При цьому, подальшого більш детального та поглибленого вивчення, на наш погляд, потребує зарубіжний досвід організації і функціонування систем державного фінансового контролю і використання кращих практик на теренах України.

Список літератури

фінансовий державний контроль

1.Розпорядження Кабінету Міністрів України Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері реформування системи державного фінансового контролю до 2020 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ main/310-2018-%D1%80 (дата звернення: 20.11.2019).

2.Галунько В., Діхтієвський П. та ін. Адміністративне право України. Повний курс : підручник. Видання друге. Херсон : ОЛДІ-ПЛЮС, 2019. 520 с.

3.Андріїв М.М. Поняття та структура компетенції органів публічної влади. Теорія та практика державного управління. 2017. № 2(57). С. 1-8.

4.Про Рахункову палату : Закон України від 02.07.2015 № 576-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/576-19 (дата звернення: 20.11.2019).

5.Лімська декларація керівних принципів контролю від 01.01.1977 № 604_001. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/main/604_001 (дата звернення: 20.11.2019).

6.Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17 (дата звернення: 20.11.2019).

7.Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» (справа про Рахункову палату): від 23 грудня 1997 р. № 7-зп. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/main/v007p710-97 (дата звернення: 20.11.2019).

8.Михайленко С., Хомутенко В. Проблемні аспекти діяльності Рахункової Палати та шляхи їхнього вирішення. Вісник ТНЕУ. 2011. № 5-1. С. 175-182.

Размещено на Allbest.ru