Предмет та об’єкти державного фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРЕДМЕТ ТА ОБ'ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

ПРАСЮК В.М.

Статтю присвячено правовій характеристиці предмета й об'єктів державного фінансового контрою. Обґрунтовано, що чітка правова регламентація предмета й об'єкта державного фінансового контролю як публічної діяльності, здійснюваної органами публічного адміністрування, сприяє визначенню її обсягу, критеріїв, характеру та сутності. Визначено зміст і значення загальних понять «об'єкт» і «предмет». Висловлено позицію, що поняття «об'єкт контролю» є більш широким, ніж «предмет контролю». Запропоновано предметом державного фінансового контролю вважати визначені нормами спеціального законодавством публічні фінанси (фінансові вартісні показники щодо діяльності об'єктів), які підлягають контролю у частині формування, володіння, використання та відчуження публічних фінансових ресурсів. Як об'єкти державного фінансового контролю визначено передбачену законодавством фактичну фінансову діяльність учасників (щодо яких здійснюються контрольні заходи суб'єктами державного фінансового контролю виконавчої влади всіх рівнів, підприємства, установи й організації ) фінансових правовідносин.

На підставі аналізу законодавчого закріплення основних засад здійснення державного фінансового контролю та його правового регулювання підсумовано, що законодавством не визначено предмет та об'єкти державного фінансового контрою, однак норми щодо їх визначення зафіксовані у багатьох нормативно-правових актах, які регламентують окремі види і форми державного фінансового контролю. Ці норми є розпорошеними, неузгодженими та характеризуються нечіткістю формулювань. Висловлено пропозицію з метою більш повного охоплення контрольними заходами об'єктів контролю, а також унеможливлення плутанини під час планування, організації та здійснення контрольних дій, доцільним вважається закріплення особливостей правового регулювання державного фінансового контролю в єдиному нормативно-правовому документі з детальним визначенням об'єктів та предмета державного фінансового контролю.

Ключові слова: контроль, державний контроль, державний фінансовий контроль, публічні фінанси, предмет державного фінансового контролю, об'єкт державного фінансового контролю.

The article is devoted to the legal characteristics of the subject and objects of state financial control. It is substantiated that a clear legal regulation of the subject and object of state financial control as a public activity carried out by public administration bodies helps to define its scope, criteria, nature and essence. The content and meaning of the general concepts of “object” and “object” are defined. It is argued that the concept of “object of control” is broader than “subject of control”. It is suggested that the subject of state financial control is to consider public finance (financial cost values for the activity of objects), defined by special legislation, to be controlled in terms of the formation, possession, use and disposal of public financial resources. The objects of state financial control are defined by the law the actual financial activity of participants (for which control measures are carried out by the subjects of state financial control of executive power of all levels, enterprises, institutions and organizations) of financial legal relations.

Based on the analysis of legislative consolidation of the basic principles of state financial control and its legal regulation, it is concluded that the law does not specify the subject and objects of state financial control, but the rules for their definition are fixed in many regulations that regulate certain types and forms of state financial control. These rules are scattered, inconsistent, and are characterized by unclear formulations. The proposal was made with a view to more comprehensive coverage of control measures of control objects, as well as to avoid confusion during the planning, organization and implementation of control actions. subject of state financial control.

Key words: control, state control, state financial control, public finances, subject of state financial control, object of state financial control.

Державний фінансовий контроль у складі свого механізму має свій предмет та об'єкт, так само як і будь-який інший напрям діяльності (управлінський, науково-дослідницький, правотворчий, правозастосовний тощо). Визначення предмета й об'єкта є початковим етапом, вихідною точкою дослідження будь-якого питання. Чітка правова регламентація предмета й об'єкта державного фінансового контролю як публічної діяльності, здійснюваної органами публічного адміністрування, сприяє визначенню її обсягу, критеріїв, характеру та сутності. Саме категорія предмет зумовлює назву певної діяльності, встановлює її специфічне становище щодо інших видів діяльності.

Для з'ясування предмета й об'єктів державного фінансового контролю насамперед доцільно визначитися із сутністю понять «предмет» та «об'єкт», проаналізувати наукові підходи до характеристики відповідних термінів. Виходячи з того, що категорії «об'єкт» і «предмет» співвідносяться як загальне і часткове, їх важливо досліджувати в тісному зв'язку. У загальному розумінні об'єктом є: «дійсність, яка існує поза свідомістю людини і незалежно від неї; явище, предмет, особа, на які спрямована певна діяльність, увага тощо; предмет наукового та будь-якого іншого дослідження, спеціальних зацікавлень, компетенції» [1, с. 495]. У свою чергу, предметом є «будь-яке конкретне матеріальне явище, що сприймається органами почуттів; логічне поняття, що становить зміст думки, пізнання» [2, с. 527]. Згідно з роз'ясненням тлумачного словника предмет - це «те, на що спрямована пізнавальна, творча, практична діяльність кого-небудь» [3, c. 920]. З погляду філософії об'єкт (від латинського objectus - предмет) - це те, що «протистоїть суб'єкту в процесі його предметно-практичної та пізнавальної діяльності; категорія, яка означає певну цілісність, виділену зі світу об'єктів у процесі певної діяльності та пізнання. Натомість предмет - це ті речі, явища, процеси, їх сторони і відносини, які вже відомі, зафіксовані в тій чи іншій формі знання, але підлягають подальшому дослідженню» [4, с. 438], тобто поняття предмета є частковим, а об'єкта - загальним, оскільки в об'єкті виділяється той його аспект, який виступає предметом дослідження. Об'єкт дослідження - це процес або явище, що породжує проблемну ситуацію й обирається для дослідження, а предмет дослідження - це явище або процес, що знаходиться в межах об'єкта та розглядається як елемент, частина об'єкта дослідження [5, с. 15]. Таким чином, «предмет» за значенням є вужчим поняттям, ніж об'єкт. Кожна діяльність, в т. ч. контрольна діяльність органів публічного адміністрування, має свій специфічний предмет дослідження, тому з'являються притаманні саме їй прийоми аналізу й синтезу, систематизації результатів спостереження, експерименту й обробки дослідних показників. Досліджуючи сутність предмета й об'єкта державного фінансового контролю, слід звернути увагу на трактування понять «об'єкта» і «предмета» в адміністративному праві, з огляду на те, що правовідносини, що виникають у сфері публічних фінансів та діяльності органів публічного адміністрування загалом, регулюються переважно нормами адміністративного та фінансового законодавства.

Розглядаючи поняття предмета й об'єкта в адміністративно-правовій сфері, слід відзначити, що в адміністративному праві предмет складають: 1) суспільні відносини, що виникають у зв'язку із забезпеченням суб'єктами публічної адміністрації прав і свобод та законних інтересів приватних осіб у процесі надання адміністративних послуг; 2) адміністративна діяльність суб'єктів публічної адміністрації щодо здійснення публічної управлінської (виконавчо-розпорядчої) діяльності: у процесі виконавчої діяльності суб'єкти публічної адміністрації забезпечують публічне виконання законів на території всієї держави; розпорядча діяльність полягає в ухваленні суб'єктами публічної адміністрації підзаконних нормативно-правових адміністративних актів на основі та з виконання законів [6, с. 29].

Предмет і об'єкти державного фінансового контролю з розвитком фінансово-контрольних відносин зазнав суттєвих зміни, але й досі відсутній єдиний погляд щодо чіткого визначення поняття предмета й об'єкта фінансово-контрольної діяльності. Так, О.М. Бандурка й О.П. Гетманець у широкому розумінні визначають об'єкт фінансового контролю як «переважно грошові відносини, що виникають під час руху публічних грошових ресурсів, а також матеріальні, трудові, природні та інші ресурси, що лежать в основі визначення фінансових обов'язків суб'єктів.

До предмета фінансового контролю відносять первинну документацію (наприклад, бухгалтерські звіти, кошториси, баланси), що містить відомості про фінансово-господарську діяльність контрольованого суб'єкта (підприємства, установи, організації, фізичні особи, діяльність яких пов'язана з рухом публічних грошових фондів і в яких виникають обов'язки, передбачені імперативними приписами, щодо формування подібних фондів), все це свідчить про рух контрольованих грошових фондів і підтверджує його» [7, с. 55]. Їх позицію поділяє М.П. Кучерявенко [8, с. 85]. Дещо схожу думку із визначення об'єкта фінансового контролю мають ГВ. Бех, О.О. Дмитрик,

І.Є. Криницький, які вважають, що об'єктами фінансового контролю є «операції з коштами, матеріальними цінностями, фінансовими інвестиціями, нематеріальними активами держави і місцевого самоврядування, недержавних фондів, суб'єктів господарювання, об'єднань громадян, а також доходи іноземних громадян у тій частині, в якій зазначені особи є платниками податків, інших обов'язкових платежів. Предмет фінансового контролю - це окремі аспекти фінансової та пов'язаної з нею господарської діяльності підконтрольних суб'єктів, фінансові, бухгалтерські документи, що відображають рух публічних фінансів тощо» [9, с. 62 ]. У свою чергу, Л.В. Гу- цаленко, В.А. Дерій, М.М. Коцупатрий стверджують, що предметом державного фінансового контролю є «розпорядча та фінансово-господарська діяльність підконтрольних об'єктів у частині формування, володіння, використання та відчуження коштів та інших активів, що належать або мають належати державі, у т. ч. за зобов'язаннями по податках, зборах (обов'язкових платежах) і відрахуваннях до бюджету та позабюджетних фондів. Об'єкти державного фінансового контролю (підконтрольні об'єкти) - це органи виконавчої влади всіх рівнів, підприємства, установи, організації згідно із законодавством, щодо фінансово-господарської діяльності яких здійснюються контрольні заходи суб'єктами державного фінансового контролю. До об'єктів контролю, на яких здійснюється державний фінансовий контроль, відносять: міністерство та інші органи виконавчої влади; бюджетні установи; державні фонди; підприємства, установи й організації, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів і державних фондів або використовують державне чи комунальне майно; суб'єкти підприємництва і господарювання, що діють на основі державної власності» [10, с. 11-12]. Як предмети державного фінансового контролю також виділяють: «правильність нарахування і сплати податків і зборів, правильність ведення бухгалтерського обліку, достовірність і повноту фінансової звітності тощо [11, с. 98]; бухгалтерські звіти, баланси, кошториси та інші документи» [12, с. 164].

І.Ю. Чумакова, Н.В. Шульга наголошують на тому, що, за загальним визначенням, об'єкт контролю (контрольований, підконтрольний об'єкт) - це особа чи інституція, на діяльність якої спрямовуються контрольні дії суб'єкта контролю, що перебувають у навколишньому господарському середовищі. Серед об'єктів безпосередньо державного фінансового контролю виокремлюють: юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та форми власності, їхні відокремлені підрозділи, які не мають статусу юридичної особи; фізичних осіб (громадяни України, іноземці, особи без громадянства, які є суб'єктами підприємницької діяльності), якщо вони беруть участь у формуванні, розподілі, володінні, використанні та відчуженні активів, що належать державі, а також використовують кошти, що залишаються в їх розпорядженні у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів чи державних цільових фондів і кредитів, отриманих під гарантії Кабінету Міністрів України; операції, що проводяться підконтрольними об'єктами з такими фінансовими ресурсами й активами, порядок використання яких визначено законодавством. Предметом державного фінансового контролю позначають коло відносин, що виникають між державою і юридичними або фізичними особами з приводу руху, формування і використання державних фінансових ресурсів та активів, що належать державі, а саме: безпосередньо активи, що належать державі у формуванні, розподілі, володінні, використанні та відчуженні яких бере участь підконтрольний об'єкт; кошти, що залишаються у розпорядженні у підконтрольного об'єкта у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів чи державних цільових фондів; кредити, отримані підконтрольним об'єктом під гарантії Кабінету Міністрів України; нормативно-правова діяльність підконтрольного об'єкта [13, с. 14].

Оскільки сферою фінансового контролю є всі господарські операції, що здійснюються із використанням грошей, а в окремих випадках і без них (наприклад, бартерні угоди), тому фінансовий контроль поширюється на всі суспільні відносини в галузі формування, розподілу й використання фінансових ресурсів як у виробничій, так і невиробничій сферах, в усіх ланках фінансової системи держави. С.І. Лучковська вважає об'єктом фінансового контролю «усі грошові процеси при формуванні, розподілі й використанні фінансових ресурсів, тобто те, з приводу чого суб'єкти вступають у контрольні правовідносини, на що спрямована їхня контрольна діяльність» і зазначає, що «об'єкт фінансового контролю є більш змістовним, ніж перевірка фінансових ресурсів, оскільки у підсумку відбувається контроль за використанням матеріальних, природних, трудових ресурсів». Щодо предмета фінансового контролю, то ним пропонує вважати фінансово-вартісні показники: прибуток, доходи, податки, собівартість, відрахування до фондів, виручка від реалізації, які містяться у первинній документації (бухгалтерські звіти, кошториси, баланси тощо) та свідчать про рух коштів, адже саме такі показники відображають процес формування, розподілу й використання фінансових ресурсів, а також результативність їх обігу [14, с. 44]. Л.В. Дікань, Н.В. Синюгіна вважають, що предметом фінансового контролю виступає фінансова діяльність господарюючого суб'єкта, а об'єктами фінансового контролю - усі напрями фінансової діяльності суб'єкта господарювання, а саме: грошові кошти підприємства; розрахунки підприємства з контрагентами; розрахунки з оплати праці; розрахунки з бюджетом і державними цільовими фондами; фінансовий результат діяльності; операції з капіталом підприємства; операції з реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) тощо [15, с. 20].

У науковій і навчальній літературі при дослідженні питань визначення об'єкта і предмета фінансового контролю деякі автори наполягають та тому, що предмет фінансового контролю здебільшого не виділяється, він ототожнюється із об'єктом фінансового контролю. Більшість дослідників економічної науки розглядають предмет фінансового контролю у широкому розумінні як господарську і фінансову діяльність підприємств, установ, організацій, а у вузькому значенні - ототожнюють із об'єктом контролю, під яким розуміють підконтрольні об'єкти, що беруть участь у формуванні, розподілі, володінні, використанні та відчуженні активів, які належать державі, коштів, що залишаються в їх розпорядженні у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів, державних позабюджетних фондів, кредити, отримані під гарантії Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правова діяльність підконтрольних об'єктів [16, с. 20].

Але з такими твердженнями не можна погодитися, оскільки в основі організації процесу контрольної діяльності держави правовідносини виникають між суб'єктами (контролюючими органами) і підконтрольними об'єктами фінансового контролю з приводу законного, ефективного, раціонального використання публічних фінансових ресурсів (предмета контролю), тобто поняття «об'єкт контролю» є більш широким, ніж «предмет контролю».

Спектр поглядів щодо визначення предмета й об'єкта державного фінансового контролю доволі широкий. Намагаючись знайти оптимальне й адекватне рішення і відповісти на загальне питання, що є об'єктом, багато з авторів висловлюють не тільки відмінні думки, а й ті, що доповнюють одна одну. Так, аналіз поглядів вчених, викладених у спеціальній юридичній та економічній літературі, дозволяє простежити декілька позицій, за якими об'єктом державного фінансового контролю є:

- відносини, що виникають між державою, з однієї сторони, та юридичними і фізичними особами, з іншої, щодо виробництва, розподілу, перерозподілу національного доходу в територіальному та галузевому розрізах і його ефективного використання [17, с. 91];

- грошові відносини, що виникають у зв'язку з формуванням фінансових ресурсів у розпорядженні держави та її організацій і використанням цих коштів на задоволення потреб держави та всього суспільства [18, с. 31];

- відносини, що виникають при формуванні фінансових ресурсів державної бюджетної системи, включаючи сукупність всіх видів бюджетів і бюджетів державних позабюджетних фондів, їх розподіл і використання з метою забезпечення виконання функцій і завдань держави в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах державного управління, а також учасники таких відносини [11, с. 96-97];

- суспільні відносини, що виникають під час утворення, розподілу та використання грошових фондів держави, які можуть набувати форму різних фінансових операцій та інших юридично значущих дій [19, с. 13];

- грошові, розпорядчі процеси при формуванні та використанні фінансових ресурсів на всіх рівнях бюджетної системи держави [20, с. 107];

- обіг коштів державного бюджету та загальнодержавних позабюджетних фондів у банках та інших фінансово-кредитних установах; використання коштів загальнодержавних позабюджетних фондів; моніторинг і аналіз стану економіки та суспільства, спрямовані на фінансову оцінку ефективності використання державою ресурсів, які їй виділяються [21, с. 288];

- достовірність даних, що стали підставою ухвалення рішень про надання суб'єктам державного управління позик і кредитів, одержаних від іноземних держав, банків чи міжнародних фінансових організацій; достовірність даних суб'єктів державного управління, що є підставою для виділення бюджетних коштів, надання урядових гарантій на одержання позик і кредитів; стан поточних бюджетних рахунків суб'єктів державного управління, що використовують кошти державного бюджету і державних позабюджетних фондів; системи бухгалтерського обліку; дотримання єдиних методологічних засад бухгалтерського обліку та фінансової звітності органів публічного управління [22].

Таким чином, предметом державного фінансового контролю є визначені нормами спеціального законодавством публічні фінанси (фінансові вартісні показники щодо діяльності об'єктів), які підлягають контролю у частині формування, володіння, використання та відчуження публічних фінансових ресурсів. Об'єкти державного фінансового контролю - це передбачена законодавством фактична фінансова діяльність учасників (щодо яких здійснюються контрольні заходи суб'єктами державного фінансового контролю виконавчої влади всіх рівнів, підприємства, установи та організації) фінансових правовідносин. Так, аналіз законодавчого закріплення основних засад здійснення державного фінансового контролю та його правового регулювання дає змогу стверджувати, що норми щодо визначення предмета й об'єктів державного фінансового контролю зафіксовані у багатьох нормативно-правових актах, що регламентують окремі види і форми державного фінансового контролю. Однак ці норми є розпорошеними, неузгодженими та характеризуються нечіткістю формулювань. З огляду на це, з метою більш повного охоплення контрольними заходами об'єктів контролю, а також унеможливлення плутанини під час планування, організації та здійснення контрольних дій доцільним вважається закріплення особливостей правового регулювання державного фінансового контролю в єдиному нормативно-правовому документі з детальним визначенням об'єктів і предметі державного фінансового контролю, що сприятиме усуненню наявних прогалин у чинному вітчизняному законодавстві.

Список використаних джерел

контроль фінансовий державний

1. Словник української мови : в 11 т. Т 5. Київ : Наукова думка, 1974. 840 с.

2. Словник української мови : в 11 т. Т 7. Київ : Наукова думка, 1976. 724 с.

3. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. Ірпінь : ВТФ «Перун», 2001. 1440 с.

4. Філософський енциклопедичний словник / НАН України, Ін-т філософії ім. ГС. Сковороди ; ред. В.І. Шинкарук та ін. Київ : Абрис, 2002. 742 с.

5. Методика та організація наукових досліджень : навчальний посібник / С.Е. Важинський, Т.І. Щербак. Суми : СумДПУ ім. А.С. Макаренка, 2016. 260 с.

6. Адміністративне право України. Повний курс : підручник / Галунько В., Діхтієвський П., Кузьменко О., Стеценко С. та ін. Херсон : ОЛДІ-ПЛЮС, 2018. 446 с.

7. Фінансове право : підручник / за заг. ред. О.П. Гетманець ; Бандурка О.М., Гетманець О.П., Жорнокуй Ю.М. та ін. ; МВС України, Харків. нац. ун-т внутр. справ. Харків, 2017. 392 с.

8. Фінансове право : підручник / М.П. Кучерявенко, О.О. Дмитрик, О.А. Лукашев та ін. ; за ред. М.П. Кучерявенка. Харків : Право, 2016. 440 с.

9. Фінансове право України : підручник / ГВ. Бех, О.О. Дмитрик, І.Є. Криницький ; за ред. М.П. Кучерявенка. Київ : Юрінком Інтер, 2006. 320 с.

10. Гуцаленко Л.В., Дерій В.А., Коцупатрий М.М. Державний фінансовий контроль : навчальний посібник. Київ : ЦУЛ, 2009. 424 с.

11. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. Москва : Маркетинг, 2000. 391 с.

12. Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. Общая часть : учебник. Москва : Юристъ, 2001. 256 с.

13. Державний фінансовий контроль : підручник / Чумакова І.Ю., Шульга Н.В. ; за заг. ред. А. Петрик. Київ : КНЕУ, 2013. 412 с.

14. Лучковська С.І. Фінансове право : навчальний посібник. Київ : КНТ, 2010. 296 с.

15. Дікань Л.В., Синюгіна Н.В. Фінансово-господарський контроль : навчальний посібник. Харків : вид. ХНЕУ, 2011. 336 с.

16. Державний фінансовий контроль : навчально-методичний посібник / Н.С. Вітвицька, Ю. Чумакова, М.М. Коцупатрий, М.Т. Сенченко. Київ : КНЕУ, 2004. 408 с.

17. Государственный финансовый контроль : учебник / С.В. Степашин, Н.С. Столяров, С.О. Шохин, В.А. Жуков. Санкт-Петербург : Питер, 2004. 557 с.

18. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль : учебник. Москва : ИД ФКБ-ПРЕСС, 2002. 320 с.

19. Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах. Москва : АО «Центр ЮрИнфоР», 2001. 256 с.

20. Финансовое право : учебник / ред. О.Н. Горбунова. Москва : Юристъ, 2001. 495 с.

21. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов : монография. Москва : Наука, 2004. 283 с.

22. Рибачук В.Л. Удосконалення організаційного забезпечення ефективності фінансового контролю діяльності органів державного управління. URL: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/ apdu/2009-1/doc/2/21.pdf.

Размещено на Allbest.ru