Жесткие бюджетные ограничения: теоретические основы и проблематика российских городов

Таблица 7 Результаты оценки факторов предпринимательской активности в субъектах РФ (п= 52) (использован метод наименьших квадратов - МНК)

В скобках указаны стандартные ошибки; * значимость на 10-процентном уровне;

** значимость на 5-процентном уровне;

*** значимость на 1-процентном уровне.

Источник: Расчеты авторов.

Отсутствие статистической связи может быть связано как с технической основой выбранного подхода, так и со смысловой стороной рассматриваемого вопроса. Так, следует предположить, что местные бюджеты и города в частности в настоящее время имеют настолько низкую налоговую автономию (лишь 5,6% налоговых поступлений консолидированного бюджета России), что колебания в части нормативов отчислений со стороны региональных властей пока не способны каким-либо образом значительно влиять на поведение местных властей. В данном исследовании мы обращались к городам как к типу муниципальных образований с наименьшей зависимостью от межбюджетных трансфертов и сравнительно высокой налоговой самостоятельностью, однако важен и другой фактор - расходная и административная автономия, оценка которой требует проведения отдельного исследования.

Объяснением того, что исследуемые стимулы не были обнаружены, могут также являться слаборазвитые политические институты, в которых местные власти не несут ответственность за принимаемые решения (Boadway & Shah 2007); система межбюджетных отношений в данном случае может только содействовать развитию мотивации местных властей, но не полностью ее регламентировать.

Отсутствие подтверждения гипотезы не свидетельствует об ее опровержении, а требует применения в дальнейшем более продвинутых статистических методов исследования. Прежде всего, следует четко формализовать базовые факторы предпринимательской активности и уложить их в комплексную модель, которая затем позволит тестировать исследуемые переменные.

Следует указать, что формат ведения статистических данных в Российской Федерации не предполагает их сбор в отдельных городах - это усложняет оценку индивидуальных эффектов, которые могут быть размыты в случае обобщенного подхода. Также очевидно, что часть МСП находится вне городов, однако формализация и оценка нормативов по муниципальным районам, включающим городские и сельские поселения, достаточно непрозрачна и сложна. В настоящее время субъекты РФ также имеют различающиеся методики распределения трансфертов для муниципальных образований, которые, вероятнее всего, также часто подвергались корректировке за рассматриваемый период.

Выводы

Гипотеза об отсутствии «жестких» бюджетных ограничений, продемонстрированная в эмпирической части настоящего исследования на примере нормативов отчислений в городские округа, нашла свое подтверждение, показав, что региональные власти Российской Федерации склонны к нестабильности. В частности, такая нестабильность по единым нормативам привела к снижению налоговой самостоятельности городских округов в ряде субъектов РФ. В контексте представленных теорий и роста глобальной экономической конкуренции подобные тенденции к снижению роли городов могут негативно отразиться на экономическом развитии всей страны.

Одной из основных компетенций местных властей сегодня является формирование на своих территориях предпринимательского климата для развития малого и среднего бизнеса, который в ряде стран выполняет роль драйвера экономического роста. В наших эмпирических наблюдениях не были выявлены значительные и устойчивые связи развития предпринимательской активности и стабильности нормативов налоговых отчислений в городские округа. Это может быть связано как со слабым уровнем развития политических институтов, так и с низкой налоговой самостоятельностью местных бюджетов, доля которых в консолидированном бюджете Российской Федерации практически в два раза ниже, чем в среднем по странам ОЭСР.

Отсутствие выявленных связей в рассматриваемом контексте не преуменьшает роль системы межбюджетных отношений России: как показывает теория, ее соответствие концепции «жестких» бюджетных ограничений позволило бы извлечь определенные выгоды и снизить возможность и заинтересованность субнациональных органов власти в подрыве финансовой дисциплины. Исходя из этой точки зрения, отечественная система межбюджетных отношений нуждается в определенных корректировках.

Характеристика субнациональных бюджетов Российской Федерации (местных бюджетов, в том числе) на фоне стран ОЭСР продемонстрировала сравнительно слабую автономию первых. Кроме того, в период 2010-2018 гг. в бюджетах городских округов Российской Федерации зафиксировано стабильное снижение доли собственных доходов. Из теоретической части работы следует, что наличие высокой доли трансфертов в наполнении субнациональных бюджетов влечет рост рисков смягчения бюджетных ограничений, а, в свою очередь, наличие собственных доходов (с высокой автономией в управлении) выступает более «жестким» критерием для бюджетных ограничений. В этой связи в России следует устранить недостаток самостоятельности муниципальных образований при регулировании налоговой базы, который в сочетании с «мягкими» бюджетными ограничениями при предоставлении межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов способствует снижению финансовой дисциплины местных властей.

В приведенной концепции «федерализма песочных часов» отдельное внимание отводится городам, которые становятся новыми конкурентными драйверами экономики страны и ее регионов на фоне глобализации. Согласно ее положениям, доходно-расходная автономия местного бюджетного уровня и в особенности городов в дальнейшем должна быть пересмотрена в сторону увеличения. На фоне российской действительности (сравнительно низкая автономия местных бюджетов и относительно пониженные нормативы отчислений в бюджеты городских округов) данное предложение актуально в полной мере, поэтому в консолидированных бюджетах субъектов РФ следует увеличить долю бюджетов муниципальных образований, в том числе с возможностью реализации подходов ас- симетричной децентрализации, согласно которой городские округа будут наиболее финансово самостоятельными по сравнению с другими типами муниципальных образований.

В данной работе единые нормативы налоговых отчислений рассматривались как наиболее «жесткое» и эффективное бюджетное ограничение, показательное в большей степени для городов, поскольку в их случае доля налоговых доходов в наполняемости бюджетов наиболее высокая. Далеко не все субъекты РФ в 2010-2018 гг. применяли такой формат децентрализации налоговых доходов, при этом оставшаяся их часть в той или иной мере использовала дифференцированный подход, что может являться негативным смягчающим фактором. Исходя из теоретических представлений, необходимо осуществлять передачу налоговых отчислений в местные бюджеты преимущественно на основе единых нормативов, стабильность которых должна быть гарантирована со стороны субъектов РФ как минимум на пять лет. Особое внимание на этот вопрос следует обратить группе субъектов РФ с высоким значением индекса волатильности (Таблица 2). Кроме того, также должна быть исключена возможность замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченностью муниципальных образований дифференцированным нормативом НДФЛ.

Данная работа и рекомендации, с одной стороны, в большей мере соответствуют налоговым доходным источникам субнациональных бюджетов, однако, с другой стороны, в дальнейших исследованиях также было бы справедливо учитывать поступления межбюджетных трансфертов, которые, как указано в теоретической части исследования, смягчают бюджетные ограничения. Тем не менее, исходя из уже сложившихся представлений, на уровне субъектов РФ необходимо рассмотреть возможность повышения «жесткости» критериев выравнивания муниципальных образований, в частности, без сокращения дотаций в случае увеличения «собственных» доходов и без увеличения дотаций при снижении доходов.

Указанные рекомендации могут быть реализованы в среднесрочной перспективе, однако вероятно, что и они не позволят в полной мере решить комплексные проблемы «жесткости» бюджетных ограничений и слабой самостоятельности налоговой политики муниципальных образований, существующие в Российской Федерации. В этой связи также целесообразно рассмотреть возможности реформирования системы местного самоуправления и повышения ее налоговой автономии в долгосрочной перспективе.

Одной из перспективных идей в этой области может являться уход от действующей модели расщепления налоговых доходов по бюджетным уровням к принципу «один налог - один бюджетный уровень» (Лавров, 2019, с. 163). Этот принцип в полной мере соответствует условиям ограниченного распределения доходов между правительственными уровнями, указанным в модели «федерализм, сохраняющий рынок». В результате этого перехода зачисления от федеральных налогов будут поступать только в федеральный бюджет, от региональных налогов - в региональные бюджеты, от местных налогов - в местные бюджеты. Подход предусматривает более строгое разграничение доходных источников, в результате которого система распределения налоговых доходов может стать менее волатильной, что соответствует логике «жестких» бюджетных ограничений. Примером такого перехода может быть разделение налога на прибыль на федеральный и региональный налоги, налога на доходы физических лиц - на региональный и муниципальный (с дальнейшей перспективой включения федерального налога с прогрессивной ставкой), налога на имущество и земельного налога, взимаемых с юридических лиц, налогов на малый бизнес, торгового сбора - на региональный и муниципальный (по единой налоговой базе с ограничением максимальных и минимальных ставок и проработкой НПА в части исключения налоговой конкуренции).

Действующее бюджетное устройство местного самоуправления является весьма сложным и непрозрачным (четыре типа муниципальных образований) как во взаимоотношениях между собой, так и с вышестоящим региональным бюджетом. Для решения данной задачи необходимо создать предпосылки формирования и развития реального местного самоуправления на поселенческом уровне, которые могут состоять в его «разгосударствлении» (Лавров, 2019, с. 164). Данная идея предполагает передачу ряда полномочий на уровень субъекта РФ (в сфере дошкольного и школьного образования, здравоохранения и некоторые другие), реализацией которых будут заниматься территориальные органы, действующие в границах областных округов, при этом также совпадающих с современными границами городских округов, муниципальных районов и разномасштабных городских агломераций. Полномочия вновь сформированного местного самоуправления могут в перспективе включать деятельность по благоустройству, организации досуга, по поддержке организаций, оказывающих бюджетные услуги, а также по ряду других вопросов, выходящих из области государственного сектора. Основным источником наполнения таких местных бюджетов мог бы стать местный налог на доходы физических лиц, взимаемый по месту жительства. Подобная архитектура местного самоуправления в совокупности с отсутствием трансфертов в местные бюджеты и наложенными ограничениями на заимствования могли бы в более полной мере обеспечить «жесткость» бюджетных ограничений и автономию на местном бюджетном уровне.

Литература

1. Баринова В.А., Земцов С.П., Царева Ю.В. Предпринимательство и институты: есть ли связь на региональном уровне в России? // Вопросы экономики. - 2018. - № 6. - С. 92-116.

2. Бухарский В.В., Ветрова Е.Ю., Лавров А.М. Корреляционный анализ долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации в 2005-2016 гг. // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2017. - № 6. - C. 9-25.

3. Бухарский В.В., Лавров А.М. Оценка выравнивающего и стимулирующего эффектов межбюджетных трансфертов субъектам РФ // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2017. - № 1. - С. 9-21.

4. Доклад Минэкономразвития России «О достигнутых результатах по улучшению условий ведения предпринимательской деятельности, развитию малого и среднего бизнеса и поддержке индивидуальной предпринимательской инициативы». - 2017.

5. Журавская Е., Макрушин А., Слинько И. Причины возникновения плохих бюджетных стимулов. - М.: ЦЭФИР, 2002.

6. Лавров А.М., Домбровский Е.А. Децентрализация бюджетных доходов: международные сравнения и российские перспективы // Финансы. - 2016. - № 5. - С. 16-27.

7. Лавров А.М. Логика и перспективы бюджетных реформ в России: в поисках «оптимальной децентрализации». Цикл публикаций и документов (1998-2019 гг.) - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2019.

8. Синельников-Мурылев С., Кадочников П., Трунин И., Четвериков С., Виньо М. Проблема мягких бюджетных ограничений российских региональных властей / Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований. - М.: ИЭПП, 2006.

Аннотация

Цель настоящего исследования - анализ теоретических основ концепции «жестких» бюджетных ограничений и ее применимости к городам Российской Федерации. Выдвинуты следующие исследовательские гипотезы: (1) региональные органы власти России склонны к нестабильности в части единых налоговых нормативов отчисления в городские округа; (2) указанная нестабильность является критерием «жесткости» бюджетных ограничений, который влияет на заинтересованность местных властей (городов) в развитии «подчиненных» территорий; (3) местные бюджеты в России имеют сравнительно низкую налоговую автономию. Для проверки предложенных гипотез в разрезе субъектов РФ за период 2010-2018 гг. были собраны и проанализированы единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты городских округов; составлен индекс волатильности указанных нормативов, который затем был проанализирован на наличие статистических связей с основными показателями развития малого и среднего предпринимательства (далее - МСП) в регионах. Наши наблюдения показали, что в контексте бюджетного устройства стран ОЭСР местный уровень власти в России имеет сравнительно низкую налоговую автономию, а региональные органы власти нестабильны в части рассматриваемых нормативов, что в целом не соответствует концепции «жестких» бюджетных ограничений. Предположение о статистической связи «жесткости» бюджетных ограничений, выраженной через индекс волатильности нормативов, и названной заинтересованности местных властей (городов), сформированной в виде показателей развития МСП, не подтвердилось, однако это не отменяет необходимости внесения изменений в систему межбюджетных отношений России, предложенных в настоящей работе на средне- и долгосрочную перспективу.

Ключевые слова: бюджетная децентрализация; бюджетные ограничения; межбюджетные отношения; субнациональные органы власти; местное самоуправление.

The purpose of this study is to analyze the theoretical foundations of the concept of “hard” budget constraints and its applicability to cities in the Russian Federation. To achieve this goal, the paper presents the key elements of the theory of budget decentralization, and also considers the following hypotheses: (1) regional authorities of Russia are prone to instability in terms of uniform tax standards for deductions to urban districts; (2) the indicated instability is a criterion of “hardness” of budgetary restrictions, which affects the interest of local authorities (cities) in the development of “subordinate” territories; (3) local budgets in Russia have relatively low tax autonomy. To test the proposed hypotheses in the context of the subjects of the Russian Federation for the period 2010-2018 unified standards for deductions from federal and regional taxes to the budgets of urban districts were collected and analyzed; a volatility index of the specified standards was compiled, and then analyzed for the presence of statistical relationships with the main indicators of the development of small and medium-sized enterprises (SMEs) in the regions. Our observations have shown that in the context of the OECD countries' budget structure the local level of government in Russia has relatively low tax autonomy, and regional authorities are unstable in terms of the standards considered, which generally does not correspond to the concept of “hard” budget constraints. The hypothesis of a statistical relationship between the “hardness” of budget constraints expressed through the volatility index of standards and the indicated interest of local authorities (cities), expressed in the development of SMEs, has not been confirmed. But this does not eliminate the need to make changes to the system of inter-budgetary relations of Russia proposed in the current work in the medium and long term.

Keywords: fiscal decentralization; fiscal constraints; subnational governments; intergovernmental relations; subnational governments; local government.

Размещено на Allbest.ru