Роль прозорості та відкритості бюджетної інформації у процесі добровільного об'єднання територіальних громад

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

РОЛЬ ПРОЗОРОСТІ ТА ВІДКРИТОСТІ БЮДЖЕТНОЇ ІНФОРМАЦІЇ У ПРОЦЕСІ ДОБРОВІЛЬНОГО ОБ'ЄДНАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

СЛУХАЙ Сергій Васильович доктор екон. наук, проф.,

НАКОНЕЧНА Юлія Леонідівна канд. екон. наук, доц.,

ДЕМИДЕНКО Людмила Миколаївна канд. екон. наук, доц.

Анотація

прозорість відкритість фінанси громада

У статті розкрито сутність та роль транспарентності фінансів об'єднаних територіальних громад в Україні як однієї з важливих складових успіху реформування бюджетної системи - бюджетної децентралізації. Проведено аналіз нормативно-правового забезпечення добровільного об'єднання територіальних громад на умовах прозорості та відкритості. Наведено інформацію про використання публічних коштів місцевих бюджетів та комунальних підприємств, що підлягає оприлюдненню, та відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення порядку інформування або надання недостовірної інформації. Доведено, що моніторинг та оцінка прозорості та відкритості фінансів об'єднаних територіальних громад в України - це необхідна умова та рушійна сила у діалозі між членами громади, кредиторами, інвесторами та місцевою владою. За результатами дослідження зроблено висновок про необхідність складання та оприлюднення фінансових даних об'єднаних територіальних громад за такими напрямками: програма соціально-економічного розвитку, бюджетна звітність, громадський бюджет, інформація про боргову політику, інформація про запозичення та їх погашення, інформація про стан виконання інвестиційних проектів, звіти про виконання паспортів бюджетних програм. Бюджетна прозорість забезпечує підвищення контролю представників громади та відповідальність органів місцевого самоврядування за використанням коштів.

Ключові слова: прозорість фінансів об'єднаних територіальних громад, оприлюднення фінансових даних, бюджетна децентралізація, публічні кошти місцевих бюджетів, нормативно-правове забезпечення добровільного об'єднання територіальних громад.

Аннотация

РОЛЬ ПРОЗРАЧНОСТИ И ОТКРЫТОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ИНФОРМАЦИИ В ПРОЦЕССЕ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБЩИН

СЛУХАЙ Сергей Васильевич доктор экон. наук, проф., Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко

НАКОНЕЧНАЯ Юлия Леонидовна канд. экон. наук, доц., Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко

ДЕМИДЕНКО Людмила Николаевна канд. экон. наук, доц., Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко

В статье раскрыта сущность и принципы прозрачности финансов объединенных территориальных общин в Украине как одной из важных составляющих успеха реформирования бюджетной системы - бюджетной децентрализации. Проведен анализ нормативно-правового обеспечения добровольного объединения территориальных общин на условиях прозрачности и открытости. Приведена информация об использовании публичных средств местных бюджетов и коммунальных предприятий, которая подлежит обнародованию и ответственность органов местного самоуправления за нарушение порядка информирования или предоставление недостоверной информации. Доказано, что мониторинг и оценка прозрачности и открытости финансов объединенных территориальных общин в Украине - это необходимое условие и движущая сила в диалоге между членами общины, кредиторами, инвесторами и местной власти. По результатам исследования сделан вывод о необходимости составления и обнародования финансовых данных объединенных территориальных общин по следующим направлениям: программа социально-экономического развития, бюджетная отчетность, общественный бюджет, информация о долговой политике, информация о займах и их погашениях, информация о состоянии выполнения инвестиционных проектов, отчеты о выполнении паспортов бюджетных программ. Бюджетная прозрачность обеспечивает повышение контроля представителей общины и ответственность органов местного самоуправления за использование средств.

Ключевые слова: прозрачность финансов объединенных территориальных общин, обнародование финансовых данных, бюджетная децентрализация, публичные средства местных бюджетов, нормативно-правовое обеспечение добровольного объединения территориальных общин.

Annotation

ROLE OF TRANSPARENCY AND OPENNESS OF BUDGETARY INFORMATION IN THE PROCESS OF VOLUNTARY AMALGAMATION OF TERRITORIAL COMMUNITIES

SLUKHAI Sergii Professor, Doctor of Sciences (Economics) Taras Shevchenko National University of Kyiv NAKONECHNA Yuliia PhD in Economics, Associate Professor, Taras Shevchenko National University of Kyiv

DEMYDENKO Liudmyla PhD in Economics, Associate Professor, Taras Shevchenko National University of Kyiv

Abstract. The article reveals the essence and importance of financial transparency of amalgamated territorial communities in Ukraine as one of the important components of the success in reforming the budget system - budget decentralization. The analysis of regulatory and legal support of voluntary amalgamation of territorial communities from the point of view of transparency and openness is carried out. Information is provided on the use of public funds from local budgets and utilities, which is subject to disclosure and responsibility of local self-government bodies for violating the order of informing or providing inaccurate information. It is proved that the monitoring and evaluation of the transparency and openness of the finances of the amalgamated territorial communities in Ukraine is a necessary condition and a driving force in the dialogue between the members of the community, creditors, investors and local authorities. According to the results of the study, it was concluded that financial data of the joint territorial communities should be compiled and made public in the following areas: social and economic development program, budget reporting, public budget, information on debt policy, information on borrowing and repayment, information on the state of investment projects, reports on execution of passports of budget programs. Budgetary transparency ensures increased control of community representatives and the responsibility of local self-government bodies for using funds.

Keywords: transparency of finances of united territorial communities, disclosure of financial data, budget decentralization, public funds of local budgets, normative and legal provision of voluntary amalgamation of territorial communities.

Вступ

Задоволення значної частини суспільних потреб громадян здійснюється органами місцевого самоврядування безпосередньо за місцем проживання осіб на певній території. Конституцією України (ст. 7) визначається, що «в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» [1]. Тому прозорість та доступність інформації про стан місцевих фінансів і, зокрема, фінансів об'єднаних територіальних громад (ОТГ) є важливою передумовою посилення контролю за використанням бюджетних коштів та подолання корупції на локальному рівні, що може позитивно вплинути на зростання рівня добробуту та якість життя населення.

Прозорість місцевих бюджетів припускає врахування взаємодії суб'єктів економічних відносин з боку попиту та пропозиції інформації. Щодо попиту, то до суб'єктів фінансових відносин, які зацікавлені в отриманні фінансово-бюджетної інформації, насамперед відносяться члени відповідної громади, кредитори, інвестори, організації громадянського суспільства. Щодо пропозиції, то суб'єктами, що зобов'язані чи мають бути зацікавленими надавати відповідну інформацію, є органи місцевого самоврядування та підприємства комунальної власності, що мають окремий бюджет. Об'єктами, щодо яких виникають відносини між попитом та пропозицією, є інформація за напрямками: бюджетна, податкова, боргова, тощо. З цієї точки зору необхідно досліджувати ситуацію, що існує на рівні місцевих www.ukrbizn.com бюджетів, тому що в цій галузі в Україні поки що наявні значні проблеми.

Міжнародні організації відзначають прогрес, досягнутий Україною за останні роки стосовно відкритості та прозорості публічних бюджетів. Так, за даними Open Budget Survey 2017, індекс відкритості бюджету України за 2012-2017 рр. демонструє позитивну динаміку, відповідний показник досяг рівня 54 [2]. За критеріями IBP це означає, що прозорість бюджету є недостатньою, тому що громадськості надається обмежений обсяг бюджетної інформації. Україна знаходиться посередині спектру загалу країн, де середній показник складає 43, і випереджає більшість постсоціалістичних країн. Разом з тим, названа вище оцінка стосується фінансів державного рівня, але не місцевих. Це обумовлює необхідність дослідження ситуації з прозорістю місцевих фінансів, зокрема об'єднаних територіальних громад, що виникають в результаті виконання програми децентралізації, яка реалізується в Україні з 2015 р.

Огляд літератури

Прозорість та відкритість публічних фінансів є важливою запорукою ефективності функціонування національної держави, а тому цьому питанню значну увагу приділяли міжнародні організації та окремі науковці. З метою забезпечення фіскальної прозорості на міждержавному рівні Міжнародним Валютним Фондом був розроблений Кодекс фінансової прозорості [3] як міжнародний стандарт стосовно розкриття інформації про публічні фінанси. Кодекс містить низку принципів, якими мають керуватися держави, за розділами 1) фінансова звітність; 2) бюджетне прогнозування та бюджетування; 3) аналіз та управління фінансовими ризиками; 4) управління грошовими ресурсами. Для кожного принципу прозорості Кодекс розрізняє основні, добрі та передові практики, щоб надати країнам чіткі віхи для забезпечення більш повної відповідності Кодексу.

Згідно з Кодексом, під фінансовою прозорістю розуміється подання всебічної, ясної, надійної, своєчасної та актуальної інформації про минуле, теперішнє та майбутнє стану публічних фінансів держави, що є вкрай важливим для ефективного фінансового управління та підзвітності органів влади. Наявність такої інформації допомагає урядам мати при прийнятті економічних рішень чітку картину стану державних та місцевих фінансів, включаючи витрати та вигоди від змін у політиці та потенційні ризики для публічних фінансів. Крім того, фінансова прозорість також надає органам законодавчої влади, ринковим агентам та громадянам інформацію, необхідну для того, щоб контролювати уряди, забезпечувати їхню підзвітність суспільству. Підвищення фінансової прозорості може також сприяти посиленню суспільної та міжнародної довіри до фінансових планів уряду.

Керуючись основними положеннями кодексу, МВФ здійснює діагностику фінансової прозорості окремих країн. В рамках цієї діяльності МВФ надає оцінку відповідності фінансової практики в розрізі диференційованих стандартів прозорості, встановлених Кодексом; здійснює ретельний аналіз масштабів та джерел фіскальної вразливості, виходячи з набору показників фіскальної прозорості; надає повну картину діяльності державного сектору, оцінюючи фінансовий стан всього державного сектору; за допомогою зведених карт здійснює візуальне врахування їхніх сильних сторін щодо фінансової прозорості та пріоритетів реформ; надає цілеспрямовані рекомендації щодо поліпшення фінансової прозорості та вибору заходів плану дій щодо забезпечення більшої прозорості бюджету [3].

В останні роки з'явилося чимало публікацій, присвячених аналізу прозорості місцевих бюджетів у різних країнах. Висвітлення нових можливостей широкомасштабного опублікування бюджетних даних в епоху розвитку електронного вря- дування здійснено в колективній монографії «Оцінювання веб-сайтів та веб-послуг» (2014) [4], працях Г. Дарбішіра [5]. Р. Дебрецені[6], М. С. Каба Перес та ін. [7].

Автори цих досліджень переконливо доводять, що розвиток Інтернету сприяв підвищенню прозорості публічних бюджетів, забезпечуючи швидке та недороге оприлюднення інформації. Органи місцевого самоврядування у країнах всього світу дедалі частіше вдаються до активного оприлюднення своєї бюджетної інформації, таким чином не тільки знижуючи тиск з боку суспільства щодо забезпечення підзвітності, а й змінюючи своє ставлення і спосіб спілкування з громадянами.

Дедалі більше уваги стало приділятися дослідженню основних чинників, які визначають рівень прозорості місцевих бюджетів. У цьому контексті варто зауважити на праці Д. Альбалате [8], М.-Г. Гіламон [9], Б. Станіч [10] таА. Тавареса [11] таін.

Питанням узагальнення теоретичних підходів та практичних аспектів визначення фіскальної прозорості місцевих бюджетів в окремих постсоціалістичних країнах присвячені праці низки економістів: В. Андроновою та ін. щодо Македонії [12], К. Отт [13-14] щодо Хорватії, Л. Седміградської щодо Чехії [15].

Теоретичне обґрунтування процесів прозорості публічних фінансів в Україні здійснено у працях С. Гасанова та ін. [16], Ю. Радіонова [17], Є. Тихомирової [18] та інших вчених. У праці Л. Демиденко та Ю. Наконечної [19] проаналізовано методику розрахунку індексу відкритості бюджету, яку запроваджено міжнародною організацією «Міжнародне бюджетне партнерство» та висвітлено порядок оприлюднення бюджетних документів, що впливають на рейтинг України за індексом бюджетної прозорості.

Разом з тим варто відзначити, що питання прозорості місцевих бюджетів України загалом, а сільських зокрема, ще не стало об'єктом уваги вітчизняних дослідників. Саме цей факт робить актуальним це дослідження.

Мета та завдання статті

Метою статті є здійснення аналізу процесу добровільного об'єднання територіальних громад з точки зору його прозорості та відкритості для членів громади, інвесторів, кредиторів державних контролюючих органів і громадськості та його нормативно-правового забезпечення. Поставлена мета зумовлює необхідність вирішення наступних завдань: розглянути існуючі законодавчі вимоги щодо оприлюднення та відповідальності органів місцевого самоврядування за порушення порядку інформування про використання коштів місцевих бюджетів або надання недостовірної фінансової інформації, визначити основні проблеми та перешкоди формування цілісної прозорої системи функціонування органів влади ОТГ, запропонувати оцінку транспарентності фінансів ОТГ за найважливішими напрямками висвітлення інформації.

Виклад основного матеріалу дослідження

У квітні 2014 р. Уряд України затвердив Концепцію реформування самоврядування та територіальної структури влади в Україні [20]. Метою цього документу стала зміна застарілою адміністративно-територіальної структури країни, успадкованої від радянських часів. До початку реформи чисельність територіальних громад складала близько 12 тис., що означало: середній розмір громади був суттєво менше, ніж 5 тис. чол. Малий середній розмір територіальних громад призводив до дотацій- ності більшості з них. Тому одним з найважливіших напрямків політики децентралізації в Україні було обрано об'єднання територіальних одиниць базового рівня. Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [21] створив законодавчі підстави для консолідації територіальних одиниць. На лютий 2019 р. було утворено 878 ОТГ, які об'єднали 4018 місцевих рад; у них проживає наразі понад 9 мли. громадян [22]. Сам процес об'єднання планується завершити до кінця 2020 р. Для створення сприятливих умов для об'єднання громад Уряд виділив також кошти для фінансової підтримки розвитку інфраструктури ОТГ (19,4 млрд. гри. у 2018 р.). У 2019 р. на субвенцію на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад передбачено 2,1 млрд. гри. [23].

Закон України «Про співробітництво територіальних громад» створив механізм вирішення спільних проблем ОТГ - вивезення і переробка сміття, створення спільної інфраструктури тощо [24]. На лютий 2019 р. 1262 ОТГ скористалися запропонованими цим законом механізмами, підписавши 325 угод про кооперацію.

Паралельно з об'єднанням громад відбуваються зміни у їхніх бюджетах: ОТГ отримали додаткові джерела доходів і нові повноваження, які стосуються задоволення потреб місцевого населення, що дозволяє їм ефективніше управляти місцевими економічними процесами.

З огляду на ці інституційні зміни у секторі публічного управління, виникає резонне питання: наскільки такий вектор розвитку сприяє вирішенню його фундаментальної проблеми: забезпечення бюджетної прозорості та відкритості.

Відповідь на це питання дасть аналіз наявної нормативно- правової бази та останніх змін у ній. Зазначимо, що окремого законодавчого акту, що регламентує умови та порядок опри люднення фінансової інформації ОТГ в Україні не існує, деякі питання відкритості та прозорості формування та використання коштів місцевого самоврядування регулюються законами, що встановлюють такий порядок загалом для усіх державних та місцевих органів влади.

З 2002 р. в Україні прийнято понад тридцять нормативно- правових актів, що регламентують порядок доступу та оприлюднення інформації про створення, розподіл та використання державних та місцевих коштів. Серед них більш вагомими є: Конституція України [1]; Закон України «Про місцеві державні адміністрації» [25]; Закони України «Про доступ до публічної інформації» [26 ]та «Про відкритість використання публічних коштів» [27]; Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади» [28]; Наказ Державного комітету зв'язку та інформатизації України «Про затвердження Порядку надання інформаційних та інших послуг з використанням електронної інформаційної системи «Електронний уряд» [29] і останні, прийняті у 2015 р.: Указ Президента України «Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020» [ЗО]; Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку адміністрування єдиного веб-порталу використання публічних коштів» [31], «Порядок оприлюднення на єдиному веб-порталі використання публічних коштів інформації про платіжні трансакції на єдиному казначейському рахунку» [32]; Розпорядження Кабінету Міністрів України «Деякі питання створення і функціонування єдиного веб-порталу використання публічних коштів» [33]. Проте, побудова прозорої системи місцевого управління - це тривалий процес, який, крім формування належної законодавчої бази, припускає формування політичних та фінансових механізмів забезпечення рішень та дій. Відкритість бюджетної інформації органу місцевого самоврядування є запорукою його ефективної діяльності під контролем та за участю членів громади адміністративно-територіальної одиниці. Закони України [21, 34, 35] чітко вказують на визнання основних принципів транспарентності в Україні, зокрема гласності, як одного з основних принципів місцевого самоврядування та публічності та прозорості бюджетної системи.

Зокрема, у ст. 7 Бюджетного кодексу України відзначено, що «Одним із важливих принципів функціонування бюджетної системи України є інформування громадськості з питань бюджетної політики, складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів» [35]. Принцип прозорості та відкритості також перераховано серед основних умов добровільного об'єднання територіальних громад, як про це зазначено у відповідному Законі України [21].

Кошти місцевих бюджетів, зокрема фінансові ресурси ОТГ, включаються до складу публічних коштів і тому на них поширюється основні положення Закону України «Про відкритість використання публічних коштів» [27]. В ньому зазначено критерії та стандарти інформування суспільства про суб'єктів та об'єкти контролю з боку держави та громадськості у сфері публічних коштів. До них належать наступні кошти місцевих бюджетів: кошти розпорядників та одержувачів коштів місцевих бюджетів, кредитні ресурси, надані під місцеві гарантії, а також кошти суб'єктів господарювання комунальної власності, отримані ними від їхньої господарської діяльності. «Суб'єкти комунальної власності - підприємства, утворені в установленому порядку органами державної влади чи органами місцевого самоврядування та уповноважені на отримання державних коштів, взяття за ними зобов'язань і здійснення платежів, у тому числі державні, казенні, комунальні підприємства, а також господарські товариства, у статутному капіталі яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків, їхні дочірні підприємства, а також підприємства, господарські товариства, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків належить державним, у тому числі казенним, комунальним підприємствам та господарським товариствам, у статутному капіталі яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків, об'єднання таких підприємств» [26].

Інформація про використання публічних коштів місцевих бюджетів та коштів підприємств, що підлягають оприлюдненню, має містити відомості, відображені у таблиці 1.

Таким чином, суб'єктами надання інформації про використання публічних коштів виступають розпорядники та одержувачі коштів місцевих бюджетів, суб'єкти господарювання комунальної власності. Відповідно до вимог законодавства, вони несуть відповідальність за наступні порушення: неоп- рилюднення інформації; оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації; несвоєчасне оприлюднення інформації.

Таблиця і

Зміст інформації про використання публічних коштів місцевих бюджетів та комунальних підприємств, що підлягає оприлюдненню

Кодексом України про адміністративні правопорушення (ст. 212/3) передбачено відповідальність тільки за неоприлюднен- ня інформації, обов'язкове оприлюднення якої передбачено Законом України «Про відкритість використання публічних коштів». Невиконання цієї норми тягне за собою накладення штрафу від 25-50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (НМДГ) на посадових осіб, а за повторне вчинення аналогічних дій протягом року - 60-80 НМДГ, або громадські роботи на строк від двадцяти до тридцяти годин [36]. За порушення порядку інформування держави та громадськості й оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації, несвоєчасне оприлюднення інформації цим законом відповідальності не передбачено. Проте варто зазначити, що це зовсім не означає, що за подібні дії посадові особи не несуть жодного покарання. Так, складання, видача службовою особою завідомо неправдивих офіційних документів, внесення до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей, інше підроблення офіційних документів (до яких вочевидь відноситься також і інформація, що підлягає обов'язковому оприлюдненню) карається штрафом до 250 НМДГ або обмеженням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років (ст. 366 Кримінального кодексу - службове підроблення). Ті самі діяння, якщо вони спричинили тяжкі наслідки, караються позбавленням волі на строк від двох до п'яти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років, зі штрафом від 250-700 НМДГ [37]. Обов'язковою ознакою службового підроблення є його предмет - офіційні документи. Для того, щоб той чи інший акт був визнаний документом та мав статус офіційного, він повинен відповідати низці ознак.

Як було вже зазначено, у Законі України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» у ст. 2 серед принципів добровільного об'єднання територіальних громад зазначено принцип прозорості та відкритості. Так, громадське обговорення членів територіальної громади (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) є законодавчо визначеними складовими процесу добровільного об'єднання територіальних громад.

Пропозиції щодо створення ОТГ обов'язково проходять громадське обговорення, що є основою прийняття відповідною (сільською, селищною, міською) радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та підставою надати пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади, де також відбувається громадське обговорення. Рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад або про відмову в наданні згоди приймається відповідною радою суміжної територіальної громади. Розгляд та схвалення проектів рішень підготовлених спільною робочою групою територій, що об'єднуються, щодо створення ОТГ, також відбувається з врахуванням результатів громадського обговорення. Потім приймається рішення сільськими, селищними, міськими радами про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Крім того, з принципом прозорості та відкритості, що проголошується у Законі України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» пов'язано оприлюднення розміру фінансової підтримки державою добровільного об'єднання територіальних громад, зокрема загальної суми субвенцій на формування відповідної інфраструктури об'єднаних територіальних громад. У законі відсутня вимога щодо відображення розподілу вказаної суми між ОТГ, проте зазначається, що «субвенція розподіляється між бюджетами ОТГ пропорційно до площі та кількості сільського населення об'єднаної територіальної громади з рівною вагою обох зазначених факторів» [21]. Величина субвенції, яка розподіляється між ОТГ, визначається Законом України «Про Державний бюджет України» [23].

Більш прозоро у Законі «Про Державний бюджет України» висвітлено інформацію про освітню, медичну субвенції та розмір базової та реверсної дотації ОТГ. Зокрема, у Додатку 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» обсяги освітньої, медичної субвенції, базової дотації з державного бюджету наведені у розрізі всіх ОТГ, що їх отримують, а також вказано обсяги міжбюджетних трансфертів у вигляді реверсної дотації, які передаються з бюджету ОТГ до державного бюджету України [23].

Достатньо потужним був старт та реалізація проекту, за рахунок коштів державного бюджету щодо ефективного використання державних фінансів «Е-дата» Міністерства фінансів та Центру політичних інформацій про стан використання публічних коштів. Розпорядники та одержувачі коштів місцевих бюджетів, комунальні підприємства зобов'язані надавати електроні документи у вигляді наборів даних, організованих у форматі, що дає змогу автоматизовано їх обробляти електронними засобами для подальшого їх оприлюднення на єдиному веб-порталі використання публічних коштів. Доступ до вказаної інформації є вільним та безоплатним. На сьогодні «Е-дата» може стати уніфікованим інструментом контролю не тільки за державними коштами, а й за коштами місцевих органів влади, складовою, яких є органи ОТГ.

Моніторинг процесу створення ОТГ та забезпечення його прозорості та об'єктивності здійснює Міністерство фінансів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства є лідером у популяризації процесу створення ОТГ і надає суспільству якісну інформацію про хід цього процесу. Міністерство оприлюднює на сайті https://decentralization.gov.ua дані про заплановане і фактичне використання коштів ОТГ за період 2015-2019 рр. в розрізі усіх областей України.

Мінрегіонбуд веде також рейтинг областей щодо формування спроможних громад. Він формується на основі врахування наступних семи параметрів 2015-2019 рр.: кількість населення спроможних громад у тис. осіб та у відсотках до всього населення відповідної області; площа спроможних громад у кв. км та у відсотках до площі області; кількість територіальних громад, що не об'єдналися та не приєдналися (у відсотках); кількість районів в області, де не розпочато процес добровільного об'єднання (приєднання) територіальних громад у відсотках до загальної кількості районів області; кількість ОТГ, з кількістю жителів менше 5 тис. осіб; кількість міст обласного значення, до яких приєдналися інші територіальні громади; перспективні плани створення спроможних громад, затверджені Урядом (відсотків територіальних громад від їх загальної кількості, неохоплених перспективним планом) [22].

Наразі до першої п'ятірки рейтингу увійшли: Житомирська, Дніпропетровська, Запорізька, Чернігівська, Хмельницька області. Далі Волинська, Сумська, Чернівецька, Тернопільська, Миколаївська, Донецька, Івано-Франківська, Луганська, Харківська, Рівненська, Херсонська, Черкаська, Одеська, Полтавська. Аутсайдерами процесу та областями, які закривають список рейтингу областей щодо формування спроможних громад є: Львівська, Київська, Кіровоградська, Вінницька, Закарпатська області.

Як показує проведений нами аналіз, якщо на рівні областей загальна інформація на сайті Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства щодо добровільного об'єднання територіальних громад оприлюднюється достатньо повно та регулярно, постійно оновлюється, то оприлюднення інформації про функціонування окремих ОТГ характеризується значною фрагментарністю і здебільшого залежить від бажання та можливостей керівництва самої ОТГ. Понад половини усіх ОТГ не надає у публічному доступі інформації про доходи та видатки бюджету ОТГ, дотації, субвенції та кредити. І хоча сайти ОТГ створені та працюють, їм бракує саме фінансового наповнення. Отож будь-який член громади або пересічний громадянин не може у повній мірі одержати фінансову інформацію чи дізнатися про перспективи розвитку окремої ОТГ.

Слід відзначити, що завдяки діяльності міжнародних організацій в Україні проводиться певна робота щодо оцінювання прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні. Так, існує громадське партнерство «За прозорі бюджети» (http:// probudget.org.ua/), започатковане у 2014 р., яке оприлюднює рейтинг прозорості бюджетів міст України, сформований згідно з розробленою цією організацією методикою за 205 показниками, використовуючи понад 90 критеріїв. Проте цей рейтинг не є загальним, бо за станом на березень 2019 р. в нього входить лише 37 міст, тоді як в Україні таких громад декілька сотень. Разом з тим, оцінювання прозорості за такою методикою вимагає постійної роботи на місцях декількох десятків експертів.

Розроблений Міжнародним центром перспективних досліджень за підтримки уряду Словаччини електронний ресурс «Прозорість бюджетів регіонів та їхніх регіональних центрів в Україні» (http://transparency.icps.com.ua/) містить наразі інформацію про бюджети 50 територіальних одиниць міського рівня та 22 областей.

Регулярно оновлюється ресурс Індекс публічності місцевого самоврядування, який виконується громадською організацією «Опора» (https://publicityindex.org/). Проте він забезпечує не оцінювання прозорості місцевих бюджетів загалом, а рівень відкритості, прозорості та підзвітності міського голови, виконавчих органів та депутатів, для чого використовується опитувальних з210 питань.

В Україні існує система рейтингів, яку підтримує система PROZORRO стосовно державних закупівель органів влади, яка концентрується лише на господарських трансакціях.

Найбільш репрезентативним та узагальнюючим наразі, на нашу думку, є рейтинг «Прозорі міста» (https://transparentcities. in.ua/), який оцінює ступінь прозорості ста найбільших міст України. Рейтингування найбільших міст здійснюється стосовно відкритості, прозорості, підзвітності та підконтрольності за 34 показниками, за використання опитувальників.

Наведені вище ресурси дають підстави вважати, що загалом рівень прозорості місцевих бюджетів в Україні є доволі низьким. Проте їхнє практичне застосування пов'язане з використанням значних ресурсів та часу, що вимагає суттєвого фінансування. Крім того, ці ресурси не охоплюють місцеві бюджети найбільш масових в Україні територіальних одиниць базового рівня - сільських територіальних громад. Саме тому, з урахуванням процесу укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, та все ж таки великої кількості об'єктів оцінювання, ми вважаємо, що необхідно застосовувати систему оцінювання прозорості місцевих бюджетів ОТГ, яка була б максимально простою і при цьому давала швидкий та об'єктивний результат.

На нашу думку, вона має ґрунтуватися на оцінці прозорості фінансів ОТГ за наступними напрямками висвітлення інформації: програма соціально-економічного розвитку, проект бюджету на поточний рік, громадський бюджет (спрощена форма візуалі- зації фінансів - доходів та видатків бюджету ОТГ), протоколи громадських слухань по бюджету, прийнятий річний бюджет, річний звіт про виконання бюджету, квартальні звіти про виконання бюджету, інформація про запозичення та їх погашення, інформація про стан виконання інвестиційних проектів, які реалізуються, звіти про виконання паспортів бюджетних програм. Подання такої інформації на сайті ОТГ дозволить зацікавленим особам, громадським організаціям отримати власне уявлення про стан та перспективи розвитку ОТГ, що має велике значення для забезпечення привабливості території громади як об'єкту інвестування, наприклад.

Висновки та перспективи подальших досліджень

Для побудови ефективної моделі управління бюджетними коштами важливим є забезпечення постійного та системного оприлюднення інформації про акумуляцію фінансових ресурсів у державному та місцевих бюджетах та напрямки їх використання. Розуміння громадянами процесів витрачання коштів публічного сектору може суттєво підвищити довіру до державних інституцій, забезпечить умови для реалізації необхідних реформ у всіх важливих сферах країни. В умовах розпочатої у 2015 р. реформи фінансової децентралізації в Україні постає питання забезпечення прозорості фінансової інформації на місцевому рівні, оскільки значні обсяги фінансових ресурсів передаються до місцевих бюджетів. Посилення уваги до діяльності місцевих органів влади щодо ефективного управління бюджетними коштами має стати пріоритетом для громадських організацій та політичних партій. Реалізація державної політики спрямованої на підвищення прозорості та відкритості управління фінансовими ресурсами в публічному секторі забезпечить отримання відчутних результатів у соціальній та економічній сферах для громад громадян.

Бюджетна прозорість забезпечує підвищення контролю представників громади, організацій громадянського суспільства за фінансово-бюджетною діяльністю органів місцевого самоврядування та сприяє підвищенню їхньої відповідальності за використання публічних коштів.

Створення ОТГ в Україні посилює суспільну увагу до прозорості фінансів на рівні територіальних громад та робить необхідними додаткові зусилля суспільства та дослідників щодо заходів та механізмів, які спроможні підвищити ступінь прозорості місцевих фінансів, який наразі не є достатнім.

Питання підвищення прозорості бюджетного процесу територіальних громад (зокрема ОТГ) є дуже актуальним, оскільки пов'язані з цим ризики можуть нівелювати ймовірні переваги та досягнення реформи децентралізації в Україні.

Забезпечення бюджетної прозорості на рівні ОТГ вимагає оприлюднення фінансових даних за такими напрямками: програма соціально-економічного розвитку, бюджетна звітність, громадський бюджет, інформація про боргову політику, інформація про запозичення та їх погашення, інформація про стан виконання інвестиційних проектів, звіти про виконання паспортів бюджетних програм. Дослідження прозорості за цими показниками дозволяє отримати достатньо повну картину фінансово-господарської діяльності органів місцевого самоврядування та використати отримані результати для поліпшення фінансово-бюджетної діяльності територіальних громад.

Оскільки, на наш погляд, усвідомлення з боку керівництва багатьох ОТГ такої необхідності ще не відзначається, а тиск з боку свідомих громадян та організацій громадянського суспільства на місцевому рівні є явно недостатнім, варто ставити питання про включення більш конкретних вимог щодо оприлюднення бюджетної інформації до нормативно-правових документів.

Список літератури

1. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96- ВР [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/254%D0%BA/96-%D0%B2%Dl%80

2. International Budget Program. Open Budget Survey 2017 / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://https://www. internationalbudget.org/open-budget-survey/

3. IMF. The Fiscal Transparency Code / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://https://www.imf.org/external/ np/fad/trans/Code2019.pdf.

4. Evaluating Websites and Web Services: Interdisciplinary Perspectives on User Satisfaction: [монографія] / [Yannacopoulos D., Manolitzas P, and N. Matsatsinis (eds). ]. Hershey, PA: IGI Global, 2014.

5. Darbishire H. Proactive Transparency: The Future of the Right to Information? / Darbishire H.// World Bank Institute Working Paper, 2010, No. 60.

6. Debreceny R. The determinants of Internet financial reporting / Debreceny R., Gray G. L., and Rahman A. //Journal of Accounting and Public Policy. 2002. № 21(4-5). P. 371-394.

7. Caba P rez M. C.The determinants of government financial reports online / Caba P rez M. C., Rodr guez Bol var M. P. and L pez Hern ndez A. M. // Transylvanian Review of Administrative Sciences. 2014. № 42. P. 5-31.

8. Albalate D. The Institutional, Economic and Social Determinants of Local Government Transparency / Albalate D. // Research Institute of Applied Economics Working Paper, 2012, 10.

9. Guillamon M.-G.The Determinants of Local Government's Financial Transparency / Guillamon M.-G., Bastida F. and Benito B. // Local Government Studies. 2011,- № 37(4).- P.391-406.

10. Stani B. Determinants of subnational budget/fiscal transparency: a review of empirical evidence / Stani B. // Public Sector Economics. 2018,- № 42(4). P - 449-486.

11. Tavares A. F. The determinants of local government transparency: a preliminary analysis / Tavares A. F., Cruz N. F. // Proceedings of the 8th International Conference on Theory and Practice of Electronic Governance, 2014, P. 117-123.

12. Andonova V. G. Governance, transparency and accountability at local government level: budget transparency of Macedonian municipalities / Andonova V. G., Nikolov M., Petrovska A. M.// CEA Journal of Economics. 2017. № 12(1).- P. 23-38.

13. Ott K. Determinants of voluntary online local budget transparency; a case study from Croatia. / Ott K., Ma ki V., Broni M. and Stani B. // Ekonomski pregled: mjese nik Hrvatskog dru tva ekonomista Zagreb (forthcoming). 2019.

14. Ott K. Budget transparency in Croatian counties, cities and municipalities (November 2016-March 2017) / Ott K., Broni M., Petrui M. and Stani B. // Newsletter: povremeno glasilo Instituta zajavne finacije. 2017,- № 18(112).-- P. 1-13.

15. Sedmihradska L. Budget Transparency in Czech Local Government / Sedmihradska L. // Procedia Economics and Finance. 2015. №25.-- P. 598-606.

16. Гасанов C. Зарубіжний досвід забезпечення прозорості операцій у фіскальній сфері та його використання в Україні / Гасанов С., Кудряшов В., Балакін Р.// Фінанси України. 2015.№11.-С.22-40.

17. Радіонов Ю. Д. Прозорість бюджетної системи - гарантії її ефективності / Радіонов Ю. Д. // Інвестиції: практика та досвід. 2013. № 14.-С. 14-21.

18. Тихомирова Є. Б. Транспарентність бюджету України: методики оцінки держдепартаменту США та міжнародного бюджетного партнерства / Тихомирова Є. Б. // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://esnuir.eenu.edu.ua/ bitstream/123456789/5140/3/2502-9111-l-PB.pdf.

19. Демиденко Л., Наконечна Ю. Відкритість та прозорість державного та місцевих бюджетів в Україні / Демиденко Л., Наконечна Ю. // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Економіка. 2016. № 187. С. 20-27.

20. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження КМУ від 01.04 2014 № 333-р/ [Електронний ресурс]. Режим доступу: // https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/333-2014-%Dl%80.

21. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 05.02 2015 № 157-VIII / [Електронний ресурс]. // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: //https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/157-19

22. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 12 березня 2019. / [Електронний ресурс]. Режим flocTyny:http://www. urbaneconomics.ruhttps://storage.decentralization.gov.ua/ uploads/library/file/389/10.03.2019.pdf/

23. Про Державний бюджет України на 2019 рік: Закон України від 23.11.2018 № 2629-VIII // [Електронний ресурс].

24. // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: // https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/262npo співробітництво територіальних громад: Закон України від 17.07 2014 № 1508- VII // [Електронний ресурс]. // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: //https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/1508-18

25. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 № 586-XIV [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: //https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/586-14

26. Про доступ до публічної інформації: Закони України від 13.01.2011 № 2939-VI // [Електронний ресурс]. // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: //https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/2939-17

27. Про відкритість використання публічних коштів: Закон України від 11.02.2015 № 183-VIII [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: // https:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/183-viii

28. Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади: постанова КМУ від 29.08.2002 №1302 / [Електронний ресурс]. Режим доступу: // http:// https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/1302-2002-%D0%BF

29. Порядок надання інформаційних та інших послуг з використанням електронної інформаційної системи «Електронний Уряд: наказ Державного комітету зв'язку та інформатизації України від 15.08.2003 N 149// [Електронний ресурс]. // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: //https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/zl066-03

30. Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020»: Указ Президента України від 12.01 2015 № 5/2015 [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. Режимдоступу: // https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/5/2015

31. Про затвердження Порядку адміністрування єдиного вебпорталу використання публічних коштів: постанова КМУ від 14.09 2015 № 694 [Електронний ресурс] // Урядовий портал: [сайт]. Режимдоступу: //www.kmu.gov.ua/ua/npas/248479611

32. Порядок оприлюднення на єдиному веб-порталі використання публічних коштів інформації про платіжні трансакції на єдиному казначейському рахунку: постанова КМУ від 14.09.2015 № 676 [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. Режимдоступу: //https://zakon.rada.gov.ua/ ^/зЫ^/676-2015-%О0%ВЕ

33. Деякі питання створення і функціонування єдиного вебпорталу використання публічних коштів: розпорядження КМУ від 14.09. 2015 № 911-р № [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: // https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/911-2015-%D1%80

34. Про місцеве самоврядування: Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР // [Електронний ресурс]. // Верховна Рада України: [сайт]. Режимдоступу: //https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80

35. Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 №2456-УІ [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: //https://zakon.rada.gov.ua/laws/ зЫ^/2456-17

36. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 18.12.1984 № 80731-Х [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/80731-10

37. Кримінальний кодекс України від 05.04 2001 № 2341-ІІІ [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2341-14

Размещено на Allbest.ru