Порушення та зловживання в управлінні фінансовими ресурсами на місцевому рівні в умовах децентралізації

Джерело: Державна аудиторська служба України. ийЬ:http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/index

На рівні аналізованих областей поширеними порушеннями бюджетної дисципліни були: недотримання вимог оплати праці (Вінницька, Черкаська); понаднормове списання коштів та матеріальних цінностей (Кіровоградська); недостача матеріальних ресурсів (Полтавська - великі обсяги нестачі зерна кукурудзи на Дії «Полтавський комбінат хлібопродуктів»); зайва оплата за виконані роботи внаслідок завищення їх вартості/обсягів (Кіровоградська, Черкаська, Вінницька).

Окремо варто наголосити на такій вагомій складовій порушень як недоотримані вигоди міських бюджетів від контролю за сплатою пайової участі для інвесторів, позаяк ці кошти є джерелом надходжень до бюджетів розвитку міст та можуть використовуватись на створення і розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту. Відсутність договорів та застосування заниженої бази обрахунку величини пайової участі - найбільш поширені форми цього типу порушень. (Укладання договору між виконавчим комітетом Канівської міської ради та КП «Міський ринок Канівської міської ради» дозволило б міському бюджету Канева в 2018 році отримати додатковий дохід в сумі 20,0 тис грн; занижена база обрахунку пайової участі не дала змоги Долинську отримати додаткові надходження до міського бюджету в 2016-2018 рр. в сумі 630,89 тис грн) [7].

Дещо несподіваною виявилась ситуація із утворенням вільних залишків на рахунках бюджету міста Долинська Кіровоградської області (станом на 01.01.2019 4960,55 тис грн) [7]. Зрозуміло, що така ситуація призводить до втрати можливості отримати додаткові доходи до місцевого бюджету, розміщуючи їх, наприклад, на депозиті.

Особливістю формування доходів районних бюджетів областей центральної України (і не тільки) є домінування в них міжбюджетних трансфертів (близько 70%). Поряд з цим, фінансовий аудит таких бюджетів засвідчив, наявність невикористаних залишків. Серед найпоширеніших - освітня та субвенція на соціально-економічний розвиток. Наприклад, на кінець 2017 року, Чечельницький район (351,2 тис грн та 670,5 тис грн відповідно), при тому, що район є ще і постійним отримувачем базової дотації [7]. Якщо причину невикористання розвиткової субвенції, а саме: надходження в кінці бюджетного року, ще можна виправдати, то зовсім незрозумілими є залишки по освітній субвенції. Ситуація є типовою і для Барського району Вінницької області і ін.

Низький рівень контролю з боку районних рад за використанням земель комунальної власності та неефективне використання власних повноважень в частині регулювання орендних відносин (надання майна в оренду за заниженими ставками, не перегляд діючих договорів оренди тощо) - чергові порушення, які призводять до недоотримання значних обсягів фінансових ресурсів районних бюджетів.

Типовим порушенням, притаманним всім без винятку рівням бюджетів, є розпорошення коштів між затвердженими програмами соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Яскравий приклад:впродовж 2016-2019 рр.

Чечельницьким районом було затверджено 192 програми, кошти за якими передбачені для 167, з яких профінансовано 101 програму (причому, рівень фінансування за роками на перевищував 50% в жодному році!). Природньо постає питання: навіщо затверджувати програму і не передбачати на неї фінансування?

Одним із ключових завдань органів місцевого самоврядування ОТГ є формування дієвого механізму результативного і раціонального використання бюджетних коштів задля вирішення соціально-економічних проблем територій та надання якісних суспільних послуг.

Аналіз аудиторських звітів за результатами аудитів, проведених в ОТГ Черкаської, Полтавської та Вінницької областей в період з 2015 по 2019 рр. свідчить, що органам місцевого самоврядування притаманні типові недоліки та порушення бюджетної дисципліни, які завадили використанню в повному обсязі наявних ресурсів, не сприяли максимальному залученню додаткових джерел доходів та ефективному управлінню комунальним майном.

Так, низький рівень планування місцевих бюджетів ОТГ не забезпечив фактичного їх виконання. Наприклад, аудит дохідної частини загального фонду бюджету Рокитнянської сільської ради ОТГ Полтавської області за 2018 рік встановив виконання річного плану запланованих доходів з орендної плати з фізичних осіб 225,6% (при плануванні 60,0 тис грн надійшло 135,4 тис грн), при цьому тільки за діючими договорами сума надходжень повинна була становити 94,8 тис грн на рік) [7]. Заниження планових показників спостерігається і по земельному податку, єдиному, адміністративних зборах. Були виявлені випадки коли до спеціального фонду не були передбачені надходження від екологічного податку. Інакше кажучи неякісне планування показників бюджету, з одного боку, дозволяє звітувати про перевиконання плану, з іншого - не дає змоги якісно прогнозувати видаткову складову і все, що з нею пов'язано.

Некомпетентність виконавчих комітетів сільських рад в ОТГ вряди-годи призводила до того, що бюджети громад втратили можливість отримати додаткові надходження від операцій з майном та земельними ресурсами, а це призвело до недоотримання доходів, які можна було б спрямувати в соціальну сферу, розвиток інфраструктури. Говорячи про цю проблему маємо на увазі важливу складову фінансової основи місцевого самоврядування - комунальну власність. Справа в тому, що зі всіх джерел формування фінансового потенціалу територіальної громади саме їй (комунальній власності) належить домінуюча роль. Так, згідно з Конституцією України (ст.143) територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності [8]. Це означає, що до об'єднаної територіальної громади повинно бути передано майно із комунальної власності тих сільських рад, які об'єдналися. Зволікання із затвердженням рішень сільською радою ОТГ про передачу комунального майна, їх перелік, класифікацію, а також належна оцінка вартості орендованого майна унеможливлюють якісне планування доходів, а отже і наповнення бюджету. Сюди ж можна віднести і низький рівень контролю за використанням земельних ресурсів з боку виконавчого комітету селищних рад ОТГ.

До слова, неврахування органом місцевого самоврядування норм чинного законодавства при передачі комунального майна в оренду та недостатній рівень контролю з боку територіальної громади в частині виконання умов договорів оренди землі для Набутівської ОТГ (Черкаська область) за 2018 р., 5 міс.2019 року результувалось в недоотримання надходжень до місцевого бюджету в обсязі 1082,68 тис грн, для Рокитнянської ОТГ за 2018 рік було втрачено таких можливих доходів на13,9 тис грн [7].

Надмірна кількість місцевих програм, не підкріплена фінансовими ресурсами, негативно позначилась на їх якості, а отже не сприяла досягненню запланованих цілей. Зафіксовані і такі випадки, коли програмами передбачено заходи, на які фінансування не виділялося взагалі. Потрібно визнати, що такі порушення мали місце у всіх ОТГ, обраних для дослідження регіонів.

Найбільш болючою темою для всіх без винятку аналізованих ОТГ (і не тільки по громадах, це характерно і для районів, особливо) є питання оптимізації мережі закладів освіти. Неможливість доукомплектування класів, відсутність належної матеріально-технічної бази, зростання комунальних виплат тощо обумовлюють доцільність оптимізації мережі закладів освіти, що сприятиме ефективному і раціональному використанню бюджетних коштів та дозволить вирішити нагальні питання з підвищення якості надання освітніх послуг новоутворених територіальних громад.

Слід вказати на ще одну негативну рису управління бюджетними коштами в ОТГ центральних областей України - незабезпечення своєчасного і повного освоєння коштів міжбюджетних трансфертів та контролю за їх використанням. В результаті утворюються залишки субвенцій, що звісно не сприяє поліпшенню надання суспільних послуг. Наприклад, станом на 01.01.2019 на залишках Клепачівської ОТГ (Полтавська область) рахувалося 556,6 тис гри коштів невикористаних субвенцій (освітня, медична, на соціально-економічний розвиток та інфраструктурна) [7]. Якщо ще освітню і медичну було використано в наступних бюджетних періодах, то останні дві були повернуті до державного бюджету в обсязі 1,0 тис грн та 321,0 тис грн відповідно.

В підсумку зазначимо, що серед вагомих чинників, які обумовлюють виникнення наведених вище порушень, а відтак і нераціональне управління бюджетними коштами місцевих бюджетів усіх рівнів є: низький внутрішній контроль та рівень бюджетної дисципліни розпорядників і одержувачів бюджетних коштів тощо.

Проведені результати свідчать, що фінансовий потенціал, якими володіють територіальні громади обраних регіонів, в переважній більшості, дозволяє забезпечити належні соціальні гарантії її мешканців. Водночас потрібно наголосити, що впродовж досліджуваного періоду було виявлено низку чинників, які обумовили неможливість використання в повному обсязі наявних та потенційних фінансових ресурсів громад. Необгрунтовані управлінські рішення, а подекуди несумлінне (іноді фінансово не грамотне) виконання посадових обов'язків працівниками органів місцевого самоврядування, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, що призвело до нераціонального використання фінансових ресурсів державного та місцевих бюджетів, обумовлює посилення необхідності здійснення безперервного контролю за ефективним використанням бюджетних коштів, комунального майна тощо.

Висновки та пропозиції. З огляду на вище зазначене, а також нові умови функціонування місцевих фінансів, зменшенню фінансових порушень та зловживань на рівні місцевого самоврядування сприятиме реалізація низки таких кроків:

- враховуючи значну кількість суб'єктів, уповноважених провадити контрольні заходи на рівні органів місцевого самоврядування (часто із дублюючими повноваженнями), доречним може бути створення єдиного органу бюджетного контролю на рівні місцевого самоврядування із законним делегуванням йому контрольних функцій та забезпеченням незалежного статусу від державної влади та ОМС. Такий підхід спрямований на результат (забезпечення виконання планових індикаторів та одержання очікуваних ефектів), а не на процес;

- оскільки реформа адміністративно-фінансової децентралізації передбачає збільшення повноважень ОМС в частині формування і використання коштів місцевих бюджетів, то логічно було б посилити та законодавчо закріпити рівень контролю та відповідальності голів ОТГ, бо саме вони є розпорядниками бюджетних коштів, окрім того доцільно уповноважити голову новоствореної громади здійснювати внутрішній контроль за дотриманням бюджетної дисципліни на всіх етапах бюджетного процесу;

- запровадження наскрізного моніторингу прийнятих рішень ОТГ на предмет їх відповідності чинним законам України сприятиме мінімізації ризиків неефективного та нецільового використання коштів місцевих бюджетів;

- повна інвентаризація земель ОТГ та їх нормативна грошова оцінка, незалежно від їх цільового призначення, перегляд існуючих та укладання нових договорів оренди (земельних, водних, комунальних), а також посилення контролю за використанням комунального майна дадуть змогу відшукати додаткові резерви наповнення місцевих бюджетів;

- мінімізації можливостей неефективного використанню коштів місцевих бюджетів сприятиме інвентаризація діючих програм з одночасним зменшенням їх кількості, особливо тих, які без конкретних результативних показників та не мають домінуючого впливу на соціально-економічний розвиток територій;

- належне планування потреби в бюджетних коштах, в .ч на реалізацію заходів, передбачених місцевими програмами, сприятиме виконанню основної місії бюджету - задоволенню суспільних потреб територіальної громади;

- формування єдиної інформаційної бази, що фіксує виявлені правопорушення, пов'язані із управлінням коштами місцевих бюджетів, а відтак і законодавче посилення відповідальності за бюджетні правопорушення також здатні покращити бюджетну дисципліну на місцевому рівні.

Джерела та література