Пространственное развитие России и проблемы финансового обеспечения территорий

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Пространственное развитие России и проблемы финансового обеспечения территорий

Молчанова Н.П. д.э.н., профессор Финансового университета

Введение

Повышение уровня и качества жизни населения входит в круг первоочередных задач Российского государства. Для России, самой крупной страны в мире, характерными являются тенденции неравномерного социально-экономического развития в территориальном разрезе. Входящие субъекты развиваются разными темпами, что обусловлено комплексом причин: естественно-географическим положением (в состав которого входят и природные ресурсы, и климатические условия, и близость к центру) и численностью населения, а также объективными обстоятельствами, сложившимися в результате хозяйственной деятельности человека или развития урбанизации. Анализ информации приводит к выводу, что межбюджетное выравнивание -- один из способов сглаживания межрегиональных различий в финансовом обеспечении и преодоления социально-экономического неравенства между субъектами. Теоретические и правовые основы формирования государственной политики по достижению финансовой устойчивости территорий относятся к числу актуальных проблем финансовой науки и практики.

Сущность понятия «межбюджетное выравнивание»

Межрегиональное неравенство в обеспечении доходной базы региональных бюджетов несет определенные негативные последствия: различия в доходах жителей разных регионов; различия в уровне и качестве жизни жителей разных регионов; различия, при которых отдельные индивиды и социальные группы находятся на разных ступенях вертикальной социальной иерархии и обладают неравными возможностями удовлетворения потребностей. Межрегиональное, или территориальное неравенство - это ситуация, при которой в силу различных социально-экономических причин, а также природных и политических предпосылок субъекты Российской Федерации характеризуются существенно различающимися параметрами социально-экономического развития.

Рисунок 1. Факторы, влияющие на развитие региона

На социально-экономическое положение регионов влияют определенные факторы, которые можно разделить на 4 группы: географические, экономические, социокультурные и политико-административные (рис. 1).

Каждый регион можно охарактеризовать по уровню социально-экономического развития и произвести оценку степени и динамики межрегионального неравенства. Для этого используются следующие показатели: ВРП на душу населения; денежные доходы населения; уровень средней заработной платы; уровень безработицы. Используя данные показатели, можно определить рейтинг регионов-лидеров и регионов-аутсайдеров и тем самым установить параметры межбюджетного выравнивания.

Неравномерность бюджетной обеспеченности различных регионов выражается в вертикальном или горизонтальном дисбалансе бюджетной системы. Вертикальный дисбаланс характеризуется несоответствием расходных обязательств доходным полномочиям того или иного уровня государственной власти, в то время как горизонтальный дисбаланс выражается в неравномерности размещения по территории страны расходных и доходных факторов и, как следствие, возникает неравномерность бюджетной обеспеченности в пространственном аспекте.

Межбюджетное выравнивание - это процесс перераспределения финансовых ресурсов, характеризующийся системой оказания финансовой помощи нуждающимся в ней территориям. Он основывается на взаимоотношениях бюджетов различных уровней. Данную проблему следует рассматривать с двух сторон: это финансовые отношения либо между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, либо между органами управления субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Межбюджетные отношения базируются на ряде принципов, в число которых входят: разграничение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов; равенство бюджетов (региональных бюджетов с федеральным бюджетом и равенство местных бюджетов с бюджетами субъектов).

Законодательное обеспечение механизмов межбюджетного выравнивания. В Российской Федерации такие принципы, как целостность, единство, разграничение полномочий между органами власти и ответственность за возложенные на них полномочия закреплены в главном документе - Конституции Российской Федерации. Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации определяют основы межбюджетных отношений и межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов.

Межбюджетные трансферты, являясь основой межбюджетных отношений, закреплены в главе 16 Бюджетного кодекса. Здесь определяются формы, условия и порядок предоставления межбюджетных трансфертов. Важным является тот факт, что данный нормативно-правовой акт закрепляет основополагающие принципы функционирования бюджетной системы:

принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (законодательное закрепление расходов, доходов и источников финансирования дефицита бюджета за бюджетами бюджетной системы);

принцип самостоятельности бюджетов (органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный процесс);

принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (межбюджетные трансферты предоставляются в соответствии с едиными принципами и требованиями);

принцип сбалансированности бюджета (объем расходов должен соответствовать объему доходов);

принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (предоставляемые средства доводятся до конкретных получателей с указанием целей их использования).

Межбюджетные отношения - это отношения между различными уровнями власти, в состав которых также входят и межтерриториальные отношения. Поэтому важными документами, регулирующими данные отношения, являются следующие федеральные законы:

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».;

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (посл. ред.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»..

Бюджетный федерализм предполагает построение бюджетных отношений на основе базовых принципов, позволяющих сочетать интересы федерации с интересами регионального и местного уровней, при условии самостоятельности каждого бюджета в составе бюджетной системы. Тем самым обеспечивается устойчивое социально-экономическое развитие в территориальном разрезе. На основе нормативных документов и принципов построена система межбюджетных отношений, которая включает законодательно закрепленные положения и сбалансированные разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы.

В этом направлении действует и специально разработанная государственная программа Постановление Правительства РФ от 18.05.2016 N 445 (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами».. Сроки ее реализации обозначены в два этапа: первый этап проходил в период с 01.01.2013 по 31.12.2015; второй этап реализуется в период с 01.01.2016 по 31.12.2020. Целью данной программы является содействие устойчивому исполнению бюджетов и повышение качества управления государственными финансами. К числу задач относятся совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов, сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации, повышение эффективности управления и совершенствование разграничения полномочий.

Государственная политика преодоления территориального неравенства законодательно берет свое начало с момента утверждения Бюджетного кодекса (1998 год) , а значит, применяется уже более 20 лет (плюс 7 лет, если учесть, что в 1991 году произошла передача отдельных расходных полномочий органам нижестоящего уровня). Рассмотрение нормативно-правовой базы приводит к выводу о необходимости дальнейшего совершенствования методологии межбюджетного выравнивания.

Межбюджетное выравнивание: теория и практика

Существуют различные способы финансового выравнивания. В их числе - налоговое перераспределение и различные виды финансовой помощи, например, трансферты. Эксперты полагают, что налоговое перераспределение более надежно, так как вероятность сокращения государством доли налоговых поступлений, как правило, меньше вероятности уменьшения суммы межбюджетных трансфертов. Есть мнение, что финансовая помощь несет некоторые негативные последствия, например, снижение самостоятельности субъектов: принимая помощь, территориальные органы власти вынуждены проводить политику с учетом рекомендаций вышестоящего уровня, что не всегда соответствует местным интересам.

К основным инструментам финансовой помощи традиционно относятся: субсидия, субвенция и дотация (табл. 1).

Таблица 1 Основные инструменты финансовой помощи

Целевое предназначение межбюджетных трансфертов состоит в обеспечении территориальных органов власти финансовыми средствами. Вследствие этого достигается сглаживание вертикального и горизонтального неравенства, населению гарантируется предоставление общественных благ и услуг на уровне государственных социальных стандартов. Практика межбюджетного выравнивания отражает процесс перераспределения финансовых ресурсов между уровнями управления. В результате повышается эффективность использования бюджетных средств и степень удовлетворения потребностей населения. Именно межбюджетное выравнивание позволяет сгладить социально-экономические различия между регионами и муниципальными образованиями. Данный механизм способствует достижению сбалансированного функционирования бюджетной системы страны.

Сравнительный анализ различных механизмов межбюджетного выравнивания. Существуют механизмы вертикального, горизонтального и смешанного выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

Механизм вертикального выравнивания предполагает распределение финансовых ресурсов центральным правительством, приоритетными становятся наименее обеспеченные территории. Такой подход имеет определенную цель, а именно: довести доходы территорий до определенной величины, которая позволит решить наиболее важные проблемы. Вертикальное выравнивание использует большинство стран. Это связано с исторически сложившимися устоями, когда большинство финансовых ресурсов сконцентрировано в центре, и именно поэтому их наибольший объем направляется из федерального бюджета в территориальные. Такие страны, как Австралия и Канада - классический пример вертикального межбюджетного выравнивания. Плюсом данного механизма является снижение вероятности возникновения противоречий между территориями. Однако появляются возможности для конфликта в межбюджетных отношениях вследствие неравномерного распределения финансовых ресурсов между территориями. Следует отметить, что вертикальное выравнивание имеет такую отличительную черту, как исключение из системы финансового выравнивания территорий, способных обеспечить себя самостоятельно. Это исключает предоставление финансовой помощи, но дает возможность избежать контроля со стороны центра.

Суть механизма горизонтального выравнивания заключается именно в перераспределении финансовых ресурсов между территориями, от более обеспеченных к менее обеспеченным, без вмешательства центра. Факт отсутствия финансовых расходов у центра на межбюджетное выравнивание можно расценивать как преимущество данного механизма, так и как его недостаток. В данном случае самостоятельность территорий становится больше преимуществом, а отсутствие заинтересованности центра - недостатком. Центральные органы власти при таком механизме не имеют рычагов воздействия на территориальные органы власти в процессе межбюджетного выравнивания. Следствием является потеря контроля над общими бюджетными расходами. К недостаткам горизонтального выравнивания можно отнести возможность появления противоречий между территориями, которое решается чаще всего следующим образом: финансовые ресурсы сначала поступают в центральное правительство, далее распределяются по территориям, теряя смысл механизма горизонтального выравнивания. Именно поэтому такой механизм практически нигде не применяется, а в качестве опыта его использования приводят примеры финансовых практик таких стран, как Дания, Швеция и Германия.

Совокупность минусов и плюсов выше представленных механизмов породила третий механизм - смешанный (табл. 2). Суть его заключается в четком разделении полномочий финансирования: часть финансовых ресурсов поступает за счет государственных средств, а часть - за счет средств территорий. При таком подходе наблюдается сбалансированное взаимодействие центра с муниципалитетами, отсутствуют противоречия между различными уровнями бюджетной системы. Примером смешанного механизма межбюджетного выравнивания является Швейцария. С 2000-х годов фонд выравнивания финансируется за счет федерального бюджета и за счет бюджетов кантонов с высоким уровнем обеспеченности, в процентном соотношении 80% и 20%, соответственно. Фонд выравнивания налогового потенциала - 60% и 40%, а вот выравнивание стоимости предоставления бюджетных услуг осуществляется полностью за счет средств федерального бюджета.

Таблица 2 Сравнительный анализ механизмов межбюджетного выравнивания

Для России характерен смешанный механизм межбюджетного выравнивания. Это обусловлено тем, что как в федеральном бюджете, так и в бюджетах субъектов, в строке расходов присутствуют расходы на межбюджетное выравнивание. Помимо этого, наличие регионов-доноров и регионов-реципиентов доказывает использование именно данного механизма. Как показывает практика, механизм смешанного межбюджетного выравнивания является наиболее подходящим для федеративного государства.

Оценка смешанного механизма межбюджетного выравнивания. Смешанный механизм включает в себя перераспределение финансовых ресурсов, происходит это как со стороны государства, так и со стороны территорий. Если перераспределение со стороны центра весьма понятно, то со стороны территорий все происходит сложнее. Центр при перераспределении финансовых ресурсов делает упор на приоритетные территории, за счет государственных средств, или же, получает средства из территорий, далее распределяя их самостоятельно. Процесс перераспределения между территориями содержит в себе такую основу, как наличие регионов-доноров и регионов-реципиентов. В целом, объемы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (в текущих ценах) в течение ряда лет имеют устойчивую динамику (рис. 2). К неполучающим дотации регионам относятся 13 субъектов: Калужская, Ленинградская, Московская, Самарская, Сахалинская, Свердловская и Тюменская области, Республика Татарстан, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Рисунок 2. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, млрд. рублей, в текущих ценах Источник: данные Федеральной службы государственной статистики.

В настоящее время регионов, готовых обеспечить себя самостоятельно гораздо меньше, чем регионов, которые нуждаются в финансовой помощи. Это ежегодно доказывают проекты федерального бюджета, разрабатываемые на предстоящий финансовый год и последующий плановый период (два года). Министерством финансов Российской Федерации опубликован перечень регионов, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2020 году Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 15.11. 2019 №1032 «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса. Их количество (72 субъекта) сохраняется на уровне 2019 года. Значительную часть федеральных дотаций получают такие регионы, как Республика Дагестан, Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Республика Чечня и Республика Крым. Следует отметить, что полностью оценить действенность смешанного механизма межбюджетного выравнивая достаточно сложно, поскольку в каждом случае наблюдается переплетение механизмов вертикального и горизонтального выравнивания.

межбюджетный выравнивание трансферт федеральный

Заключение

Сравнительный анализ и оценка смешанного механизма межбюджетного выравнивания приводят к определенным выводам. Данный подход в большой степени приемлем для межбюджетных отношений Российской Федерации по ряду признаков. К ним относятся: наличие регионов-доноров и регионов-реципиентов; наличие в расходах бюджетов субъектов Федерации позиций на межбюджетные трансферты другим субъектам. Однако при использовании данного механизма следует строго соблюдать сложившийся порядок финансовых отношений между уровнями бюджетной системы. Необходимо достижение более слаженного функционирования механизма межбюджетного выравнивания. В этом случае динамика изменения уровня социально-экономического развития регионов России будет иметь более выраженную и устойчивую тенденцию к росту.

Размещено на Allbest.ru