Организационно-правовые подходы к администрированию доходов бюджетов в условиях экономической нестабильности

Размещено на http://www.allbest.ru/

СПбИ (ф) ВГУЮ (РПА Минюста России)

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ К АДМИНИСТРИРОВАНИЮ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НЕСТАБИЛЬНОСТИ

Самойлова Л.К. - доцент кафедры административного и

финансового права кандидат экономических наук, доцент;

Ольха А.А. - студентка

Аннотация

Ключевой задачей бюджетной политики является эффективное администрирование доходов, особенно в период экономико-политического кризиса. Однако бессистемный характер преобразования данного института в силу изменения внешних и внутренних условий хозяйствования не обеспечивает бесперебойность бюджетных поступлений, что вынуждает сокращать расходные обязательства и увеличивать нагрузку на плательщиков. В этой связи авторами статьи на основе всестороннего анализа нормативно-правовой документации предложены способы преодоления недостатков, препятствующих качественной реализации возложенных на администраторов функций по аккумулированию доходов.

Ключевые слова: администрирование доходов, бюджет, качество, прогнозирование, дебиторская задолженность, парафискалитеты, налоги, кризис

Annotation

The primary objective of fiscal policy is the effective administration of revenues, especially during the economic and political crisis. However, the unsystematic nature is the reason that economic and economic costs will not be uninterrupted, which will lead to a reduction in costs and an increase in the burden on payers. In this regard, the authors of the article, based on a comprehensive analysis of regulatory documents, proposed ways to overcome the disadvantages impeding the high-quality implementation of the functions imposed on administrators.

Keywords: administration, revenues, budget, quality, forecasting, accounts receivable, parafiscaletes, taxes, crisis

Основная часть

Традиционно доходы бюджетов представляют собой материальную основу выполнения возложенных на публично-правовые образования функций и задач ПоветкинаА. Роль и значение доходов бюджета // Финансовое право. 2015. № 6. С. 16.. Вместе с тем, процесс их администрирования становится особенно значимым в условиях экономического спада, которому свойственна неопределенность, фактические объемы доходной базы как исключительно прогнозируемой величины заметно снижаются в силу влияния различных экономических явлений (табл. 1). Так, несмотря на увеличение абсолютного значения доходов относительно прошлых лет, негативные тенденции макро- и микроэкономического характера, начиная с 2009 года, приводят к недостаточности ресурсного обеспечения, используемого для покрытия расходов консолидированного бюджета. В этой связи данный институт практически не адаптирован к экономикополитическим изменениям, что отражается на обеспечении бесперебойности поступлений в соответствующие бюджеты.

Таблица 1

Взаимосвязь экономических показателей и поступлений в бюджеты бюджетной системы Россия в цифрах. 2018: Краткий статистический сборник / Росстат. М., 2018. 522 с.; Инфляция на потребительском рынке // https://www.cbr.ru

В настоящее время совершенствованию процесса администрирования уделяется особое внимание, но полезный результат от модернизации представляется по меньшей мере спорным Ильин А.Ю. Влияние налогового администрирования на собираемость налогов // Финансовое право. 2012. № 1. С. 18.. Вследствие этого в ходе исследования нами было выделено три укрупненные группы дефектов в законодательстве, препятствующих эффективной реализации названного процесса (рис.1) и предложены направления их корректировки.

Рисунок 1 Систематизация недоработок национального законодательства, обуславливающих несовершенство администрирования доходов бюджетов

Первая совокупность пробелов связана с категориально-понятийным аппаратом. В доктрине понятие администрирование доходов представлено в различных вариациях, объединяющим элементом которых является выполнение главными администраторами доходов бюджетных полномочий Белова С.Н. Сущность понятия администрирование доходов бюджетов органами внутренних дел // Бизнес в законе. 2011. № 1. С. 275; Хребтова Т.П. Администраторы бюджетных средств как субъекты финансового права // Проблемы местного самоуправления: http://www.samoupravlenie.ru. Однако законодатель не закрепляет указанную дефиницию, поэтому остается неясным вопрос относительно ее наполнения. В целях фиксации основных этапов деятельности администраторов, на наш взгляд, необходимо отразить в статье 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) следующую авторскую формулировку: администрирование доходов - управленческая деятельность уполномоченных субъектов, представляющая собой совокупность мер, реализуемых с использованием специального инструментария, направленных на фактическое обеспечение поступлений прогнозируемых бюджетных доходов и способствующих эффективному функционированию механизма регулирования и контроля за аккумулированием средств в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации.

Вторая группа проблем сопряжена с организационно-правовыми особенностями исследуемого института:

а) в нормативных актах не уточняется совокупность входящих в администрирование процедур;

б) правовое регулирование последних не отражает четких границ механизма аккумулирования бюджетных средств, поэтому такие элементы как планирование, организация, руководство и учет доходов Левина О.А. Некоторые вопросы финансово-контрольных правоотношений, возникающих в процессе администрирования доходов федерального бюджета // Бизнес в законе. 2012. № 1. С. 186. пронизывают все этапы бюджетного процесса. Кроме того, лишь отдельные положения таких процедур детализируются в локальных документах Постановление Правительства РФ от 23.06.2016 г. № 574 «Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4476; Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 г. № 809 «О Федеральной таможенной службе» // сЗ РФ. 2013. № 38. Ст. 4823; Приказ Министра обороны РФ от 02.08.2012 г. № 2180 «Об утверждении порядка администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Министерством обороны Российской Федерации и подведомственными ему учреждениями» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»., что препятствует качественному регулированию вопросов учета и мобилизации доходов Комягин Д.Л. К вопросу о публичных доходах: проблемы правового регулирования и пути их разрешения // Финансовое право. 2015. № 11. С. 21..

Рисунок 2 Рекомендуемая структура акта, детализирующего процесс администрирования доходов бюджетов

На наш взгляд, избавиться от мозаичного характера правовой регламентации позволяет выработка акта, фиксирующего составные элементы администрирования. При этом их перечень целесообразно изложить в отдельном приказе Министерства финансов РФ (Минфин РФ) (рис. 2).

Помимо всего прочего, эффективность бюджетной политики предопределяется оценкой качества администрирования доходов Положенцев М.С. Совершенствование деятельности таможенных органов по администрированию доходов бюджета на основе их прогнозирования в условиях нестационарной среды: Автореф. дис.... канд. экон. наук. М., 2013. С. 3.. Согласно отчетам Минфина РФ, показатель «Исполнение бюджета по доходам» существенно снижался в период экономического спада (рис. 3). Так, в 2016 году наблюдается резкое падение его величины, вызванное отсроченным действием последствий экономического кризиса 2014-2015 годов.

Рисунок 3 Динамика исполнения бюджета по доходам администраторами (в баллах)

Рисунок 4 Динамика показателей, влияющих на исполнение федерального бюджета по доходам

Одним из ключевых показателей исполнения бюджета по доходам является прогнозирование последних. При этом расхождение плановых и фактических поступлений в бюджеты в силу неэффективных методик расчетов, превышает среднемировой показатель, что подтверждается сведениями Минфина РФ относительно федерального бюджета (рис. 4).

Также ненадежность прогнозных данных прослеживается при анализе ключевых характеристик федерального бюджета в разрезе главных администраторов доходов (табл. 2). Так, разница плановых и фактических показателей, приводит к постоянным корректировкам нормативных ак- тов Истомина Н.А. Типичные проблемы бюджетного планирования в субъекте федерации: характеристика и последствия // Вестник ЮУрГУ. 2015. № 2. С. 53., в частности изменяющих ряд плановых показателей за счет сокращения расходных обязательств Литвиненко А.Н., Самойлова Л.К. Правовая характеристика элементов бюджетного устройства Российской Федерации (часть 2) // Вестник экономической безопасности. 2018. № 4. С. 89.. Вследствие этого, на наш взгляд, требуется с целью предотвращения дисбаланса, проявляющегося в силу воздействия негативных экономических, политических, социальных факторов, законодательно установить максимально допустимый предел отклонения от плановых значений.

Таблица 2

План-фактный анализ поступлений в федеральный бюджет

Жданные представлены на 9 месяцев 2017 года

Немаловажным показателем качества аккумулирования бюджетных средств является также доля задолженности главных администраторов перед бюджетами. Отчеты Минфина РФ указывают на тенденцию к снижению результативности по ее управлению (рис. 5). Также по заключениям Счетной палаты РФ (СП РФ) предусмотренные дорожными картами мероприятия реализуются частично. Об отсутствии действенных методов, направленных на уменьшение долга, свидетельствуют и произведенные нами расчеты, которые указывают на увеличение его доли на один вид аккумулируемых доходов (табл. 3).

Таблица 3

Статистика исполнения федерального бюджета

*⁾ФНС России аккумулирует доходы федерального и бюджета и бюджетов субъектов РФ; и ФТС России и Росимущество - федерального бюджета;

“Жданные представлены на 9 месяцев 2017 года.

В данной ситуации ограничиться изменениями бюджетного законодательства невозможно, поскольку во многом величина задолженности определяется механизмом взимания отдельных групп доходов Дмитриева А. Большие дела за малые деньги // http://www.joumal-ufa.ru, что порождает проблемы, связанные с налоговым и неналоговым администрированием.

Например, повышение собираемости страховых взносов в первом полугодии 2017 года Отчет о ходе реализации публичной декларации целей и задач Минфина России за первое полугодие 2017 года // https://www.minfin.ru объясняется передачей неточных сведений о расчетах Федеральной налоговой службе (ФНС России) в результате перераспределения полномочий по их администрированию Крюкова Д.А., Никитин А.Ю. Страховые взносы - 2017: результаты и проблемы реформирования // Вестник Саратовского государственного социальноэкономического университета. 2017. № 3 (72). С. 83., а следовательно, ошибочными зачислениями средств в бюджеты. При этом выработанные администраторами меры не позволяют ФНС России исправлять ошибки в сальдо, но и не умаляют ее права на списание суммы долга. Поэтому необходимо установить переходный период до конца 2019 года (равный трем годам, что соответствует сроку давности), позволяющий администратору самостоятельно видоизменять данные.

Также отсутствие действенных мер ответственности за нарушение сроков уплаты налогов стимулирует хозяйствующих субъектов к альтернативному использованию суммы задолженности в виде вложений в высокодоходные активы, что позволяет в будущем не только выплатить налог и пеню, но и получить дополнительный доход. Например, произведенные нами расчеты по совершению валютообменных операций свидетельствуют о многократном увеличении средств по отношению к общей сумме задолженности за тот же период (табл. 4). С целью обеспечения своевременной уплаты налогов, предложено использовать пропорциональный штраф, размер которого определяется как сроками, так и суммой задолженности, что требует введения в Налоговый кодекс РФ (НК РФ) нового положения - ст. 122.2.

Таблица 4

Результат вложения суммы неуплаченных налогов в иные активы

В части администрирования неналоговых доходов особое внимание привлекает отсутствие систематизации последних. С 2016 года план мероприятий по систематизации неналоговых платежей и формированию единого их перечня реализуется посредством расширения списка такого рода поступлений, в то время как на данный момент определенность достигнута только в отношении квазиналоговых доходов, подлежащих включению в НК РФ Крохина Ю.А. Проблемы правового регулирования неналоговых доходов в Российской Федерации // Финансовое право. 2014. № 7. С. 14.. В целях улучшения администрирования доходов бюджетов целесообразно проработать вопрос о включении системного перечня неналоговых доходов в отдельную главу БК РФ, определив при этом код бюджетной классификации для каждого из них.

Кроме того, у многих неналоговых платежей, в частности у штрафов за нарушение административного законодательства, обоснование их размера не соответствует сложившимся финансово-экономическим условиям. Например, штраф, предусмотренный за «зацепинг», несоразмерен расходам, которые несут администраторы. При этом и бюджеты недополучают потенциально возможные доходы, и такая величина штрафа стимулирует лиц к повторному совершению правонарушения Халитов Р.К. Реализация принципа справедливости в нормах с административной преюдицией // Вестник ЮУрГУ. 2014. № 2. С. 61; «Дорогое» развлечение зацеперов // https://news.ru. В этой связи необходимо обеспечить соразмерность денежных взысканий проступку с учетом негативных последствий.

Таблица 5

Результат воздействия стимулирующих мер на зачисление средств в бюджеты

Действие стимулирующих мер исполнения таких, как право уплаты административных штрафов в течение 20 дней с момента составления протокола в размере 50% от суммы штрафа (по строго определенным составам) негативно сказывается на наполняемости бюджетов. Данный факт находит подтверждение в заключениях СП РФ Возможность 50-процентного уменьшения штрафов при оплате в двадцатидневный срок не повысила их собираемость // http://ach.gov.ru, а также представленных ниже расчетах, указывающих на снижение доли фактических поступлений в бюджеты (табл. 5). Учитывая эти обстоятельства, по нашему мнению, необходимо упразднить данное положение в целях увеличения доходной базы, обеспечив соразмерность ответственности и тяжести правонарушения.

В настоящее время в рамках административного производства главный администратор уполномочен взимать суммы исполнительского сбора до результата обжалования соответствующего постановления Письмо ФССП России от 08.07.2014 г. № 0001/16 «Методические рекомендации о порядке взыскания исполнительского сбора» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».. Осуществив данное правомочие при признании акта незаконным, он вынужден как возвратить излишне взысканные суммы, так и выплатить проценты Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.. Поэтому в целях недопущения реализации данного механизма необходимо закрепить обязанность должника уведомлять пристава о возбуждении производства по оспариванию постановления о взыскании названного платежа.

Предложенные рекомендации позволят учесть специфику исследуемого института и не допустить снижения бюджетных поступлений. Нормативное закрепление его содержания обеспечит согласованность действий главных администраторов, а установление порядка аккумулирования отдельных групп доходов - полноту и своевременность поступлений, что позволит реализовать совокупность целей бюджетной политики в период нестабильности.

Список литературы

1. Белова С.Н. Сущность понятия администрирование доходов бюджетов органами внутренних дел // Бизнес в законе. 2011. № 1.

2. Возможность 50-процентного уменьшения штрафов при оплате в двадцатидневный срок не повысила их собираемость // http://ach.gov.ru

3. Дмитриева А. Большие дела за малые деньги // http://www.joumal- ufa.ru

4. «Дорогое» развлечение зацеперов // https://news.ru

5. Ильин А.Ю. Влияние налогового администрирования на собираемость налогов // Финансовое право. 2012. № 1.

6. Инфляция на потребительском рынке // https://www.cbr.ru

7. Истомина Н.А. Типичные проблемы бюджетного планирования в субъекте федерации: характеристика и последствия // Вестник ЮУрГУ. 2015. № 2.

8. Комягин Д.Л. К вопросу о публичных доходах: проблемы правового регулирования и пути их разрешения // Финансовое право. 2015. № 11.

9. Крохина Ю.А. Проблемы правового регулирования неналоговых доходов в Российской Федерации // Финансовое право. 2014. № 7.

10. Крюкова Д.А., Никитин А.Ю. Страховые взносы - 2017: результаты и проблемы реформирования // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2017. № 3 (72).

11. Левина О.А. Некоторые вопросы финансово-контрольных правоотношений, возникающих в процессе администрирования доходов федерального бюджета // Бизнес в законе. 2012. № 1.

12. Литвиненко А.Н., Самойлова Л.К. Правовая характеристика элементов бюджетного устройства Российской Федерации (часть 2) // Вестник экономической безопасности. 2018. № 4.

13. Отчет о ходе реализации публичной декларации целей и задач Минфина России за первое полугодие 2017 года // https://www.minfin.ru

14. Поветкина А. Роль и значение доходов бюджета // Финансовое право. 2015. № 6.

15. Положенцев М.С. Совершенствование деятельности таможенных органов по администрированию доходов бюджета на основе их прогнозирования в условиях нестационарной среды: Автореферат дис.... канд. экон. наук. М., 2013.

16. Россия в цифрах. 2018: Краткий статистический сборник / Росстат. M., 2018.

17. Халитов Р.К. Реализация принципа справедливости в нормах с административной преюдицией // Вестник ЮУрГУ. 2014. № 2.

18. Хребтова Т.П. Администраторы бюджетных средств как субъекты финансового права // Проблемы местного самоуправления: http://www.samoupravlenie.ru

Размещено на Allbest.ru