Инструменты внебюджетного финансирования национальных проектов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Инструменты внебюджетного финансирования национальных проектов

С.В. Криворучко, В.А. Лопатин

Финансовый университет, Москва, Россия

АННОТАЦИЯ

Актуальность статьи обусловлена рисками невыполнения национальных проектов по объему внебюджетного финансирования в рамках реализации Указа Президента РФ от 08.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Предмет исследования- инструменты внебюджетного финансирования национальных проектов, которые способствуют выполнению плана финансирования и включают способы стимулирования, обеспечения условий и привлечения финансирования.

Цели работы- выявление, классификация особенностей применения инструментов внебюджетного финансирования на основе анализа нормативных и иных документов, связанных с реализацией и финансированием национальных проектов.

В статье предлагается модель реализации национального проекта на условиях внебюджетного финансирования, охватывающая действия органов государственной власти и компаний на четырех этапах реализации проекта: принятие решения о реализации проекта, подготовка проектной документации, привлечение средств для финансирования проекта и непосредственно реализация проекта (развертывание процессов планирования, выполнения, мониторинга и контроля работ в соответствии с требованиями к проекту). Показано, что органы государственной власти обладают большим набором инструментов для привлечения компаний к реализации национальных проектов на условиях внебюджетного финансирования, включая инструменты стимулирования в части принятия решений о реализации проектов, обеспечения информацией для подготовки проектной документации, создания условий для привлечения средств с целью финансирования и реализации проектов. При этом компании обладают большим набором инструментов привлечения средств с разной функциональностью, которые могут обеспечивать внебюджетное финансирование практически любого проекта.

Ключевые слова: внебюджетное финансирование; национальный проект; инструменты финансирования; стимулирование к финансированию

ABSTRACT

Tools for Extra-Вudgetary Financing of National Projects

V.A. Lopatin³, S. V. Krivoruchko^a

Financial University, Moscow, Russia^a

The relevance of thearticle is duet other is koffailure of national projects forex trabud getary funding in the framework of the decree of the President of the Russian Federation from 08.05.2018 No. 204 “On the national goals and strategic objectives development of the Russian Federation for the period up to 2024”.

The subject of the researchis

Tools for extrabudgetary financing of national projects that contributet the implementation of the financing planand include way sto stimulate, provide condition sand attract funding.

The purpose of the work

Is identification and classification of features of the use ofextra-budgetary financing tools based on the analysis of regulatory and other documents related to the implementation and financing of national projects. The article proposes a model forim plementing a national project on the term so fextra-budgetary financing, covering the action sof publicauthorit iesand companie satfourstagesof project implementation: making a decision on project implementation, preparing project documentation, attracting funds for project financingand directly implement ingtheproject (deploying the processe so fplanning, execution, monitoring and control of work in accordance with the project requirements).

It is shown that public authorities have a large set of tool sfor attracting companie sto implementnational project sonthetermsof extra-budgetary financing, including tools to encourage companies to make decision so nproject implementation, provide information for the preparation of project documentation, create conditions for attracting funds to finance project sand implement them. At the same time, companieshave a widerange of tools for raising funds with different functionality, which canprovi deextra-budgetary funding for almost any project.

Keywords: extra-budgetary financing; national project; financing instruments; incentives for financing

ВВЕДЕНИЕ

В рамках выполнения 13 национальных проектов, разработанных в рамках реализации Указа Президента РФ от 08.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее -- Указ Президента РФ № 204) предусмотрено значительное внебюджетное финансирование (в сумме более 7,52 трлн руб.¹), причем 86% всего объема финансирования приходятся только на два проекта: «Экология» (3,21 трлн руб.) и «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года» (3,26 трлн руб.). При этом доля внебюджетных источников существенно варьируется от проекта к проекту: от 0% в проектах «Демография», «Культура» и «Международная кооперация и экспорт» до 51,36% в проекте «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года» и 79,34% в проекте «Экология». С одной стороны, это может свидетельствовать о том, что по отдельным направлениям развития государство разработало и применяет эффективные инструменты привлечения внебюджетного финансирования. С другой стороны, это может быть показателем отсутствия у государственных органов системного подхода к организации внебюджетного финансирования национальных проектов в целом.

УТОЧНЕНИЕ ЗНАЧЕНИЯ ТЕРМИНОВ

В общем случае прилагательное «внебюджетный» означает понятие, означающее несвязанность с государственным бюджетом, получение средств не из бюджета или предназначенность для расходов помимо бюджетных ассигнований Академический толковый словарь русского языка. Т. 2: ВИНА-ГЯУР / отв. ред. Л. П. Крысин.-- Москва: Издательский дом ЯСК, 2016.- 680 с.-- ISBN 978-5-9909114-0-6.. При этом под государственным бюджетом обычно подразумевается консолидированный бюджет, представляющий собой свод бюджетов всех уровней (федерального, регионального и муниципального). Как следствие, внебюджетное финансирование проектов не связано с государственным бюджетом и осуществляется за счет иных источников финансирования, в том числе государственных и негосударственных. К первым, как правило, относят государственные внебюджетные фонды и собственные средства государственных компаний, ко вторым -- негосударственные фонды, собственные и заемные средства негосударственных компаний и др.

Государственные проекты стратегического развития обычно имеют сложную структуру финансирования, включающую как бюджетные, так и внебюджетные источники. В национальных проектах, подготовленных в соответствии с Указом Президента РФ № 204, используются четыре вида источников: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды и внебюджетные источники. При этом содержание термина «внебюджетные источники» в нормативных документах, имеющих отношение к национальным проектам, не раскрывается. Тем не менее логично предположить, что данный термин охватывает все источники финансирования, кроме федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов. Именно в этом значении термин «внебюджетные источники» будет использоваться в настоящей работе. При этом под внебюджетным финансированием национального проекта подразумевается финансирование национального проекта за счет средств внебюджетных источников, а под инструментом внебюджетного финансирования национальных проектов понимается способ обеспечения выполнения плана по внебюджетному финансированию национальных проектов. В рамках настоящей работы к таким инструментам относятся:

1) инструменты привлечения компаний, которые используются органами государственной власти в целях реализации национальных проектов в части внебюджетного финансирования;

2) инструменты привлечения заемных средств для финансирования затрат при реализации корпоративных проектов в составе национальных проектов.

Заметим, что в настоящей статье термин «корпоративный проект» применяется в случаях нестандартного использования проектных терминов в документах, касающихся формирования и реализации национальных проектов, и означает реальный проект, реализуемый компанией. Причем в структуре национальных проектов только корпоративные проекты соответствуют классическому определению проекта Управление проектами: Основы профессиональных знаний, Национальные требования к компетенции специалистов (NCB -- SOVNET National Competence Baseline Version 3.1) / под ред. В. И. Воропаева.-- Москва: ЗАО «Проектная практика», 2014.- 259 с.-- ISBN 5-904574-03-1., а национальные, федеральные и региональные проекты являются, по сути, программами проектов. При этом:

а)национальный проект является программой проектов, составными элементами которой выступают федеральные проекты;

б)федеральный проект представляет собой программу проектов, включающую региональные и корпоративные проекты федерального уровня;

в)региональный проект является программой проектов, составными элементами которой выступают корпоративные проекты регионального уровня.

ОБЗОР НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Вопросы развития инструментов внебюджетного финансирования национальных проектов и изменения «правил игры» для успешной реализации проектов затронуты в ряде исследований российских авторов. В работе Ю. В. Зворыкиной и С. П. Семенцова [1] говорится о важности механизма привлечения внебюджетных средств для успешной реализации национального проекта «Экология». Авторы утверждают, что в России уже применяется механизм стимулирования проектов технологического перевооружения, основанный на ужесточении государственными институтами развития экологических требований к заемщикам. Одновременно указывается на предложение Минпромторга России о внедрении механизма предоставления предприятиям субсидий на возмещение части затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным в целях внедрения наилучших доступных технологий взамен «грязных» способов производства. А. М. Ажлуни и О. Л. Ша-рыгина [2] отмечают, что для целей реализации национальных проектов изменились «правила игры» в налогово-бюджетной сфере -- увеличился НДС, реформирована акцизная политика, внесены новые статьи расходов в региональные бюджеты и др. А. С. Бедняков и Л. А. Миэринь [3] анализируют эволюцию проектов национального масштаба в исторической перспективе и среди основных причин невыполнения проектов выделяют мотивационные проблемы, связанные с восприятием проектов национальной элитой, бизнесом и населением. И. А. Бозиева [4], затрагивая проблему снижения рисков инвесторов и отмечая необходимость внедрения новых инструментов финансирования национальных проектов, подчеркивает важность преимущества массового участия в инновациях инвесторов с небольшими финансовыми ресурсами, в том числе в форме краудфандинга. Одновременно она предлагает разработать и ввести в действие еще один инструмент финансирования национальных проектов -- федеральную платформу инновационного финансирования, которая позволяет обеспечивать публичность трансакций за счет применения современных технологий распределенного реестра. А.Я. Запорожан [5] с целью преодоления слабости методологической поддержки национальных проектов выступает за доведение до регионов концептуальных подходов к развитию затрагиваемых проектами сфер, получая от них конкретику стоящих перед ними задач.

Рис. / Fig. Модель реализации проекта на условиях внебюджетного финансирования Источник/Source:составлено авторами / compiled by the authors.

Рассматривая правовые, институциональные и методические новации на субфедеральном уровне, О.Б. Иванов и Е.М. Бухвальд [6] указывают на необходимость создания условий для стимулирования проектного управления в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также на целесообразность разработки моделей проектного управления, учитывающих их специфические особенности. Е.А. Фирсова и В.А. Куликов [7], раскрывая потенциал государственно-частного партнерства в реализации национальных проектов, отмечают необходимость доработки паспортов проектов в части применения инструментов государственно-частного партнерства.

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

Для исследования инструментов внебюджетного финансирования национальных проектов разработана модель реализации проекта на условиях внебюджетного финансирования, основанная на следующих предположениях и ограничениях (диаграмма модели для корпоративного проекта регионального уровня приведена на рисунке):

1) органы государственной власти способны привлекать внебюджетное финансирование, хотя им не предоставлено право контроля источников внебюджетного финансирования национальных, федеральных, региональных и корпоративных проектов;

2) корпоративный проект финансируется компаниями за счет собственных и заемных средств, привлекаемых на финансовом рынке;

3) компания принимает решения об использовании собственных и заемных средств для финансирования корпоративных проектов в соответствии с ее целями, учитывая стоимость привлекаемых заемных средств;

4) компания принимает решение о реализации корпоративного проекта и осуществляет его при выполнении следующих четырех условий:

а)получение явной выгоды (увеличение дохода, снижение затрат, снижение рисков, увеличение доли рынка и др.);

б)обладание полной информацией, необходимой для подготовки проектной документации (нормативной базы, стандартов, методик и др.);

в)реальность привлечения финансирования в размере и на срок, соответствующий проектной документации;

г)наличие возможности реализации проекта согласно проектной документации (выполнение условий, необходимых для реализации проекта, третьими лицами, включая государство);

5) заинтересованность органов государственной власти в привлечении компаний к реализации корпоративных проектов на условиях внебюджетного финансирования, если имеются возможности для:

а) создания стимулов для осознания компаниями своей выгоды от реализации корпоративных проектов (выдача разрешений и лицензий, компенсация затрат на выплату процентов, наложение штрафов и др.);

6) обеспечения доступности информации, необходимой для подготовки компаниями проектной документации (выпуск необходимых нормативных актов, методик, стандартов, справочников, отчетов и др.);

в)привлечения заемных средств в целях финансирования корпоративных проектов (наличие финансовых институтов, способных предоставлять заемные средства на условиях, необходимых для реализации корпоративных проектов);

г)создания условий, необходимых для реализации корпоративных проектов (выполнение третьими лицами требований, необходимых для реализации проектов; обеспечение в ходе реализации проектов стабильности «правил игры» и функционирования критичной инфраструктуры и др.).

Инструменты внебюджетного финансирования исследовались в настоящей работе в соответствии с моделью реализации проектов на условиях внебюджетного финансирования в три этапа.

На первом этапе осуществлялся семантический и предметный анализы материалов, связанных с национальными проектами (паспортов проектов, нормативных документов, сообщений о ходе реализации проектов и др.). Целью анализа было выявление инструментов, способствующих выполнению плана по внебюджетному финансированию национальных проектов.

На втором этапе проводился сравнительный анализ и классифицировались выявленные инструменты внебюджетного финансирования по двум группам:

1) инструменты привлечения органами государственной власти компаний к реализации корпоративных проектов на условиях внебюджетного финансирования;

2) инструменты привлечения компаниями заемных средств к финансированию затрат в рамках корпоративных проектов.

При этом в первой группе инструменты распределялись по четырем подгруппам, соответствующим разным инструментам привлечения компаний к реализации проектов на условиях внебюджетного финансирования:

• инструменты стимулирования принятия компаниями решений о реализации корпоративных проектов;

• инструменты обеспечения компаний информацией для подготовки проектной документации;

• инструменты создания условий для привлечения компаниями заемных средств с целью финансирования корпоративных проектов;

• инструменты создания условий для реализации компаниями корпоративных проектов.

Во второй группе инструменты распределялись по четырем подгруппам, соответствующим разным по субъектному составу инструментам привлечения средств к финансированию затрат в рамках корпоративных проектов:

• инструменты привлечения средств финансовых институтов (кредитных организаций, государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», иностранных банков);

• инструменты привлечения государственных средств;

• инструменты привлечения средств организаций;

• инструменты привлечения средств физических лиц.

На третьем этапе за каждым инструментом закреплялись одна или несколько функций, которые он должен выполнять в ходе исполнения плана внебюджетного финансирования национальных проектов.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Результаты исследования инструментов внебюджетного финансирования национальных проектов приведены в таблице, в графе 2 которой перечислены инструменты финансирования, а в графе 3 -- основные функции инструментов.

Каждый из перечисленных в графе 2 инструментов включает множество отличающихся между собой инструментов. Например, отмеченные в п. 1.1.3 системы мониторинга и контроля деятельности компаний будут отличаться функционалом, структурой базы данных, интерфейсом и т. д. Справочные системы, необходимые для подготовки проектной документации и указанные в п. 1.2.3, будут содержать разную информацию в зависимости от отраслевой принадлежности системы. Приведенные в п. 1.4.1 нормативные и иные акты, стимулирующие третьих лиц своевременно выполнять работы, результаты которых необходимы для реализации проектов, будут отличаться не только структурой и формой, но и юридическим статусом. Сюда войдут законы, инструкции, положения, предписания и др., в том числе многие документы, явно или неявно указанные в паспортах национальных проектов: акты инвентаризации, приказы о назначении операторов систем, акты аудиторских проверок и многое другое.

ВЫВОДЫ

Внебюджетное финансирование национальных проектов основано на использовании собственных и заемных средств государственных и негосударственных компаний. Поэтому выполнение плана внебюджетного финансирования потребует привлечения разнообразных инструментов внебюджетного финансирования, в том числе инструментов привлечения компаний к реализации корпоративных проектов на условиях внебюджетного финансирования и инструментов привлечения самими компаниями средств у финансовых институтов, публично-правовых компаний и др. Итоги реализации национальных проектов в части внебюджетного финансирования в значительной мере будут зависеть от способности органов государственной власти и компаний эффективно использовать указанные инструменты в своей деятельности.

Таблица / TableИнструменты внебюджетного финансирования национальных проектов / Extrabudgetary Funding Tools national projects

Источник/Source:составленоавторами / compiled by the authors.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

внебюджетное финансирование проект национальный

1. Зворыкина Ю.В., Семенцов С. Национальный проект «Экология» как фактор формирования системы «зеленого финансирования» в России // Российский экономический журнал. -- 2018. -- № 6.-- С. 61-71.-- ISSN 0130-9757.

2. Ажлуни А.М., Шарыгина О.Л. Национальные проекты России и их реализация // Вестник аграрной науки. -- 2019.-- № 6.-- С 72-76.-- ISSN 2587-666X.

3. Бедняков А.С., Миэринь Л.А. Национальные проекты России: проблемы и решения // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета.-- 2019.-- № 4.-- С. 20-25.-- ISSN 2311-3464.

4. Бозиева И.А. Финансирование инноваций: национальные проекты и необходимость новых инструментов // Финансы и кредит.-- 2019. -- Т. 25. --№ 5.-- С. 1043-1060.-- ISSN 2071-4688.

5. Запорожан А.Я. К вопросу о реализации национальных проектов // Управленческое консультирование. -- 2019. -- № 5.-- С. 18-23.-- ISSN 1726-1139.

6. Иванов О., Бухвальд Е.М. Национальные проекты России: региональное измерение // ЭТАП: Экономическая теория. Анализ. Практика.-- 2019.-- № 1.-- С. 37-53.-- ISSN 2071-6435.

7. Фирсова Е.А., Куликов В.А. Государственно-частное партнерство в реализации национальных проектов России // Вестник московской международной высшей школы бизнеса МИРБИС. -- 2019. -- № 4.- С. 24-30.-- ISSN 2411-5703.

REFERENCES

1. ZvorykinaYu.V., Sementsov S. P. Nationalproject “Ecology” as a factorintheformationofthesystemof “greenfinancing” inRussia. Rossijskijekonomicheskijzhurnal = Russian Economic Journal. 2018;(6):61-71. (InRuss.).

2. Azhluni A.M., Sharygina O.L. NationalprojectsofRussiaandtheirimplementation. Vestnikagrarnojnauki = Bulletin of agrarian science. 2019;(6):72-76. (InRuss.).

3. Bednyakov A.S., Mierin L.A. National projects of Russia: problems and solutions. Izvestiya Sankt- Peterburgskogogosudarstvennogoekonomicheskogouniversiteta = Bulletin of the St. Petersburg State University of Economics.2019;(4):20-25. (In Russ.).

4. Bozieva I.A. Innovationfinancing: nationalprojectsandtheneedfornewtools. Finansyikredit = Finance and Credit. 2019;25(5):1043-1060. (InRuss.).

5. Zaporozhan A.Ya. To the question of the implementation of national projects. Upravlencheskoekonsul'tirovanie = Management Consulting. 2019;(5):18-23. (InRuss.).

6. Ivanov O.B., Buchwald E.M. NationalprojectsofRussia: regionaldimension. ETAP: Ekonomicheskayateoriya, 7.Analiz, Praktika = ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice. 2019;(1):37-53. (InRuss.).

7.Firsova E.A., Kulikov V.A. Public-privatepartnershipintheimplementationofnationalprojectsofRussia. Vestnikmoskovskojmezhdunarodnojvysshejshkolybiznesa MIRBIS = Bulletin of the Moscow

Размещено на Allbest.ru