Направления налоговой политики России и возможность снижения налоговой нагрузки на отечественных производителей, ориентированных на внутренний рынок

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт экономики Российской академии наук

Финансовый университет

Направления налоговой политики России и возможность снижения налоговой нагрузки на отечественных производителей, ориентированных на внутренний рынок

И.С. Букина

А.И. Смирнов

г. Москва

Аннотация

Актуальность темы исследования обусловлена ролью налоговой политики в условиях влияния внешних и внутренних долгосрочных факторов на замедление российской экономики. Цель исследования - обосновать меры по снижению налоговой нагрузки на производителей, ориентированных на внутренний рынок. В работе использованы методы статистического анализа, экономической статистики, включая расчет полных налоговых ставок, чувствительности налоговой нагрузки к динамике ВВП. В результате доказано, что увеличение налоговой нагрузки на труд и потребление, а также имеющееся соотношение между налоговой нагрузкой на капитал и труд препятствуют инвестициям в модернизацию производства и инновации, сдерживают экономический рост и социально-экономическое развитие России. Предлагаемые правительством меры по преодолению последствий от распространения новой коронавирусной инфекции не решают проблемы снижения налоговой нагрузки в среднесрочной и долгосрочной перспективах. Авторы делают вывод о необходимости снижения налоговой нагрузки на отечественных производителей, ориентированных на внутренний рынок, за счет введения специального статуса налогоплательщика.

Ключевые слова: антикризисная политика; деловой цикл; доходы бюджета; кризис; коронавирусная инфекция; мультипликативный эффект; налоговая нагрузка; налоговая политика; полные налоговые ставки; фискальные мультипликаторы

Abstract

Tax Policy Directions in Russia and the Possibility of Reducing the Tax Burden on Domestic Producers Operating in the Home Market

S. Bukina, A.I. Smirnov

Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia;

Financial University, Moscow, Russia

The relevance of the research topic is due to the role of tax policy and the impact of external and internal longterm factors affecting the slowdown of the Russian economy. The aim of the study is to justify measures to reduce the tax burden on manufacturers concentrated on the domestic market. The authors used methods of statisticalanalysis, economic statistics, including the calculations of implicit tax rates, and the tax burden sensitivity in relation to GDP dynamics. The research results show that an increase in the tax burden on labor and consumption, as well as the existing correlation between the tax burden on capital and labor, hinders investments in the modernization of production and innovation, and disrupts economic growth and socio-economic development in Russia. The measures introduced by the government to overcome the consequences of the pandemic do not help to reduce the tax burden in a short-term and long-term perspective. The authors conclude that it is necessary to reduce the tax burden on domestic producers concentrated on the domestic market by introducing a special taxpayer status.

Keywords: anti-crisis measures; business cycle; budget revenues; crisis; coronavirus disease; multiplicative effect; tax burden; tax policy; implicit tax rate; fiscal multiplier

Введение

Проблема замедления экономического роста в России является структурной. Ориентация на добычу углеводородов и соответствующая структура экономики существенно повлияли на модель налоговой системы и формирование бюджета. С конца 2014 г. дополнительным внешним шоком стала политическая ситуация и введение антироссийских санкций. Целью экономической политики в данных условиях должна стать поддержка тех секторов, которые в меньшей степени зависят как от мировой конъюнктуры на сырьевых рынках, так и от политических санкций. В предлагаемой работе проведен анализ текущей налоговой политики на основе расчета полных налоговых ставок. Рассмотрены варианты поддержки отраслей, пострадавших от мер по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции, в контексте общего характера налоговой политики. Предложена модель стимулирования, направленная на формирование секторов, ориентированных на внутреннюю экономику.

Обзор литературы

Исследования в области бюджетно-налоговой политики популярны и разнообразны. Несмотря на то что основные выводы были сформулированы еще Дж.М. Кейнсом и его последователями, а затем критически переосмыслены сторонниками теории рациональных ожиданий, фискальные власти все еще испытывают потребность в рекомендациях. Для целей данной работы был проведен обзор литературы и обобщены выводы из эмпирических исследований эффекта мультипликаторов бюджетно-налоговой политики (фискальных мультипликаторов).

Теоретически предполагается, что последствия изменений в государственных расходах симметричны, т.е. они влияют на экономический выпуск в одинаковой степени как при увеличении, так и при снижении расходов. Эмпирические исследования часто имплицитно предполагают аналогичный результат, поэтому полученные оценки мультипликаторов интерпретируются аналогично. Однако в последнее десятилетие появились работы, в которых действие фискальных мультипликаторов рассматривается в различных фазах делового цикла. Воздействия мультипликаторов на различных фазах колебания деловой активности оказываются несимметричными.

Исследования Федерального резервного банка Ричмонда показывают, что фискальный мультипликатор меняется в зависимости от направления действий фискальных властей, а также в зависимости от фазы делового цикла. Авторы исследования обнаружили, что при проведении сдерживающей бюджетно-налоговой политики величина мультипликатора государственных расходов больше в фазе спада деловой активности и меньше в фазе подъема. Мультипликатор государственных расходов при проведении стимулирующей политики меньше по величине и его значение практически не меняется в зависимости от фазы делового цикла. Таким образом, для мультипликаторов характерна асимметрия, которая, как предполагают авторы, зависит от двух факторов: транзакционных издержек при принятии финансовых решений и жесткости цен [1].

А. Кудрин и А. Кнобель пришли к выводу, что эффект от дополнительной единицы расходов зависит от их вида: непроизводительные расходы («силовые» статьи), в отличие от производительных (инвестиций в физический и человеческий капитал), в основном показывают эффекты, аналогичные для конечного потребления. Соответственно, мультипликативное влияние непроизводительных расходов на ВВП и темпы его роста проявляется слабее, чем влияние производительных расходов. Это определяет зависимость между темпами экономического роста и структурой государственного бюджета. Оценка влияния направлений общегосударственных бюджетных расходов на темпы роста ВВП показывает, что производительные расходы в большей степени влияют на показатели роста, чем непроизводительные [2].

Многие исследователи делают вывод [3], что в периоды рецессий, особенно, когда денежно-кредитная политика становится неэффективной, величина мультипликатора государственных расходов возрастает. Во время подъемов деловой активности, напротив, величина мультипликатора расходов невелика. Также некоторые авторы отмечают, что помимо фазы делового цикла на размер мультипликатора бюджетных расходов влияет структура экономики: в малых открытых экономиках он ниже, чем в аналогичных, но закрытых [4, 5].

Отдельное направление исследований посвящено оценке фискальных мультипликаторов с учетом особенностей проводимой финансовой или денежнокредитной политики.

Так, в работе, посвященной анализу финансовой консолидации в странах Европейского союза, [6] величина фискального мультипликатора оценивается как в линейном, так и в зависящем от фазы делового цикла режимах. Авторы учитывали четыре различных обстоятельства: состояние делового цикла, степень открытости для торговли, содержание поправок в рамках финансовой консолидации и наличие проблем на кредитном рынке, вызванных ослаблением трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики. Сделан вывод о том, что величина мультипликатора существенно варьируется в зависимости от различных состояний: распределение мультипликаторов асимметрично, и в нескольких случаях финансовой консолидации значение мультипликаторов превышало единицу. Причина этого в том, что содержание финансовых корректировок имеет решающее значение для размера потерь выпуска, связанных с консолидацией. Если финансовые корректировки предполагают сокращение трансфертов и субсидий или повышение налогов, то величина мультипликаторов близка к единице или ниже, даже когда экономика находится в состоянии рецессии.

Еще один результат, который получили авторы, касается эффекта доверия. Если страна, которая столкнулась с проблемами на кредитном рынке вследствие ослабления трансмиссионного механизма, заранее начала процесс финансовой консолидации, то потери от фискального сжатия окажутся меньше. В том случае, когда проводимая правительством финансовая консолидация вызывает доверие у агентов, снижается премия за риск по государственным облигациям. Это влияет на снижение ставок по кредитам для нефинансового сектора. В данных условиях меры финансовой консолидации могут приводить к некоторому стимулирующему эффекту.

В свою очередь, в закрытых экономиках, которые находятся в состоянии рецессии, потери от финансовой консолидации в части снижения выпуска в два раза больше средних.

Важное значение имеет содержание финансовых корректировок. Консолидация на основе расходов для стабилизации долга и достижения долгосрочного сокращения первичного дефицита является более эффективной, чем корректировка на основе доходов. Сокращение трансфертов и субсидий полезно для сокращения краткосрочных затрат на финансовые корректировки. Если финансовые власти вынуждены осуществлять финансовую консолидацию в период рецессии, они должны сосредоточить свое внимание на сокращении указанных категорий расходов, а затем снижать расходы за счет заработной платы в государственном секторе, потребления и инвестиционных расходов в периоды подъема деловой активности.

Экономическая политика в современных условиях должна учитывать не только фазу делового цикла, но и динамику кредитного рынка. Согласно кейнсианским представлениям государственные расходы в период рецессий замещают потребительские, стимулируя эффективный спрос. Данная политика особенно эффективна во время кредитных кризисов, когда снижается кредитование. В период кредитного бума финансовая консолидация должна сдерживать чрезмерный рост частных инвестиций.

Последователи неоклассической школы указывают на эффект вытеснения частных инвестиций, который вызывается ростом процентной ставки из-за увеличения бюджетных расходов. Кроме этого, финансирование госрасходов за счет заимствований может подорвать способность справляться с глубокими и длительными финансовыми спадами [7].

В эмпирическом исследовании фискальной политики стран ОЭСР авторы частично ответили на дискуссию между кейнсианским и неоклассическим подходами. Ученые пришли к следующим выводам.

Во-первых, повышение налоговой нагрузки приводит к снижению деловой активности, как и предсказывает кейнсианская теория. Более высокая налоговая ставка снижает уровень реального ВВП и реальный рост экономики. Это согласуется с выводами стандартной модели неоклассического роста.

Во-вторых, было показано, что потребительские расходы и инвестиции реагируют на налоговую нагрузку в разной степени. В то время как обе составляющие снижаются после повышения предельной налоговой ставки, реакция потребительских расходов оказывается слабой (и статистически незначимой), тогда как реакция инвестиций является существенной (и статистически значимой).

В-третьих, более высокий уровень налоговой нагрузки не имеет значительного влияния на процентные ставки в долгосрочной перспективе, но приводит к снижению процентной ставки на несколько лет в ближайшей перспективе.

Наконец, исследование показало, что повышение налоговой нагрузки немедленно приводит к постоянному росту уровня цен, а также к временному росту темпов инфляции.

Прогноз, построенный на основе проведенного исследования, показал, что инициативы по снижению налоговой нагрузки в США в 2017 г. и 2019 г. в Китае, будут иметь положительный экономический эффект. Снижение налогов приведет к постоянному росту инвестиций, но для темпов экономического роста это имеет лишь временный позитивный эффект [8].

Обзор эмпирических исследований, посвященных оценке фискальных мультипликаторов, обосновывает хорошо известные выводы из кейнсианских и некоторых неоклассических моделей [9, 10]. При этом рассматриваемая литература позволяет дать некоторую количественную оценку мультипликативным эффектам и ее длительности [11, 12]. В настоящей работе выводы и предложения, основанные на анализе характера налоговой политики, подкрепляются полученными оценками из аналогичных исследований мультипликативных эффектов в России.

Характеристика налоговой политики России С 2010-х гг.

Уровень налоговой нагрузки в России сопоставим с аналогичными показателями в странах ОЭСР (в частности, в ФРГ, Нидерландах, Чехии)¹. Рисунок 1 иллюстрирует расчеты показателей налоговой нагрузки относительно ВВП в 2006-2018 гг. Собственно налоговые доходы консолидированного бюджета РФ относительно ВВП колебались в промежутке от 19 до 26%. Согласно методике ОЭСР, которую также использует Минфин России, в налоговую нагрузку включаются обязательные взносы на социальное страхование и таможенные пошлины, которые не относятся к налоговым доходам согласно действующей бюджетной классификации.

Отношение суммы налоговых доходов, обязательных взносов на социальное страхование и доходов от внешнеэкономической деятельности (основную часть которых составляют таможенные пошлины) консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов к ВВП на рис. 1 представлено показателем «полная налоговая нагрузка». В 2006-2007 гг. он составлял почти 40%, в 2010 и 2016 гг. снизился до 30%, а к 2018 г. вырос до 38%.

Отношение налоговых доходов к ВВП и полная налоговая нагрузка изменялись в одном направлении - возрастая в периоды подъема ВВП и снижаясь в периоды спада и замедления экономического роста (см. рис. 1). С 2014 г. наблюдается сокращение разрыва между отношением налоговых доходов к ВВП и полной налоговой нагрузки. При этом показатели нагрузки в 2018 г. приблизились к значениям 20062007 гг., когда темпы роста ВВП превышали 8% в год. В 2016-2018 гг. при темпах роста ВВП около 1-2% в год полная налоговая нагрузка превысила 30%, приблизившись к 38% в 2018 г.

Отметим, что в 2010-2014 гг. одновременно со снижением темпов роста ВВП налоговая нагрузка оставалась стабильной на уровне 35% для показателя полной нагрузки и 20% для отношения налоговых доходов к ВВП.

Наблюдаемые факты могут свидетельствовать о том, что тяжесть налогообложения возрастает. По мнению бывшего руководителя ФНС М. Мишустина, увеличение налоговой нагрузки происходит за счет совершенствования качества налогового администрирования Кривошапко Ю. Сборный пункт. Михаил Мишустин рас-сказал, за счет чего растут налоговые поступления. Российская газета. Столичный выпуск. 2019;290(8048). . Однако, как отмечается в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», причиной роста нагрузки в 2018 г. стало повышение курса рубля и коэффициента Кц, используемого при расчете НДПИ. Таким образом, сводить рост нагрузки исключительно к административным мерам некорректно. Обоснованием может служить расчет отношения прироста налоговой нагрузки к темпам экономического роста. Данный показатель можно назвать чувствительностью налогового бремени к динамике экономического роста.

Как видно из рис. 2, до 2014 г. на каждый процентный пункт прироста ВВП приходилось менее одного процентного пункта прироста налоговой нагрузки (относительно ВВП). Спад деловой активности в 2014 г. спровоцировал более четырех процентных пунктов снижения налоговой нагрузки на каждый процентный пункт падения экономического роста. В 2015-2018 гг. чувствительность налоговой нагрузки также превысила один процентный пункт на каждый пункт прироста ВВП. А в 2019 г. наблюдалось снижение налоговой нагрузки более, чем на два пункта.

Рис. 1 /Fig. 1. Налоговая нагрузка и темпы роста ВВП России в 2006-2019 гг., % / Tax burden and GDP growth in Russia 2006-2019, %

Источник / Source: Федеральная служба государственной статистики: сайт / Federal government statistics service: site. URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 05.03.2020) / (accessed on 05.03.2020)

Рис. 2 /Fig. 2. Чувствительность налоговой нагрузки к динамике экономического роста / Tax burden sensitivity to the dynamics of economic growth

Источник/Source: Федеральная служба государственной статистики / Federal government statistics service. URL: http://www.gks. ru (дата обращения: 05.03.2020) / (accessed on 05.03.2020)

Таким образом, начиная с 2014 г. динамика поступлений обязательных платежей, включенных в расчет налоговой нагрузки относительно ВВП, становится более чувствительной к колебаниям выпуска.

Показатель налоговой нагрузки по экономике в целом дает общее представление о характере налоговой политики и состоянии экономики, но не позволяет дифференцировать пути, по которым происходит влияние налогов на поведение экономических агентов. Более детализированный подход к исследованию налоговой нагрузки предполагает расчет эффективных налоговых ставок. Эффективные средние ставки позволяют оценить налоговую нагрузку на отдельный фактор производства, объект налогообложения, налогоплательщика. Специалисты Евростата используют для подобного анализа методику расчета полных налоговых ставок (implicit tax rates, ITR)³. Полные налоговые ставки показывают нагрузку на определенную налоговую базу или активность. В настоящей работе используется методология расчета полных налоговых ставок на потребление, труд и капитал. Здесь также под налогами понимается более широкий круг обязательных платежей, чем предусматривается бюджетной классификацией в России. Таким образом, полные налоговые ставки позволяют оценить нагрузку по всем обязательным платежам, ложащимся фискальной нагрузкой на экономических агентов. В качестве базы, которая является экономическим источником выплаты соответствующих платежей, используются показатели системы национальных счетов. Таким образом, методология расчета полных налоговых ставок согласуется с методологией расчета общей налоговой нагрузки.

В табл. 1 содержится детализация показателей, которые использованы для расчета полных налоговых ставок на потребление, труд и капитал за 2006-2018 гг.

Результаты расчета полных налоговых ставок приведены на рис. 3 и в табл. 2.

Рисунок 3 позволяет оценить динамику и соотношение полных налоговых ставок. Как видно из рис. 3, нагрузка на капитал в 2006-2013 гг. была заметно выше нагрузки на труд и потребление. Только в 2014 и 2015 гг. полная налоговая ставка на капитал опустилась ниже ставки на труд. Следует отметить, что при расчете полной налоговой ставки на капитал был сделан ряд поправок и допущений.

Во-первых, расчет базы для оценки налоговой нагрузки на капитал по методологии Евростата основывается на использовании большого ряда секторальных показателей национальных счетов. Не все из них публикуются Федеральной службой государственной статистики. В частности, не публикуется детализация по дивидендным платежам и смешанным доходам. В связи с этим в расчете полной налоговой ставки на капитал использовались укрупненные данные, поэтому значения ставки могут быть заниженными.

Во-вторых, в числителе - в сумме фискальных платежей - не учтены платежи по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ).

Как отмечает Л.Н. Лыкова [14], а также руководство по статистике государственных финансов [15, с. 100] подобные налоги рассматриваются как один из видов рентного дохода Здесь термин «рентный доход» применяется не к доходу, который извлекает агент от добычи полезных ископае-мых, а к поступлениям в бюджет, поскольку государство, являясь собственником земель, на которых осуществляет-ся добыча природных ископаемых, получает доход от их предоставления для использования другими агентами., если добыча ведется на государственных землях. В противном случае НДПИ также должен включаться в совокупность налогов, ложащихся бременем на капитал и доходы.

Для России в этом случае может проводиться анализ налоговой нагрузки в двух секторах - нефтегазовом и прочих секторах, кроме нефтегазового. В настоящей работе интерес представляет усредненная по агентам нагрузка на капитал, поэтому НДПИ не включался в расчет полной налоговой ставки на капитал с тем, чтобы избежать завышения данного показателя в отношении секторов, не относящихся к добыче полезных ископаемых. Так, полная налоговая ставка на капитал за 2016 г. без учета НДПИ составила 20,4% (см. табл. 2), а при включении НДПИ полная налоговая ставка возрастает до 30,4%.

В табл. 2 приведены данные о полных налоговых ставках и доле соответствующих налогов в доходах консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Более высокий уровень полных налоговых ставок соответствует более высокой доле налоговых поступлений. Таким образом, даже с учетом колебания налоговой базы существенную роль в изменении налоговой нагрузки играют объемы полученных поступлений. Рост налоговой нагрузки, как правило, обуславливается увеличением удельного веса налоговых поступлений в общей сумме бюджетных доходов. В отношении налогов на потребление наблюдается тесная связь между налоговой нагрузкой и удельным весом налоговых поступлений (коэффициент корреляции равен 0,7). На рис. 2 наглядно показано, как налоговая нагрузка снижалась в 2008-2015 гг., а в последние годы резко возросла. Следует отметить, что расчеты не касаются 2019 г., когда ставка НДС была повышена до 20%. После выхода соответствующих показателей системы национальных счетов но будет оценить, насколько сильно выросла полная налоговая ставка на потребление.

Таблица 1 / Table 1. Показатели для расчета полных налоговых ставок в России /Implicit tax rate calculation indicators in Russia

Источник / Source: Taxation Trends in the European Union. Data for the EU member states, Iceland and Norway. 2019 edition. Eurostat. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019. URL: https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/ taxation_trends_report_2019.pdf (дата обращения: 03.02.2019) / (accessed on 03.02.2019); [13]

Налоговая нагрузка на труд стабильно растет с 2010 г., когда был отменен единый социальный налог и произошел возврат к уплате исключительно обязательных взносов на социальное страхование. Полная налоговая ставка на труд выросла с 19,5% в 2010 г. до 24,1% в 2018 г. В сравнении со среднеевропейским уровнем эти показатели все еще намного ниже. В 2018 г. полная налоговая ставка на труд, рассчитанная по 28 странам ЕС, составила 36,3% ⁵. Однако сравнение с отдельными странами показывает, что значения полной налоговой ставки на труд в России сопоставимы с показателями отдельных стран Восточной Европы (Болгария, Румыния), а также стран с традиционно низким уровнем налогообложения (Кипр, Мальта). Данный вывод может казаться недостоверным, поскольку среди отечественных исследователей и самих налогоплательщиков распространено мнение об избыточном налогообложении труда [16]. Показатель полной налоговой ставки позволяет оценить фактическую нагрузку, а не делать выводы на основе номинальных ставок.

Рис. 3/Fig. 3. Полные налоговые ставки в 2006-2018 гг., % / Implicit Tax Rates in 2006-2018, %

Источник /Source: Федеральная служба государственной статистики: сайт / Federal government statistics service: site. URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 28.02.2020) / (accessed on 28.02.2020); Федеральное казначейство Российской Федерации: сайт / Federal Treasury of the Russian Federation: site. URL: http://www.roskazna.ru (дата обращения: 01.03.2020) / (accessed on

Проведенные расчеты показывают, что нагрузка на капитал в 2006-2014 гг. превышала нагрузку на труд. Данный факт, как представляется, характерен для налоговой системы России, сложившейся в 2000-е гг. Одним из основных налогов, которые

коронавирусный налоговый политика

Таблица 2/ Table 2. Полные налоговые ставки на потребление, труд, капитал и удельный вес соответствующих налогов в сумме обязательных поступлений в доходы консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, % / Implicit tax rates on consumption, labor, capital and the proportion of appropriate taxes in revenues of Russia's consolidated budget, %

Источник/Source: составлено авторами / compiled by authors

Тем не менее следует заметить, что уровень налоговой нагрузки на капитал в России за рассматриваемый период выше, чем в среднем по странам ЕС. Если в 2006 г. в России полная налоговая ставка на капитал составляла 27,6%, то в среднем по 28 странам ЕС этот показатель оценивался в 22,8% Там же.. В 2015 и 2016 гг. значения полной налоговой ставки в России упали до 20,0%, в то время, как в странах ЕС нагрузка возросла до 23,0%. Следует отметить, что в этот период российская экономикабыла в рецессии, поэтому данное сопоставление не показательно.

Превышение нагрузки на капитал (даже без учета рентных платежей) над аналогичным показателем по труду, как представляется, является одним из факторов дестимулирующих инвестиций в модернизацию и инновации. С точки зрения налоговых издержек организациям выгоднее нанять больше работников, чем инвестировать средства в новые технологии, увеличивающие производительность труда и капитала. Этот вывод может показаться неверным, если сравнивать номинальные ставки и долю расходов организаций на рабочую силу и капитал. Однако решения агентов определяются именно показателем налоговой нагрузки, который позволяет оценить не номинальный объем платежей, а относительный - приведенный к источнику выплаты налогов. Действительно, если бы решения организаций определялись номинальными налоговыми ставками, то они могли бы увеличивать свою прибыль, больше инвестируя в обновление капитала, капиталоемкие технологии. Поскольку в действительности этого не происходит, то предположение о влиянии налоговой нагрузки на выбор между использованием труда и капитала представляется обоснованным. Безусловно, делать вывод о том, насколько значимой для организаций является налоговая нагрузка при выборе количества используемых факторов производства, невозможно без проведения дополнительного исследования. В настоящей работе не ставилась подобная задача.

Подводя итоги анализу налоговой нагрузки в России за период 2006-2018 гг., следует отметить следующие характеристики.

1. В периоды падения ВВП налоговая нагрузка снижалась сильнее, чем росла в периоды подъема. С 2014 г. чувствительность налоговой нагрузки к динамике ВВП резко увеличилась.

2. Налоговая нагрузка на труд в России растет с 2009 г., хотя и остается низкой в сравнении с показателями стран ЕС.

3. В последние годы наблюдается рост налоговой нагрузки на потребление, что способствует росту дифференциации доходов населения.

4. Налоговая нагрузка на капитал в среднем выше, чем на труд. При этом нагрузка на капитал подвержена большим колебаниям. Такое соотношение может быть фактором, препятствующим росту инвестиций в модернизацию и инновации.

Направления налоговой политики в предстоящие периоды

Позиция финансовых властей относительно бюджетно-налоговой системы обозначена в основных документах прогнозирования и стратегического планирования. Так, согласно «Основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» Основные направления бюджетной, налоговой и тамо-женно-тарифной политики на 2020 год и на плановый пе-риод 2021 и 2022 годов. Минфин России. 03.10.2019. СПС «КонсультантПлюс». параметры налоговой системы в России зафиксированы и служат гарантией «стабильности и предсказуемости налоговых условий в средне- и долгосрочной перспективе» Там же.. Реализованные в последние годы налоговый маневр, введение налога на дополнительный доход, повышение ставки НДС, внедрение пилотного проекта по введению режима для самозанятых, совершенствование технологий декларирования и т.п. также включены в «зафиксированные» параметры налоговой системы России. Согласно проведенному анализу рост налоговой нагрузки на потребление и труд, повышение чувствительности налоговой нагрузки к динамике ВВП - характеристики налоговой системы, которые сохранятся в предстоящие периоды.

Тем не менее, на 2020-2022 гг. предполагались определенные изменения по отдельным видам налогов и в сфере налогового администрирования.

Направления налоговой политики, с одной стороны, должны обеспечить реализацию национальных приоритетов социально-экономического развития, с другой стороны, сохранить устойчивость бюджетной системы и неизменность налоговых условий. Данный вывод можно сделать на основе официальных документов финансовых властей.

Согласно проведенному анализу рост налоговой нагрузки на потребление и труд, повышение чувствительности налоговой нагрузки к динамике ВВП - характеристики налоговой системы, которые сохранятся в предстоящие периоды.

С 2015 г. бюджетное прогнозирование основывается на сценарных условиях прогноза социально-экономического развития. Аналогичную связку можно наблюдать в отношении прогнозов до 2036 г. Основные параметры базового сценария развития экономики в Бюджетном прогнозе и прогнозе социально-экономического развития РФ совпадают. При этом в Бюджетном прогнозе также предлагались оценки консервативного сценария, который основывался на предположении о слабом развитии мировой экономики.

Высокооптимистичные оценки темпов экономического роста - один из показателей, косвенно подтверждающих учет стратегических приоритетов развития России, определенных Указом Президента РФ от 07.05.2018 №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее - Указ №204 от 07.05.2018). Хотя обоснованность данных оценок вызывает вопросы.

В Бюджетном прогнозе и прогнозе социально-экономического развития до 2036 г. на 2019-2024 гг. предполагается, что темпы роста ВВП в среднем составят 2,7%. Авторы прогноза ссылаются на план Правительства Российской Федерации «по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению их доли в валовом внутреннем продукте до 25% и другие мероприятия, направленные на достижение национальных целей и стратегических задач развития» Правительство Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://government.ru/news/35925/ (дата обраще-ния: 03.10.2019).. Однако сам план действий еще не разработан. Отдельные элементы можно обнаружить в таких документах, как «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года» (утв. Правительством РФ 29.09.2018), постановлении Правительства РФ от 15.04.2014 №316 (ред. от 22.05.2019) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» и т.п. Рост инвестиционной активности планируется увеличить за счет мер по стабилизации налогового и таможенно-тарифного законодательства, снижения административной нагрузки на бизнес и прочих мер, направленных на стабилизацию и повышение эффективности контрольно-надзорных мероприятий, а также за счет роста доступности источников долгосрочного финансирования.

Указанные меры предполагается осуществлять на фоне выросшей за последние годы налоговой нагрузки на ненефтегазовый сектор. Перспективы снижения налоговой нагрузки на бизнес, ориентированный на внутренний рынок, из текста прогнозов и основных направлений деятельности правительства не просматриваются.

В среднем за последние четыре года (с 2014 по 2018 г.) доля инвестиций (валового накопления основного капитала) в ВВП составила 21,6%. По итогам 2019 г. доля валового накопления основного капитала в ВВП оценивается в 21,2% Национальные счета. Федеральная служба государствен-ной статистики. URL: https://www.gks.ru/accounts (дата об-ращения: 31.03.2020).. Для достижения доли в 25% ВВП при одновременном росте ВВП на 2,7% в ближайшие шесть лет, а в последующие шестилетки - на 3,2 и 3,0%, необходимо увеличение инвестиций в основной капитал на 2,5-3 процентных пункта ВВП. По очень грубой оценке, инвестиции должны вырасти на 4,5 трлн руб. (в ценах 2018 г.), или на 20% (в физическом объеме) относительно текущего уровня. Действительно, прогнозом социально-экономического развития России до 2036 г. предусмотрен рост инвестиций в 2,2 раза к 2036 г. в сравнении с 2018 г.

Насколько обоснованными могут быть данные оценки с учетом относительно высокого уровня налоговой нагрузки, текущего кризиса в мировой экономике и долгосрочного тренда на снижение роли углеводородов в потреблении?

Таким образом, параметры Бюджетного прогноза и некоторые меры, предусмотренные «Основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», формально предполагают стимулирующий эффект на экономику России в соответствии с обозначенными приоритетами развития. При этом изменений, которые позволили бы сменить выявленную тенденцию роста налоговой нагрузки на отечественных производителей, ориентированных на внутренний рынок, в прогнозных документах не предполагается. В условиях развернувшегося экономического кризиса, обусловленного мерами по борьбе с распространением коронавирусной инфекции и срывом договоренностей в рамках ОПЕК+, Правительство РФ рассматривает экстренные меры, в том числе налоговые, по стимулированию деловой активности.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 №409 «О мерах по обеспечению устойчивого развития экономики» (далее - Постановление №409) предусмотрены меры поддержки для организаций и индивидуальных предпринимателей, наиболее пострадавших от распространения коронавирусной инфекции. Согласно Постановлению №409, для указанной категории налогоплательщиков продлеваются сроки уплаты ряда налогов (авансовых платежей по налогам) и предоставления налоговых деклараций. Для организаций и индивидуальных предпринимателей, относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства, перечень налогов и сроки переноса расширены. Кроме того, микропредприятия получают отсрочку по уплате страховых взносов. Максимальный срок переноса уплаты налогов (авансовых платежей по налогам) составляет 6 месяцев, таким образом, наиболее поздний срок уплаты обязательных платежей перенесли на декабрь 2020 г.

Не переносятся сроки уплаты по налогу на добавленную стоимость за первый квартал 2020 г. Однако срок подачи налоговой декларации за первый квартал перенесен до 15 мая 2020 г.

Еще одной мерой со стороны налоговой политики стал мораторий (до 31 мая 2020 г.) на вынесение решений и проведение выездных (повторных выездных) проверок полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами. Приостановлено течение сроков в отношении указанных проверок. До 31 мая 2020 г. приостановлено инициирование и проведение налоговыми органами проверок соблюдения валютного законодательства.

Данные меры в отрыве от рассмотрения остальных направлений поддержки нельзя считать достаточными для помощи бизнесу, оказавшемуся в условиях ограничения ведения собственной деятельности и обязательств по сохранению занятости сотрудников и оплате их труда (согласно Указу Президента РФ «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением корона - вирусной инфекции» от 02.04.2020). Основная угроза, как представляется, состоит не в том, что организации и индивидуальные предприниматели, в особенности те, кто относятся к субъектам малого и среднего предпринимательства, будут нести убытки и испытывать сложности с уплатой налогов. Основная угроза связана с ближайшими перспективами массового закрытия таких организаций и прекращением деятельности индивидуальных предпринимателей. В условиях отсутствия выручки и существенных резервов численность субъектов малого и среднего бизнеса может резко сократиться.

По данным Сбербанка на июль 2019 г. малый бизнес обеспечивал 25,6% рабочих мест в России Сбербанк оценил долю занятых в малом и среднем биз-несе. РБК: 2019. Это существенно меньше, чем в развитых странах. Однако данный сегмент имеет важное социальное значение. В основном малый и средний бизнес распространены в сегментах разнообразных непроизводственных услуг: розничной торговли, общественном питании, косметологических и парикмахерских услуг, консультировании и т.п. Именно эти сегменты больше всего пострадали от мер, принимаемых для сдерживания распространения коронавирусной инфекции.

Существенным моментом также является то, что данный сегмент налогоплательщиков ориентирован на деятельность внутри российской экономики. Они создают внутренний продукт, осуществляют внутренние инвестиции, удовлетворяют внутренний спрос и в основном предъявляют спрос на товары и услуги, произведенные внутри страны. Таким образом, данный сегмент бизнеса потенциально составляет основу стабильного роста и развития экономики России. Как представляется, ослабление избыточной зависимости российской экономики от колебаний цен на мировых рынках сырья возможно при условии увеличения в валовой добавленной стоимости доли секторов, ориентированных на внутреннюю экономику.

Перспективы снижения налоговой нагрузки на бизнес, ориентированный на внутренний рынок, из текста прогнозов и основных направлений деятельности правительства не просматриваются.

Таким образом, несмотря на предлагаемые меры, общая направленность налоговой политики не меняется. Многие предложенные поправки в законодательство о налогах и сборах не направлены на поддержку экономики в период и после кризиса, а являются логичным продолжением политики, обозначенной в Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг.

Предложения

Кризис 2020 г., последствия которого еще предстоит оценить, не приводит к пересмотру направлений налоговой политики. Введенные послабления носят временный характер. Сами по себе антикризисные меры не должны становиться постоянными. Однако в контексте слабого развития экономики России, которое наблюдается с 2014 г., текущий кризис лишь обострил хронические проблемы налоговой политики.

Следующие рассуждения и предложения следует рассматривать как задел для пересмотра текущей налоговой политики после того, как пройдет восстановление российской экономики от последствий кризисных явлений 2020 г. и мер, принятых по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции.

Следует отметить, что в условиях экономического спада увеличение бюджетных расходов окажет большее воздействие на доходы экономических субъектов и восстановление совокупного спроса, чем снижение налогов. Этот вывод из теории Дж.М. Кейнса подтвержден достаточным числом эмпирических исследований, в том числе по России [17-20]. Однако на период оживления деловой активности подход к стимулированию экономики мерами бюджетно-налоговой политики должен быть пересмотрен.

Ослабление избыточной зависимости российской экономики от колебаний цен на мировых рынках сырья возможно при условии увеличения в валовой добавленной стоимости доли секторов, ориентированных на внутреннюю экономику.

Исследователи отмечают более высокую чувствительность динамики ВВП России к повышению налоговой нагрузки, чем к увеличению государственных закупок [17]. Следуя данному выводу, можно заключить, что повышение государственных расходов при одновременном увеличении налоговой нагрузки с целью финансовой консолидации тормозит экономический рост. Именно такой характер бюджетно-налоговой политики наблюдается в последнее время [21]. Реализация национальных проектов позволяет поддерживать совокупные расходы в условиях слабого потребительского и инвестиционного спроса. При этом проведенный «налоговый маневр», падение цен на нефть и, как следствие, снижение объема нефтегазовых доходов федерального бюджета служат обоснованием для повышения налоговой нагрузки на ненефтегазовый сектор.

Обвальное падение цены на нефть в марте и апреле 2020 г. в очередной раз указывает на упущенные возможности по диверсификации российской экономики. В этой связи осуществляемое и планируемое увеличение налоговой нагрузки на ненефтегазовый сектор только усугубляет проблему.

Как представляется, особое значение для российского рынка в последующие годы приобретет тот сектор бизнеса, который ориентирован на внутреннюю экономику. В практике развитых стран (США, Канада) применяется особый порядок налогообложения и перечень налоговых льгот для плательщиков, которых можно назвать национальными (отечественными) компаниями, ориентированными на внутренний рынок. В частности, к ним относится статус S-корпораций в США S Corporations. Internal Revenue Service. URL: https:// www.irs.gov/businesses/small-businesses-self-employed/s- corporations (дата обращения: 24.04.2020). и контролируемых Канадой (канадцами) частных корпораций (ССРС) в Канаде Corporations. Canada Revenue Agency. URL: https://www. canada.ca/en/revenue-agency/services/tax/businesses/topics/ corporations/type-corporation.html#ccpc. Соответственно, в налоговой системе России следует предусмотреть специальный статус для налогоплательщиков - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которых можно отнести к отечественным экономическим субъектам и осуществляющим деятельность в пределах территории РФ. Существенным условием для получения данного статуса должно стать условие использования отечественных источников капитала и управление со стороны резидентов и / или граждан страны.

В рамках подобного статуса следует предусмотреть льготы по НДС, налогу на прибыль. На региональном уровне могут быть предоставлены льготы по имуществу и транспортному налогу.

Льгота по НДС может быть предоставлена в виде снижения основной ставки налога (например, до 15%) или введения режима единой налоговой ставки по аналогии со схемой «плоской налоговой ставки НДС», применяемой в Великобритании VAT Flat rate scheme. URL: https://www.gov.uk/vat-flat-rate- scheme/how-much-you-pay (дата обращения: 26.04.2020). (например, в пределах от 10 до 18%). Проведенные исследования показали, что чувствительность ВРП регионов выше к повышению НДС, чем к повышению налога на прибыль [18]. В этой связи установление пониженной ставки НДС для налогоплательщиков, получивших статус отечественных компаний, окажет позитивный эффект на региональное развитие, будет способствовать снижению цены реализации и увеличению объема спроса на продукцию данных компаний.

В части налога на прибыль в отношении отечественных компаний следует распространить уже имеющиеся послабления по уплате ежеквартальных авансовых платежей (п. 3 ст. 286 НК РФ), возможность применения ускоренной амортизации (ст. 259.3 НК РФ) и налоговой ставки 0% в случае осуществления инвестиций, направленных на модернизацию производства и внедрение инноваций.

Представляется, что предоставление льгот в отношении налогов общеустановленного режима налогообложения будет характеризоваться более широким стимулирующим эффектом. Специальные налоговые режимы (в частности, уплата единого налога при упрощенной системе налогообложения) могут применяться только субъектами, которые можно отнести к малому предпринимательству (здесь и далее в составе специальных налоговых режимов не рассматривается режим при выполнении соглашений о разделе продукции). Кроме того, освобождение плательщика, применяющего специальный налоговый режим, от обязанностей плательщика НДС ограничивает возможности организации (индивидуального предпринимателя) по работе с организациями и индивидуальными предпринимателями, являющимися плательщиками НДС. Освобождение от обязанностей плательщика НДС делает налогоплательщика конкурентоспособным только в случае розничных продаж, где покупатель не может принять к вычету уплаченный НДС. В том случае, когда покупатель сам является плательщиком НДС, он заинтересован в том, чтобы оплатить сумму налога, включенную в стоимость товаров (работ, услуг). Оплаченная сумма налога, если товары (работы, услуги) используются в деятельности, облагаемой НДС, подлежит вычету при расчете суммы налога, подлежащей уплате в бюджет.

Таким образом, применение специальных налоговых режимов ограничивает их возможности по снижению налоговой нагрузки для отечественных производителей, ориентированных на внутренний рынок. Представляется, что льготы по основным налогам - НДС и налогу на прибыль - будут способствовать снижению налоговой нагрузки на отечественных производителей, которые ведут свою деятельность и инвестируют средства в пределах территории РФ.

Выводы

В последние годы отмечается рост налоговой нагрузки на фоне замедления темпов экономического роста и падения ВВП в 2015-2016 гг. Увеличение налоговой нагрузки, таким образом, служит дополнительным фактором, сдерживающим экономический рост в России. Анализ, проведенный в настоящем исследовании, показал, что рост налоговой нагрузки происходит за счет увеличения бремени на труд и потребление, что усиливает дифференциацию доходов населения.

Высокий уровень налоговой нагрузки на капитал и относительно низкая налоговая нагрузка на труд (несмотря на ее рост в последние годы) дестимулируют инвестиции в модернизацию и инновации.

Чувствительность налоговой нагрузки к динамике ВВП растет в последние годы, а ее волатильность увеличивается в периоды циклических колебаний, что может усиливать контрциклическое воздействие налоговой политики.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости снижения налоговой нагрузки на те сектора экономики, которые финансируются за счет отечественного капитала и ориентированы на внутренний рынок.

Список источников

1. Barnichon R., Matthes C., Price D.A. Are the effects of fiscal policy asymmetric? Richmond Fed Economic Brief. 2017; (09). URL: https://www.richmondfed.org/-/media/richmondfedorg/publications/research/ economic_brief/2017/pdf/eb_17-09.pdf

2. Kudrin A., Knobel A. Russian budget structure efficiency: Empirical study. Russian Journal of Economics. 2018; 4 (3); 197-214. DOI: 10.3897/j.ruje.4.30163

3. Batini N., Eyraud L., Weber A. A simple method to compute fiscal multipliers. IMF Working Paper. 2014; (93). URL: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2014/wp1493.pdf

4. Molnar G., Soos G.D., Vilagi B. Fiscal policy and the business cycle. Financial and Economic Review. 2017; 16 (4):58-85. DOI: 10.25201/FER.16.4.5885

5. Auerbach A.J., Gorodnichenko Y. Fiscal multipliers in recessions and expansions. NBER Working Paper. 2011; (17447). URL: https://www.nber.org/papers/w17447.pdf

6. Michaillat P. Fiscal multipliers over the business cycle. CEP Discussion Papers. 2012; (1115). URL: http://cep.lse.ac.uk/pubs/download/dp1115.pdf

7. Borsi M.T. Fiscal multipliers across the credit cycle. Journal of Macroeconomics. 2018; 56:135-151. DOI: 10.1016/j.jmacro.2018.01.004

8. Karras G. Macroeconomic effects of tax changes: Evidence from a sample of OECD countries. SPOUDAI Journal of Economics and Business. 2019; 69 (3):111-138.

9. Barro R.J., Redlick C.J. Macroeconomic effects from government purchases and taxes. The Quarterly Journal of Economics. 2011; 126 (1):51-102. DOI: 10.1093/qje/qjq002