Современные тенденции государственного финансирования высшего образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российский университет дружбы народов

Учебно-научный институт сравнительной образовательной политики

Современные тенденции государственного финансирования высшего образования

Де Мартино Марио - канд. полит. наук, ассистент кафедры маркетинга экономического факультета, руководитель научных проектов университета Сиены (Италия); Ткач Геннадий Федорович - канд. физ.-мат. наук, доцент кафедры сравнительной образовательной политики

Коваленко Сергей Александрович - канд. истор. наук, директор Центра сравнительного и международного образования, доцент кафедры сравнительной образовательной политики Учебно-научного института сравнительной образовательной политики

Москва, Россия

Аннотация

Государственное финансирование в настоящее время играет ключевую роль в обеспечении стабильного и успешного функционирования систем высшего образования большинства ведущих стран мира. Поскольку государство зачастую является главным источником финансирования высшего образования, в повестке дня встанет вопрос об эффективности государственной политики распределения финансовых потоков. В настоящей работе рассмотрены основные механизмы финансирования национальных систем высшего образования, а также проанализированы структура и особенности указанных механизмов на примере крупнейших стран Западной Европы и Азии - Германии, Испании, Италии, Франции и Китая.

Материалы и методы. В целях выявления современных тенденций государственного финансирования высшего образования авторы использовали две группы материалов, которые условно можно разделить на официальные нормативно-правовые документы и статистические (аналитические) обзоры.. В исследовании были применены методы системно-структурного и статистического анализа данных.

Результаты исследования. Исследование тенденций государственного финансирования высшего образования позволило выявить их большое разнообразие не только в части долевого соотношения в общей структуре доходов университетов, но и в самих механизмах распределения финансовых потоков. В данном исследовании, тем не менее, приведены основные группы данных механизмов, структурированные по методам их реализации.

Обсуждение и заключение. В ходе проведения исследования авторы пришли к выводу, что существующее разнообразие действующих в мире систем финансирования высшего образования в первую очередь обусловлено устойчивостью традиций, сложившихся в национальных системах образования, и отсутствием международных инициатив, целью которых была бы унификация механизмов финансирования образования, как это было сделано ранее относительно структуры, уровней образования и квалификаций в ходе реализации Болонского процесса. Кроме того, постоянно меняющаяся финансовая ситуация в мире побуждает государства искать альтернативные источники поддержки высшего образования, что приводит к созданию новых механизмов финансирования.

Ключевые слова: финансирование высшего образования, механизмы финансирования, государственная политика, государственное финансирование, формула финансирования, финансирование на основе результатов

Abstract

Modern Trends in Public Funding of Higher Education

MarioDeMartino - Cand. Sci. (Political), Assistant, Department of Marketing, Faculty of Economics, Project Manager, University of Siena (Italy);

Gennady F. Tkach - Cand. Sci. (Physics and Mathematics), Assoc. Prof., Department of Comparative Educational Policy,

Sergey A. Kovalenko - Cand. Sci. (History), Assoc. Prof., Director of the Center for Comparative and International Education, Department of Comparative Education Policy,

People's Friendship University of Russia (RUDN University), Moscow, Russia

Public funding currently plays a key role in the stability and success of higher education systems in the world leading countries. As governments are often the main sources of funding for higher education, the effectiveness of public policies in allocating financial flows is a matter of concern. This paper discusses the main mechanisms of financing higher education systems and analyzes the structures and features of these mechanisms using the examples of the largest countries of Western Europe and Asia - Germany, Spain, Italy, France, and China.

Materials and methods. In order to identify current trends in public funding of higher education, the authors used two main groups of materials, which can be conditionally divided into official regulatory documents and statistical (analytical) reviews. Systemic-structural and statistical data analysis methods were applied in the research.

Results. The study of trends in public funding of higher education revealed their great diversity not only in terms of the share in the overall structure of university income, but also in the mechanisms of distribution of financial flows. Nevertheless, this study presents the main groups of these mechanisms, structured according to the methods of their implementation.

Discussion and Conclusion. In the course of the study, the authors concluded that the existing diversity of the world's higher education financing systems is primarily due to the sustainability of traditions that have developed in national education systems, and the lack of international initiatives aimed at unifying the mechanisms of education financing, as was done earlier on the structure, levels and qualifications in the implementation of the Bologna Process. In addition, the constantly changing financial situation in the world encourages states to look for alternative sources of support for higher education, which leads to the creation of new independent financing mechanisms.

Keywords: higher education funding, funding mechanisms, public policy, public funding, education system, funding formula, performance-based funding

Введение

В настоящее время в большинстве развитых стран государственное финансирование является главным источником финансирования высшего образования. Исключение составляют страны, в которых ведущая роль принадлежит негосударственному сектору высшего образования с традиционно высокой стоимостью обучения (Великобритания, США, Япония). В странах Европейского союза выделяемые государством суммы на поддержание и развитие системы высшего образования составляют около 80% всех затрачиваемых на эти цели средств.

Имеется относительное сходство декларируемых приоритетов и основных принципов финансирования высшего образования, однако реальная политика и практика их применения в разных странах существенно различаются [1]- Одно из существенных различий между странами заключается в доле ВВП, расходуемой на государственное финансирование высшего образования. В настоящее время в странах ОЭСР соответствующие затраты на высшее образование оцениваются в среднем в 1,5% от ВВП, в то время как совокупные расходы на образование в целом составляют около 5% ВВП [2]. В Российской Федерации совокупные расходы на образование составляют 4,1% ВВП [3]. Доля государства в этих расходах составляет 3,6% (образование в целом), что сопоставимо с расходами некоторых крупных европейских стран (Германия, Испания, Италия). Вместе с тем на высшее образование в Российской Федерации приходится 0,6% ВВП, что ощутимо ниже соответствующих государственных расходов большинства развитых стран (Табл. 1).

Для повышения качества системы высшего образования ключевое значение имеет эффективность расходуемых средств, львиную долю которых составляют государственные вложения. В этой связи особое значение приобретает механизм распределения этих средств. Анализу его структуры и особенностей функционирования в разных странах посвящена данная работа.

Обзор литературы

Проблемы финансирования высшего образования регулярно рассматриваются в публикациях И.В. Абанкиной [6], Е.В. Балац- кого [7], Т.Л. Клячко [8], Е.В. Романова [9] и других отечественных авторов. Приводимые в этих публикациях сопоставления общих объёмов и отдельных показателей финансирования высшего образования в России и в развитых зарубежных странах свидетельствуют, как правило, о существенном отставании России. Практически все авторы выражают обеспокоенность недостаточным уровнем финансирования высшего образования, видя в этом одну из основных причин неспособности высшей школы России совершить желанный «прорыв» к новому качеству, для чего, казалось бы, всё ещё имеются необходимые интеллектуальные, кадровые и даже материальные предпосылки.

Таблица 1 Государственные расходы на образование 3]

Table 1 Public expenditure on education [3]

В статьях, посвящённых анализу политики государственного финансирования высшего образования в России в последнее десятилетие [6; 10], авторы отмечают, что стремление к повышению качества и конкурентоспособности высших учебных заведений находится в противоречии с ограниченностью бюджетных поступлений. Принимавшиеся руководством Минобрнауки России меры, направленные на интеграцию имеющихся ресурсов и «оптимизацию» их использования, создают, по мнению экспертов, системный дисбаланс, когда 35 ведущих вузов получают более 40% всех бюджетных поступлений, а оставшиеся средства распределяются между 260 университетами системы Минобрнауки, что означает ограничение их деятельности и переход в стадию «выживания». При этом бюджетная поддержка вузов-лидеров, в несколько раз уступающая финансированию европейских университетов и многократно - американских, оказывается всё равно недостаточной для их заметного продвижения в мировых рейтингах и на мировом рынке образования [10]. В обеих упомянутых выше статьях перечисляются механизмы, вводимые в разных странах в целях диверсификации источников финансирования высшего образования и снижения соответствующей нагрузки на государственный бюджет [6; 10]. Прежде всего, это повышение или введение платы за обучение даже в тех странах, где получение высшего образования традиционно считалось бесплатным. Применяются инвестиционные и целевые механизмы финансирования, механизмы с использованием неделимых фондов (эндаумент). Представляют интерес механизмы, ориентированные на результат в рамках выполнения показателей государственного контракта. Особую актуальность для российских читателей имеют механизмы, связанные с внутренним перераспределением ресурсов и основанные на обоснованной оптимизации государственного финансирования.

В работах Е.В. Балацкого много внимания уделяется критическому анализу основных направлений, движущих сил и результатов всех периодов развития системы высшего образования России после распада СССР. Он считает, что процесс реформирования российской высшей школы в условиях отказа от государственного планирования и при отсутствии обоснованного целеполагания был изначально предоставлен стихии рынка, что привело за период 1991-2008 гг. к нерегулируемому увеличению численности студентов, штата преподавателей и самих высших учебных заведений. Следствием этого стало появление так называемого «образовательного пузыря», невозможность адекватного финансирования которого привела к кризису финансирования системы высшего образования. Начиная с 2008 г. это подвигло регулирующие органы к резким и не всегда согласованным действиям, ориентированным на устранение диспропорций в сфере высшего образования, появление которых никак не было связано с потребностями развития страны. По мнению Е.В. Балацкого, российским университетам ещё предстоит разработать «эффективные стратегии развития», для чего необходимо критическое осмысление проводившихся реформ [7].

Более оптимистичную в целом оценку перспектив создания в России «целостной системы устойчивого воспроизводства, сохранения и привлечения кадров для научно-технологического развития» [9, с. 182, 200202] приводит Е.В. Романов. Формирование подобной системы должна обеспечить высшая школа при условии её финансирования в соответствии с масштабом поставленных задач. Автор считает, что основные преимущества нормативно-подушевого финансирования получают ведущие вузы, в то время как большинству региональных вузов достаются более низкие стартовые позиции. Вызывает беспокойство тенденция существенного сокращения числа бюджетных мест в магистратуре для обучения по прорывным направлениям развития сраны. В статье предлагаются изменения в порядке финансирования образовательной и научно-исследовательской деятельности, а также сформулированы предложения по активизации участия бизнеса совместно с государством в финансировании госзаказа на подготовку кадров.

Е.Г. Чернова, Т.Д. Ахобадзе, А.С. Малова, А.А. Салтан в своём исследовании [11] рассматривают параметры эффективности деятельности университетов в зависимости от применяемой модели финансирования. Периодически проблемы финансирования высшего образования в сопоставлении с ситуацией в развитых странах рассматриваются в работах В.С. Сенашенко [12; 13].

Внимание специалистов и академической общественности было привлечено к представленному 11 апреля 2018 г. Центром стратегических разработок и Высшей школой экономики экспертному докладу «12 решений для нового образования», который в ряде СМИ уже был назван проектом новой образовательной реформы. В докладе проблема «недофинансирования» образования определена как одна из главных причин снижающегося «качества человеческого капитала» в России. Предлагается перестройка основных направлений, содержания и инфраструктуры образовательной деятельности. Рассматриваются, в зависимости от масштаба привлекаемых на эти цели средств, три возможных сценария реализации озвученных проектов ТОЕ https://www.hse.ru/data/2018/04/06/ 1164671180/Doklad_obrazovanie_Web.pdf.

Большое внимание в работах зарубежных авторов уделяется различным механизмам финансирования высшего образования в отдельных странах европейского региона [1; 14; 15]. Сопоставительный анализ соотношения расходов на образование и достигнутых результатов в странах ОЭСР представлен в обстоятельной работе Е.М. Волфа [16] и других американских исследователей, которые приходят к выводу об отсутствии линейной зависимости между расходами и результатами.

Следует признать, что проблематика государственного финансирования высшего образования как ключевого фактора его функционирования относительно редко становится предметом обсуждения в специализированных периодических изданиях. Между тем необходимость приведения высшего образования в соответствие с быстро- меняющимися требованиями развития страны и положениями Приоритетного проекта «Развитие экспортного потенциала российской системы образования» Приоритетный проект «Развитие экспорт

ного потенциала российской системы образования». URL: http://d-russia.ru/wp-content/ и Приоритетного проекта «Экспорт образования»upk>ads/2017/06/educatюn_export.pdf однозначно обусловливает актуальность данного исследования.

Результаты исследования

Системы финансирования высших учебных заведений в Европе, как и во всём мире, чрезвычайно разнообразны. Это касается как доли государственного финансирования в общей структуре доходов высших учебных заведений, так и способов их распределения. Так, прямое государственное финансирование университетов составляет в Англии около 40% от их общего дохода, в то время как в Дании и Норвегии этот показатель достигает 90% [14]. Значительные различия в структуре доходов университетов существуют из-за различий как в самих системах финансирования, так и в методах их распределения, что затрудняет получение обоснованных сопоставимых данных.

Помимо прямого государственного финансирования основными дополнительными его источниками являются плата за обучение и различные административные сборы. Существуют значительные различия в относительной доле этих источников. Так, если в Англии на долю этих дополнительных источников приходится около 1/3 общих средних доходов университетов, то в Норвегии и Исландии эта доля снижается до нуля. Вместе с тем в условиях непрерывного увеличения спроса на высшее образование при одновременном повышении требований к его качеству получение дополнительного дохода из альтернативных источников становится всё более актуальной задачей. Её выполнение, однако, существенно тормозится по причине глобального замедления экономического роста. В этой связи повсеместно поощряется деятельность, ориентированная на получение университетами дохода в результате контрактов с бизнесом и предоставления разнообразных услуг. Во многих странах эти типы дополнительного дохода превышают

Важную роль в обеспечении финансовой устойчивости университетов играет также структура расходов. Основную их долю (около 2/3) составляют расходы на персонал, при этом различия по странам и вузам весьма значительны - от 44 до 73% [14]. Важное место в структуре затрат занимают также расходы на обслуживание инфраструктуры и университетских зданий, которые существенно различаются между странами и вузами.

В большинстве стран Европы вузы получают базовое текущее государственное финансирование для покрытия расходов на основные виды деятельности через так называемый блочный грант. Обычно этот грант предоставляется для покрытия определённой части затрат, непосредственно обусловленных затратами на обучение, текущими эксплуатационными расходами и расходами на научные исследования. Общая сумма блочного гранта в разных странах формируется по-разному. При этом используются такие механизмы, как финансирование на базе соглашения между министерством и конкретным вузом, финансирование на основе сложившейся традиции, а также в соответствии со специальной формулой финансирования или на основе исполнительного контракта. Как правило, эти способы применяются комплексно и в разных комбинациях, что существенно затрудняет обоснованное сопоставление реальных механизмов финансирования высшего образования в разных странах.

В настоящее время государственное финансирование всё чаще предоставляется в рамках проектного финансирования, предусматривающего совместное участие различных субъектов, особенно в области научных исследований, а также в рамках целевого финансирования для достижения конкретных целей, для чего средства обычно выделяются на конкурсной основе. финансирование образование европа

На сегодняшний день основным способом государственного финансирования в большинстве стран являются блочные гранты, которые предоставляются на основе сложившегося традиционного способа распределения. Реализуемые повсеместно программы модернизации систем высшего образования предусматривают необходимость внедрения более эффективных механизмов финансирования, включающих в себя стимулирование конкурентоспособности образовательных организаций в развитых странах. Поддерживается внедрение механизмов, основанных на более гибких системах финансирования высших учебных заведений, стимулирующих конкуренцию между ними. Всё более проявляются тенденции разработки и внедрения механизмов финансирования высшего образования, опирающиеся на эффективные результаты деятельности университетов. На уровне Совета ЕС, Европейской Комиссии и на мероприятиях общеевропейского масштаба всё чаще принимаются рекомендации о целесообразности расширения финансирования высшего образования на основе достигнутых результатов.

Основные механизмы финансирования высшего образования

Ниже приводится обзор основных механизмов финансирования европейских высших учебных заведений и указываются страны Европейского союза, в которых эти механизмы применяются [1].

Абсолютное большинство стран ЕС в качестве основного механизма используют так называемую «формулу финансирования», конкретное содержание и способы использования которой, различающиеся в отдельных странах, рассмотрены ниже отдельно. Из 30 европейских стран только четыре страны (Германия, Испания, Мальта и Эстония) не используют указанный механизм.

Бюджет по согласованию с финансирующим органом. Выделяемая сумма определяется в результате согласования с финансирующим органом обоснованной заявки образовательной организации. Этот механизм используют указанные выше страны, не применяющие «формулу финансирования» (Германия, Испания, Мальта и Эстония), а также Великобритания.

Бюджет, выделяемый финансирующим органом на основе затрат за предыдущие периоды. Этот механизм бюджетного финансирования применяется в Дании, Исландии, Норвегии и Португалии.

Бюджет, формируемый в соответствии с исполнительным контрактом. Соответствующие контракты в целях выполнения обоснованных стратегических целей заключаются между финансирующим органом и образовательной организацией. Данный механизм использует значительное число стран: Австрия, Бельгия, Болгария, Греция, Дания, Исландия Румыния, Словакия, Финляндия, Франция, Чехия.

Бюджет, формируемый в рамках контракта, заключаемого с учётом заранее определённого числа студентов по областям обучения. Фактически речь идёт о бюджетном финансировании по аналогии с механизмом контрольных цифр приёма (КЦП). Этот механизм применяется в Болгарии, Эстонии, Латвии и Литве.

Что касается бюджетного финансирования научных исследований, то абсолютное большинство европейских стран за исключением Италии, Кипра, Латвии и Литвы используют в этих целях специально созданные фонды, которые выделяют соответствующие средства, как правило, на конкурсной основе.

Среди европейских стран особое место в использовании механизмов финансирования высшего образования занимает Испания. В этой стране финансирование высшего образования осуществляется преимущественно на региональном уровне. Органы управления образованием каждого региона самостоятельно устанавливают собственные механизмы финансирования.

Структура «формулы финансирования» высшего образования. В разных странах действуют различные алгоритмы распределения выделяемых государственных средств, однако в абсолютном большинстве стран основным механизмом распределения средств по статьям расходов является так называемая «формула финансирования». В разных странах действие указанной формулы осуществляется по-разному. Её основой, как правило, служит некая специфическая для каждой страны модель, сложившаяся на основе существующих в каждой отдельной стране традиций, системы национального законодательства в сфере управления и финансирования высшего образования, а также имеющихся ресурсов.

«Формула финансирования», как правило, учитывает следующие основные показатели (параметры, критерии):

1) общая численность студентов в университете и их распределение по уровням подготовки;

2) общая численность выпускников университета и их распределение по уровням подготовки;

3) численность ППС;

4) исследовательский потенциал, наличие исследовательских контрактов, научная активность;

5) наличие иностранных студентов;

6) наличие иностранных НПР;

7) трудоустройство выпускников;

8) наличие и состояние учебных площадей;

9) общественная оценка (престиж;, репутация);

10) наличие и использование патентов;

11) позиция в национальных рейтингах;

12) позиция в международных рейтингах.

Приведённый перечень составлен по результатам опросов в рамках проведения национальных конференций ректоров 21 страны ЕС [7]. По относительной шкале значимости приведённых показателей абсолютное первенство принадлежит первому показателю. Значимость последующих пяти показателей постепенно убывает, сократившись у шестого показателя примерно в два раза по сравнению с первым. Что касается показателей, связанных с рейтингами, то их значимость примерно в 10 раз ниже первого показателя.

Новый подход -- финансирование на основе результатов. В настоящее время отсутствует однозначная интерпретация термина «финансирование на основе результатов». Имеется его широкое толкование, поскольку в качестве «результата», наряду с результатами на разных этапах обучения, принимаются также результаты исследований, результаты взаимодействия с бизнесом, окружающей социальной средой, результаты реализации целей образовательной политики и т.д. Во многих случаях этот термин используется в качестве синонима финансирования на основе формулы, которая не всегда учитывает особенности «входных» или «выходных» показателей, составляющих формулу. Часто выделенные средства распределяются на основании определения относительной эффективности по ряду показателей. В случае финансирования контрактов или соглашений, в соответствии с которыми согласовываются определённые цели между финансирующим органом и университетом, также имеет место финансирование на основе результатов. При этом данный вид финансирования может не оказывать непосредственного влияния на общий уровень финансирования образовательной деятельности.

Во многих странах государственное финансирование высших учебных заведений в связи с замедлением экономического роста за последние годы становится недостаточным. В этих условиях финансирование, основанное на результатах, всё чаще воспринимается в качестве рационального инструмента, с помощью которого можно увязать финансирование с конкретными показателями для существенного повышения прозрачности осуществляемых расходов, а также для поощрения за достижение заранее установленных целей. Показатели, ориентированные на результат обучения (например, количество выданных дипломов бакалавра и магистра), используются реже и зачастую имеют недостаточно высокий вес в используемой формуле.

Системы финансирования высшего образования в отдельных странах. Система финансирования высшего образования в Германии прошла долгий путь - от детального государственного (на уровне земель) контроля к большей автономии университетов.

Основная часть государственного финансирования высшего образования в Германии выделяется из бюджетов соответствующих региональных земель. Доля средств из общего федерального бюджета составляет, как правило, не более 7% (в эту долю не входят федеральные ассигнования, предназначенные для финансирования общенациональных исследовательских и иных целевых программ, - 10%).

Средства, предоставленные землями из своих бюджетов, покрывают расходы на персонал, текущее функционирование и инфраструктуру. С 2006 г. строительство высших учебных заведений является исключительной ответственностью земель [17]. Практикуется совместное финансирование Федерацией и землями ряда проектов, осуществляемых на основе различных соглашений, в числе которых: «Стратегия совершенства», направленная на подготовку специалистов высшей квалификации и поощрение исследований на высшем уровне, программа «Инновационные высшие учебные заведения» и др. По сравнению с университетами других стран университеты Германии более ограниченны в возможностях привлечения внебюджетных средств ввиду того, что даже иностранные студенты в Германии освобождены от платы за обучение. Дополнительные поступления вузы получают в основном за выполнение научно-исследовательских работ.

До недавнего времени государственные финансы поступали в университет в соответствии со следующей формулой: «фактический (достигнутый) результат расходования средств плюс дополнительные заранее обоснованные финансы». При этом земли осуществляли жёсткий контроль по всем основным утверждённым статьям расходов университетов, в число которых входила численность штатов профессорско-преподавательского состава.

Начиная с 2000 г. правительства многих земель запускают процесс по ослаблению тотального контроля над высшими учебными заведениями. С этого момента финансовая автономия вузов стала значительно расширяться. В первую очередь это отразилось на предоставлении возможности самостоятельного распределения бюджетных средств внутри каждого конкретного университета.

В январе 2007 г. был принят новый закон об образовании, который существенно расширил автономию вузов при сохранении их полной отчётности перед государством. Большое значение придаётся оценке деятельности вуза на основе достигнутых результатов, которые, согласно закону, должны соответствовать государственным интересам. Вузам вменяется обязанность отчитываться о положении своих выпускников на рынке труда, что рассматривается как показатель «качества продукции».

Особенностью организации высшего образования в Германии является наличие системы Numerus Clausus - NC (Ограниченный набор), которая заключается в регулировании приёма на первый курс посредством заранее установленного ограничения мест URL: https://www.dw.com/ru/как-немецкие- вузы-распределяют-учебные-места/а-43105775. Наиболее жёстко эта система применяется в отношении приёма на востребованные специальности (медицина, стоматология, фармацевтика и ветеринарное дело). В условиях отсутствия платы за обучение основным механизмом приёма является конкурс аттестатов.

Финансирование высшего образования в Испании характеризуется большим разнообразием, поскольку каждый регион применяет собственную систему финансирования. В основной части государственного (регионального) финансирования берутся в расчёт в большей степени вводные показатели, такие как численность студентов, стоимость обучения по конкретным образовательным программам, и в меньшей мере - выходные показатели, которые основываются на результатах. В ряде регионов финансирование высших учебных заведений напрямую связано с подобными показателями финансирования большинства университетов данного региона. В некоторых регионах каждое высшее учебное заведение подписывает соглашение с соответствующим региональным министерством в целях достижения конкретных запланированных целей при условии предоставления дополнительных бюджетных средств.

Если рассматривать общую картину, то доля целевых ассигнований в испанских вузах составляет около 10% от общего финансирования. Так, в регионе Валенсия, в котором сосредоточена значительная часть испанских вузов, модель финансирования основывается на пятнадцати индикаторах. Как правило, в соглашениях между университетом и региональным правительством применяется набор индикаторов, наиболее значимых для каждого конкретного университета [18].

Доход государственных университетов включает в себя государственные текущие и разовые (капитальные) ассигнования, академические и другие сборы, выплачиваемые студентами, и доходы от экономической деятельности. Основные расходы (около 3/4) - оплата персонала. Университеты обладают полной автономией в распоряжении своими финансовыми ресурсами.

Государственное финансирование университетов осуществляется фондами. Суммы, выделяемые каждому университету, ежегодно прописываются в государственном бюджете. Финансирование высшего образования в регионах осуществляется специально созданными фондами, расположенным на их территории. Соответствующие средства формируются за счёт налогов и государственных ассигнований, выделяемых на эти цели каждому региону. Региональные модели финансирования университетов, устанавливаемые самостоятельно в каждом регионе, опираются на показатели следующих видов деятельности: педагогическая деятельность; исследовательская деятельность; передача технологий и инновационная деятельность. Во всех случаях государственное финансирование в значительной мере определяется количеством студентов в конкретном вузе. За последние несколько лет была внедрена практика поощрения государственно-частного партнёрства в университетском образовании.

Региональные органы управления образованием устанавливают правила и процедуры контроля своих инвестиций, доходов и расходов отдельных вузов посредством аудиторских служб под надзором социальных советов. Университеты представляют бюджетное обоснование Совету управляющих каждого регионального правительства вместе со всеми документами, касающимися их годовой бухгалтерской отчётности.

В Италии основным источником финансирования высших учебных заведений является государственный бюджет. Традиционно сложившиеся затраты, то есть суммы, полученные в предыдущем году, являются основой для расчёта предстоящих бюджетных ассигнований каждому вузу. Государство в рамках средств, предусмотренных государственным бюджетом, распределяет финансы между отдельными университетами. За это распределение отвечают следующие государственные структуры:

• Фонд регулярного финансирования вузов;

• Фонд университетского строительства и крупного научного оборудования;

• Фонд планирования развития университетской системы.

Ассигнования, поступающие от первой структуры (ФФО), подразделяются на три части:

- базовая часть, соответствующая сумме, полученной университетами в предыдущие годы;

- часть, предназначенная для покрытия расходов на повышение квалификации и переподготовку;

- часть, предназначенная для реализации программных соглашений между университетами и министерством образования, университетами и научными центрами, предприятиями и бизнесом.

В дополнение к этим поступлениям университеты финансируются за счёт обязательного взноса студентов в пределах, установленных действующими нормативными актами, и за счёт традиционных дополнительных источников финансирования. В целях поощрения университетов к повышению качества их услуг дополнительная часть средств от ФФО распределяется в соответствии с показателями эффективности, связанными с учебной деятельностью, исследовательской деятельностью и эффективностью организационной деятельности. Доля средств ФФО, распределённая по этим критериям, превышает 10%.

В Италии все государственные и юридически признанные университеты обладают финансовой автономией; как следствие, размер платы и взносов за каждый учебный курс устанавливается советом директоров конкретного университета.

Каждые три года правительство устанавливает критерии для оценки результатов учащихся и их финансового состояния, которые служат основой для обоснования количества выделяемых бюджетных мест («стипендий»). В Италии право на бесплатное высшее образование ассоциируется с предоставлением кандидату бюджетного места для обучения по выбранной программе в выбранном вузе. Эти так называемые «стипендии» обычно предоставляются на конкурсной основе лицам, демонстрирующим высокие академические достижения, или лицам с ограниченными финансовыми возможностями. Граждане могут получать бюджетное место посредством обращения в администрацию региона, в котором находится выбранный университет, или непосредственно через университет.

Согласно ст. 8 Законодательного декрета 68/2012, предоставление и распределение бюджетных мест в итальянских университетах обеспечивается всем учащимся, обладающим необходимыми для этого характеристиками, касающимися успеваемости и экономического положения семьи, в пределах имеющихся для этого ресурсов, предусмотренных бюджетом. Соответствующие нормативы пересматриваются с периодичностью один раз в три года ТОЬ,: Decreto Legislativo 28 giugno 2012, п. 108. URL: https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ ELECTRONIC/92809/108287/F105884950/ ITA92809.pdf.

Поскольку исключительная юрисдикция в сфере образования принадлежит отдельным регионам, то именно региональные органы власти устанавливают механизмы функционирования образовательных организаций и их финансирования.

Система высшего образования Франции финансируется практически на 90% из центрального бюджета. Примечательно, что каждый штатный сотрудник, задействованный во французской высшей школе, фактически является государственным служащим, потому что его нанимателем является не конкретно взятое высшее учебное заведение, а непосредственно министерство высшего образования. На заработную плату таких работников приходится ориентировочно 70% всех государственных ассигнований, выделяемых на сферу высшего образования. Около 10% распределяется на социальные студенческие сферы, такие как стипендии, различные студенческие льготы и медицинское страхование. На капитальный ремонт университетов выделяется 2-3% [19].

Французские высшие учебные заведения имеют автономию при использовании государственного финансирования. Они обладают полномочиями для самостоятельного управления полученными средствами в рамках основных расходов. Законодательство Франции обязует высшие учебные заведения отчитываться по финансовой деятельности только по завершении каждого финансового периода. За распределение государственных субсидий отвечает Министерство высшего образования и научных исследований, которое действует исходя из заранее утверждённых специальной финансовой службой норм. Данные нормы являются регулятором распределения финансов по конкретным университетам в форме субсидий, которые, в свою очередь, распределяются по трём направлениям деятельности: функционирование высшего учебного заведения, расходы на инфраструктуру и обеспечение учебного процесса. Размеры субсидий вычисляются после тщательного анализа количественных параметров, которые характеризуют масштабы деятельности каждого конкретного университета. В этой связи следует обратить внимание на то, что хотя вышеуказанные нормы имеют решающее значение для рационального управления распределением государственных субсидий, они довольно часто противоречат реальным условиям функционирования отдельных вузов и поэтому нуждаются в постоянном пересмотре.

Национальные и иностранные студенты во Франции в государственных высших учебных заведениях обучение не оплачивают. Вместе с тем с них взимается фиксированная плата за поступление (вступительный взнос), а также определённая сумма за каждый получаемый документ об образовании. Размеры оплаты ежегодно определяются министерством.

Около 80% французских университетов финансируются посредством формулы, называемой «модель Сан-Ремо». В неё включены такие критерии, как количество обучающихся, площадь аудиторий, стоимость образовательных программ и др. В дополнение к распределению финансов по данной формуле некоторые государственные ресурсы распределяются на основе заключения четырёхлетних контрактов.

Обучение в высших учебных заведениях Китая является платным практически повсеместно [20]. Стоимость обучения, как правило, слишком высока для большинства китайских семей, поэтому многие родители вынуждены обращаться в банк с целью получения кредита. Однако, если выпускник вуза по окончании университета решает переехать в сельскую местность для работы по специальности в течение определённого времени, то кредит полностью обнуляется.

Несмотря на устоявшуюся практику платного высшего образования, Китайская Народная Республика предоставляет бюджетные места для обучения в некоторых вузах, которые осуществляют подготовку по приоритетным для государства направлениям (военные, педагогические, медицинские и аграрные университеты). Студенты, прошедшие обучение по программам, дотируемым государством, после окончания обучения направляются по распределению на работу по специальности продолжительностью, как правило, не менее 5-6 лет.

До 2002 г. в Китае бюджетное распределение средств для высших учебных заведений чаще всего осуществлялось методом, основанным на фиксированной численности работников и фиксированных бюджетных квотах, что на практике означало следующее: различное в разных вузах количество персонала, учебные площади, административные и эксплуатационные расходы, лабораторное оборудование и материалы должны были рационально перераспределяться в соответствии с масштабами или потребностями отдельных высших учебных заведений. Распределение бюджетных средств, как правило, осуществлялось также с использованием метода дополнительного финансирования. Это означало, что сумма, выделенная каждому университету на текущий год, основывалась на сумме ассигнований предыдущего года, а также на учёте государственных и местных интересов относительно дальнейшего развития конкретного вуза [21].

В 2002 г. Министерство финансов разработало модель финансирования, основанную на «Бюджете основных расходов» и «Бюджете расходов проекта». Первый относится к годовому плану базовых расходов, составляемому высшими учебными заведениями в целях обеспечения условий для нормальной работы с учётом повседневных расходов, тогда как «бюджет расходов по проекту» относится к годовым расходам по проекту, превышающим «бюджет основных расходов». Этот второй бюджет разрабатывается для выполнения задач и целей развития. Описанная модель фактически представляет собой попытку объединить финансирование на основе квот и проектное финансирование.

С 1990-х гг. система финансирования высшего образования Китая начала постепенно выходить из финансовой модели с единственным источником финансирования высшего образования. Была сформирована система, основанная на главном источнике финансирования - государственных ассигнованиях, а также на дополнительных источниках за счёт привлечённых средств. Вследствие этого КНР удалось сформировать диверсифицированный канал инвестиций в образование (плата за обучение, доходы от работы школ в сфере образования, социальные отчисления, пожертвование средств с рынка капитала, доходы от научных исследований и др.).

В результате введения обновлённой модели финансирования высшего образования и массированного увеличения спроса на высшее образование, которое остаётся преимущественно платным, в Китае в последние годы наметилась следующая тенденция: доля бюджетных ассигнований сокращается, в то время как доля доходов от высшего образования увеличивается.

Обсуждение и заключение

В настоящей статье приведён аналитический обзор современных тенденций формирования и изменения государственного финансирования высшего образования на примере крупнейших стран Западной Европы и Азии: Германии, Испании, Италии, Франции и Китая. Разумеется, ситуация в данных странах не отражает всего многообразия политики и практики финансирования высшего образования в мире. Для решения подобной задачи потребовалось бы проведение системного анализа сопоставимых данных по более чем 200 национальным системам образования, что предполагает другую цель и другой масштаб исследования.

Следует отметить, что в докладах о состоянии образования в мире, периодически издаваемых ЮНЕСКО и ОЭСР, регулярно приводятся основные статистические данные о финансировании образования по всем регионам и странам, а в отдельных выпусках этому вопросу посвящаются специальные аналитические разделы Education at a Glance. OECD Indicators. URL: https://www.oecd.org/education/education-at-a- glance/. В этих материалах обычно содержатся данные о распределении и сопоставлении финансирования по разным уровням подготовки и по разным категориям получателей. Однако в них не проводится выявление или анализ самих механизмов финансирования и тенденций их изменения, что и составляет предмет нашего исследования. В этой связи ограниченный перечень стран, рассмотренных в данной статье, и сам их выбор представляются достаточно обоснованными для получения заслуживающих доверия выводов.

Действительно, мы рассмотрели механизмы финансирования в четырёх самых крупных странах континентальной Европы, из которых две - Германия и Франция - входят в пятёрку наиболее развитых стран мира и стран-лидеров на мировом рынке образования. Вместе с Италией и Испанией они в значительной мере определяют образовательную политику в Европейском союзе и формируют повестку Европейского пространства высшего образования в рамках Болонского процесса. Как показано в статье, в этих странах действуют разные механизмы государственного финансирования высшей школы, существенно различающиеся по степени централизации, по статусу финансирующих субъектов и особенно - по порядку начисления выделяемых средств их конкретным потребителям - вузам. Пятая из рассмотренных в статье стран - Китай представляет собой ведущую мировую державу, система высшего образования которой стремительно развивается, успешно усваивая зарубежный опыт и занимая всё более высокие позиции в мировых рейтингах. Таким образом, привлечённые для рассмотрения страны представляют в совокупности важный по содержанию и существенный по масштабам сегмент мирового образовательного пространства, что в известной мере позволяет достаточно широко интерполировать выводы, полученные в результате анализа действующих в этих странах систем финансирования высшего образования.

Основной общий вывод заключается в констатации устойчивого разнообразия действующих систем финансирования. В отличие от структуры уровней и квалификаций, которая в рамках реализации установок Болонского процесса относительно быстро была приведена к сопоставимым показателям почти в тридцати странах, никаких подобных преобразований систем финансирования образования ни в Европе, ни в других регионах мира не осуществлялось. Нигде и не ставилась подобная задача. Это свидетельствует прежде всего о том, что в отличие от структуры уровней, являющейся, при всей её социально-экономической значимости, всё-таки «внутренней» характеристикой системы образования, финансирование - это в основном «внешнее» по отношению к системе образования воздействие. Изменение механизма финансирования всегда выходит за пределы полномочий и возможностей системы образования.

В настоящее время повсеместно отмечается стагнация или даже относительное сокращение доли государственного финансирования высшего образования по отношению к общим бюджетным расходам или к национальному ВВП. Это побуждает правительства стран и сами вузы заниматься интенсивным поиском альтернативных источников финансирования. Следствием этого является обострение конкуренции как на внутренних, так и на внешних рынках образовательных услуг. Правительства развитых стран активно поддерживают свои системы образования и отдельные вузы на внешних рынках, принимая специальные программы содействия академической мобильности, финансируя маркетинговые мероприятия и соответствующим образом изменяя иммиграционную политику.

Имеется значительное разнообразие действующих механизмов государственного финансирования высшего образования, общие схемы которых были обозначены выше. В большинстве стран распределение по вузам непосредственно выделяемых государством средств осуществляется в соответствии с так называемой «формулой финансирования». У каждой страны своя содержательная структура данной формулы, поскольку её формирование всегда происходит поэтапно, под влиянием разнородных внутренних факторов, включая сложившуюся практику и национальные особенности. В любом случае «формула финансирования» всегда учитывает численность студентов национальных вузов и численность штатного ППС.

В настоящее время всё большее внимание, особенно на уровне аналитического прогнозирования, привлекает вопрос о целесообразности «финансирования на основе результатов» учебной деятельности каждого конкретного вуза. Эта перспектива представляется особенно привлекательной в условиях сокращения государственного финансирования. Широкое практическое воплощение «финансирование на основе результатов» пока не получило, хотя данный подход находит поддержку со стороны деловых кругов. Причина этого заключается не только в неоднозначности термина «результаты» и трудностях его введения в качестве основного показателя учебного процесса, но и в том, что подобный показатель будет восприниматься обществом как ограничительный фактор, в то время как спрос на высшее образование в мире продолжает расти.

Необходимо на основе широкого обсуждения с привлечением всех стейкхолдеров выработать и ввести в действие такие императивные «результаты обучения», которые будут не только поняты и приняты академическим сообществом, но и соответствовать неотложным потребностям социально-экономического развития. Это может стать основой для выработки эффективной «формулы финансирования», а также для обоснованного принятия решений об оптимальном соотношении «бесплатного» и «платного» обучения, об алгоритме обязательного распределения выпускников, об оценке реальных трудозатрат ППС, о нормативах учебной нагрузки и других решений внутрисистемного характера.

Литература

1. Gherghina R, Cretan G.C. Education Funding Methods in European States, 2012. URL: http://www.scientificpapers.org/wp-content/ files/1326_Gherghina_Cretan_Education_ funding_methods_in_European_states.pdf

2. Education at a Glance 2018: OECD Indicators. DOI: https://doi.org/l0.1787/eag-2018-en

3. Индикаторы образования: 2018: статистический сборник / Н.В. Бондаренко, Л.М. Гохберг, Н.В. Ковалева и др. М.: НИУ ВШЭ, 2018. 400 с.

4. Аналитический доклад по высшему образованию в Российской Федерации. Тематический обзор ОЭСР / Под ред. М.В. Ларионовой и Т.А. Мешковой. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. 317 с.

5. Лукичев Г.А., Филиппов В.М. Системы финансирования высшего образования в зарубежных странах: Учёб. пособие. М.: РУДН, 2008. 194 с.