Правове регулювання фінансів в умовах розвитку місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСІВ В УМОВАХ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Добровінський А.В.,

кандидат юридичних наук, ст. викладач кафедри правового забезпечення господарської діяльності Харківського національного університету внутрішніх справ

В статті розглядаються правові підстави формування, розподілу та використання фінансових ресурсів на місцевому рівні. Визначаються місцеві фінанси, як предмет правового регулювання з боку держави та органів місцевого самоврядування, що характеризують права органів влади на місцях на виконання завдань та функцій. Охарактеризовані правові відмінності публічних фінансів, що використовуються на місцевому рівні від приватних фінансів.

Доведено, що діяльність держави і органів місцевого самоврядування у галузі фінансів здійснюється з метою формування, розподілу, використанню та контролю, як централізованих так і децентралізованих фондів коштів. Всі суб'єкти фінансових правовідносин беруть участь у сплаті податків і зборів, відрахуванні прибутків від господарської діяльності, а також користуються бюджетними асигнуваннями з державного бюджету, мають право на трансфертні платежі, тощо. З цих позицій місцеві фінанси формуються та використовуються для задоволення місцевих потреб економічного розвитку, як частини державних.

Розглянуті проблеми формування матеріальної основи місцевого самоврядування в умовах сучасного стану економічного розвитку держави та політичної ситуації в країні з врахуванням сучасних фінансово-правових засад функціонування державного господарства та адміністративно-територіальних одиниць, як складової алгоритму теорії української державності. Проаналізовані власні та делеговані повноваження органів місцевого самоврядування в галузі бюджету та фінансів на підставі принципів місцевого самоврядування що встановлені законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

З'ясовані правові засади встановлення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування та сформульовані умови гальмування розвитку фінансових відносин на місцях, як важливої форми реалізації народовладдя.

Розглядається публічність фінансів, і доводиться що формування, розподіл та використання публічних фінансів, зокрема місцевих фінансових ресурсів потребує реформування бюджетного, податкового законодавства з метою поширення самостійності та незалежності органів місцевого самоврядування, господарюючих суб'єктів, неприбуткових організацій. Визначено, що перспективи розвитку фінансової основи місцевого самоврядування в

Україні залежать від введення правових засад фінансової автономії на місцях.

Ключові слова: публічні фінанси, місцеві фінанси, місцеве самоврядування приватні фінанси, фінансова автономія, фінансування самоврядних повноважень.

LEGAL REGULATION OF FINANCES IN THE CONDITIONS OF LOCAL GOVERNMENT DEVELOPMENT

The article considers the legal basis for the formation, distribution and use of financial resources at the local level. Local finances are defined as the subject of legal regulation by the state and local governments, which characterize the rights of local authorities to perform tasks and functions. The legal differences between public finances used at the local level and private finances are described.

It is proved that the activities of the state and local governments in the field of finance are carried out in order to form, distribute, use and control both centralized and decentralized funds. All subjects of financial relations participate in the payment of taxes and fees, deduction of income from economic activities, as well as use budget allocations from the state budget, have the right to transfer payments, etc. From these positions, local finances are formed and used to meet local needs of economic development, as part of the state.

The problems of forming the material basis of local self-government in the current state of economic development of the state and the political situation in the country taking into account the modern financial and legal principles of the state economy and administrative-territorial units as part of the algorithm of Ukrainian statehood. The own and delegated powers of local self-government bodies in the field of budget and finance on the basis of the principles of local self-government established by the law of Ukraine “About local self-government in Ukraine” are analyzed.

The legal bases for establishing the financial independence of local governments have been clarified and the conditions for slowing down the development of financial relations on the ground as an important form of democracy have been formulated.

The publicity of finances is considered, and it is proved that the formation, distribution and use of public finances, in particular local financial resources, requires reform of budget and tax legislation in order to expand the autonomy and independence of local governments, economic entities and non-profit organizations. It is determined that the prospects for the development of the financial basis of local self-government in Ukraine depend on the introduction of legal principles of financial autonomy on the ground.

Keywords: public finance, local finance, local self-government, private finance, financial autonomy, financing of self-government powers.

Постановка проблеми. Правове регулювання публічних фінансів в Україні в умовах загрози державній цілісності, економічної, політичної, соціальної нестабільності та пандемії на початку ХХІ сторіччя, потребує дослідження всіх факторів впливу на формування концептуальної теорії фінансового права. Принцип верховенства права, що проголошується в Україні, забезпечується ефективними формами організації діяльності місцевої публічної влади, зокрема і в сфері формування, розподілу та використання публічних фінансів. З 2015 року в Україні впроваджуєтеся реформа бюджетних відносин, що спирається організацію нової структури влади на місцях. Ефективність реалізації функцій державної влади на місцях не можлива без фінансового забезпечення, що вимагає нових бюджетних повноважень та нових правових засад побудови фінансових відносин між державою та органами влади на місцях. За підрахунками вчених в Україні спостерігається щорічне збільшення інвестиційних ресурсів місцевих бюджетів та зростання частки видатків на виконання самоврядних повноважень, що свідчить про підвищення видаткової автономності місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів на місцевому рівні, зокрема, обсяги капітальних видатків становили: за 2019 рік - 99,8 млрд грн, що на 8,6 млрд грн, або на 9,5% більше, ніж у 2018 році» [1].

Отже, місцеві фінанси в умовах децентралізації бюджетної системи, впровадження нових концептуальних підходів до формування об'єднаних територіальних громад та поширення повноважень місцевих органів влади щодо формування, розподілу та використання фондів коштів, що створюються та використовуються на розвиток регіонів, потребують сучасної правової теорії.

Стан опрацювання. В чинному законодавстві та дослідженнях вчених аналізуються головні риси державності до яких належать: фінансова система, суспільна влада, суд і судочинство, збройні сили, ,фіскаль- на система, система правових норм тощо. Проте актуальним є дослідження правових засад формування стабільної та ефективної фінансової системи з метою забезпечення матеріальних потреб функціонування і розвитку всіх регіонів країни і кожного громадянина, в умовах реформування бюджетних відносин, проведення адміністративно-територіальної реформи та захисту політичних та економічних пріоритетів української держави.

Місцеві фінанси, як складова публічних фінансів досліджуються в працях Л.К. Воронової, О.Д. Василика, О.П. Орлюк, О.П. Гетманець, О.А. Музики-Стефанчук, А.А. Нечай, О.А. Лукашева та інших вчених. Загальновідомою та вірною є позиція фахівців фінансового права, що саме публічні фінанси на відміну від приватних, є предметом фінансового права [2, с.33]. Проте, поняття публічних фінансів і їх ролі в фінансово-правових відносинах на сей час не знайшли остаточного визначення в науці фінансового прав.

Більшість науковців вважають, що фінансова система держави охоплює публічні централізовані та децентралізовані фонди коштів, які необхідні для функціонування держави, органів місцевого самоврядування та інших державних утворень [2, с.25; 5;]. Отже, поняття публічності фінансових ресурсів не обмежується фінансовими ресурсам, які обслуговують виключно загальнодержавні потреби. Існують і інші трактування змісту поняття «публічні фінанси» і їх міста в фінансовій системі держави. В працях науковців визначається, що запровадження категорій «публічні видатки» та «публічні фінанси» вимагає перегляду визначення фінансової системи держави і пропонують у фінансовій системі держави виділити підсистеми публічних та приватних фінансів для чіткого розмежування суспільні відносини, що охоплює предмет фінансового права [3]. Значення терміну «публічні фінанси» вважаємо підкреслює відмінності між приватними фінансовими ресурсами та охоплює не тільки державні, а і місцеві фінанси. З цих позицій цілком обґрунтованим є висновок О.П. Гетманець щодо необхідності дослідження сутності фінансово-правових норм та фінансово-правових методів, якими держава, органи місцевого самоврядування, об'єднані територіальні громади, суб'єкти господарювання мобілізують кошти та витрачають їх для фінансування потреб громадян [ 4, с.10 ] і висновок О.А.

Музики-Стефанчук, що «.. .без належної фінансово-економічної основи місцеве самоврядування залишається лише фікцією, так саме як і його участь у бюджетних правовідносинах» [ 5, с. 122].

На сучасному етапі розвитку української державності потрібно враховувати фінансово-правові засади функціонування державного господарства та її адміністративно-територіальних одиниць, як складової алгоритму теорії української державності в умовах сучасного стану економічного розвитку держави та політичної ситуації в країні. Фінанси використовуються для розподілу валового внутрішнього продукту та національного доходу в державі, контролю за цією діяльністю і держава регулює нормативно-правовими актами ці відносини. Стан та рух державних фінансів, як і місцевих, залежить від рішень і дій публічної адміністрації, які в умовах загрози національним інтересам набувають важливого значення і потребують зваженої правової регламентації.

Мета статі - на підставі аналізу правових основ організації руху публічних фінансів визначити сучасні умови розвитку місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу. Правове регулювання формування, розподілу, використання та контролю публічних фінансів досліджується в теорії фінансового права. В науці фінансового права чітко розмежовуються державні фінанси, які є предметом правового регулювання з боку публічних утворень та приватні фінанси, рух яких залежить від стану ринкових відносин. Отже, публічність фінансів обумовлена правовою природою формування та функціонування суб'єктів державної та приватної форми власності та організаційно-правовою формою їх господарською діяльності. Фінанси суб'єктів підприємницької діяльності, на відміну від фінансів господарюючих суб'єктів, фінансів суб'єктів державних і муніципальних установ, опосередковано залежать від фінансово-правового регулювання, оскільки підкоряється нормам цивільного права. Таким чином, приватні фінанси знаходяться за межами фінансової системи держави, які є об'єктом фінансово-правового регулювання. Публічні фінаси, як основа розвитку державного сектору економіки та матеріальна основа розвитку місцевого самоврядування викорисовуються для вирішення завдань розвитку, як країни цілому, так і регіонів. З цих позицій місцеві фінанси, як і державні, використовуються для обслуговування матеріального виробництва на різних рівнях економіки та в різних секторах господарства, охоплюються поняттям публічні, але на відміну від державних фінансів скдладаються з сукупності місцевих бюджетних, позабюджетних фондів, фондів фінансових ресурсів комунальних підприємств, кредитних ресурсів тощо.

Дискусійним є також ствердження, що публічність державних фінансів полягає в публічному характері фінансової діяльності держави [6]. Діяльність держави і органів місцевого самоврядування у галузі фінансів здійснюється з метою формування, розподілу, використанню та контролю, як централізованих так і децентралізованих фондів коштів. Всі суб'єкти фінансових правовідносин беруть участь у сплаті податків і зборів, відрахуванні прибутків від господарської діяльності, а також користуються бюджетними асигнуваннями з державного бюджету, мають право на трансфертні платежі, тощо. З цих позицій публічність фінансів реалізуються у діяльності всіх суб'єктів цих відносин, а не тільки держави, і фінансові ресурси, які є об'єктом фінансово-правового регулювання мають дійсно публічний характер. Проте загальнодержавні фінансові інтереси і фінансові інтереси органів місцевого самоврядування, підприємств, які здійснюють комерційну діяльність, фінансових посередників, некомерційних (неприбуткових) організацій, відрізняються. Відмінності в формуванні розподілі використанні централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів можливо простежити по принципам, завданням і методам фінансової діяльності суб'єктів фінансових правовідносин. Задоволення загальнодержавних потреб за рахунок публічних фінансових ресурсів, якими користуються всі суб'єкти, не повинно здійснюватися за рахунок фінансових інтересів окремих суб'єктів фінансових правовідносин.

Місцеві фінанси мають не менш важливе значення для фінансування, як загальнодержавних так і регіональних потреб. Наприклад, фінансування доріг, що здійснюється із загальнодержавного бюджету, і якими користуються всі споживачі, не відміняє права місцевих органів самоврядування на отримання бюджетних коштів на ремонт цих доріг і коштів на утримання муніципального транспорту. Проте, поганий стан цих доріг свідчить про незадовільний стан державного фінансування, про не врахування інтересів місцевих мешканців, як і інших громадян, і про необхідність надання права органам місцевого самоврядування на отримання коштів з інших джерел, наприклад, з власників приватних транспортних засобів, які здійснюють перевезення пасажирів, тобто на можливість формування власних фінансових ресурсів цільового призначення. Ще приклад, який стосується правоохоронної діяльності в регіонах, що фінансується за рахунок державного бюджету. Фінансових ресурсів на утримання міліції в містах, селищах надається в обсязі не достатньому для матеріального забезпечення діяльності правоохоронців (грошей на утримання та ремонт приміщень, забезпечення комп'ютерами, фірмовим одягом, тощо не надається роками). Діяльність поліції має найважливіше значення для боротьби з злочинністю, для допомоги місцевим мешканцям, для охорони правопорядку на даній території, особливо в умовах громадянського конфлікту чи військової агресії. Створення підрозділів поліції, які фінансується з місцевого бюджету є актуальною потребою, проте на сей час діяльність правоохоронних органів на місцях не має відповідного фінансового забезпечення ні на державному, ні на місцевому рівні.

Наведені приклади свідчать про необхідність забезпечення балансу між загальнодержавними та регіональними фінансовими інтересами з врахуванням організації обігу, як публічних фінансів, так і місцевих. Важливо для розвитку місцевого самоврядування вирішити ряд питань, що суттєво впливають на право органів самоврядування самостійно вирішувати фінансові питання. Це пов'язано з тим, що відповідно до чинного законодавства фінансові ресурси органів місцевого самоврядування для виконання делегованих повноважень залежать від фінансування з державного бюджету, а повноваження на формування та використання коштів за рахунок власних фондів суттєво обмежені. Органи місцевого самоврядування повинні виконувати владно-розпорядчі функції, як ланка в ланцюжку адміністративної системи влади, що знаходиться у вертикальному підпорядковані. З цих позицій проголошена фінансів, землі, матеріальних та природних ресурсів, як власності окремих територіальних громад без права органів місцевого самоврядування на формування, розподіл та використання, зокрема фінансів, виглядають декларативними. В працях науковців також зазначається, недосконалим розмежування функцій та повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядуваннях [7, с. 4].

Удосконалення організації органів місцевого самоврядування повинно відбуватися на правовій підставі з урахуванням норм Конституції України законів а інших нормативно-правових актів, зокрема на принципах які встановлюються ст. 4 закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: народовладдя, законність, гласність, колегіальність, поєднання місцевих та державних інтересів, виборність, правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність, в межах визначених законами, підзвітності та відповідальності, державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування, судового захисту прав місцевого самоврядування [8]. Визначення матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування спирається на власні ( самоврядні) повноваження та делеговані, які встановлені ст. 28 «Повноваження в галузі бюджетів, фінансів та цін» закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Проте виконання вказаних повноважень гальмується наступними обставинами:

- обмеження права органів місцевого самоврядування на формування бюджетних, позабюджетних фондів, та використання тарифів на комунальні послуги видами, термінами та обсягами, які регламентуються Бюджетним кодексом України та іншими нормативними актами, зокрема відсутність права встановлення необхідних платежів, залучення додаткових резервів для фінансування регіональних потреб або проектів місцевого значення та використання обсягів коштів місцевих бюджетів в межах встановлених законом без врахування особливостей умов регіонального розвитку;

- не вживання органами місцевого самоврядування права на встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад на принципах гласності та публічності;

- використання права на залучення додаткових фінансових ресурсів за рахунок інших позабюджетних джерел фінансування і фінансовій діяльності органів місцевого самоврядування. Вплив вказаних обставин на фінансову діяльність органів місцевого самоврядування доцільно врахувати при визначені джерел формування їх доходів, шляхом внесення змін до бюджетного процесу на місцевому рівні.

Публічність у фінансової діяльності не може обмежуватися правом на формування, розподіл та використання виключно централізованих грошових фондів, які вважаються необхідними державі. Місцеві фінанси також підлягають правовому регулювання з метою розвитку децентралізованих фондів. З цих позицій публічні фінансові ресурси як централізовані та децентралізовані фонди коштів не тотожні по змісту та правової природі, як і механізм їх утворення. Оскільки в механізмі утворення грошових фондів суб'єкти виконують переважно обов'язки, а в розподілі і використанні мають, як обов'язки, так і, переважно, права. Отже, не поділяємо висновок, що міститься у дослідженнях що публічні фінансові ресурси являють собою грошові фонди коштів публічних утворень (держави та територіальних громад) та засоби забезпечення їх надходжень до централізованих та децентралізованих публічних фондів коштів [9 с.281]. Оскільки наявність публічних фінансових ресурсів, які використовуються для задоволення як державних так і регіональних потреб не відміняє існування місцевих фондів коштів, потребує правового регулювання механізм формування місцевих фінансових ресурсів, як складової фінансової системи України. Враховуючи цей факт, поділяємо думку, що присутньої в наукових дослідженнях, що при регулюванні руху публічних фінансів потрібно розмежовувати фінансові ресурси як сукупність надходжень, що забезпечують діяльність держави, територіальних громад та динаміку фінансових ресурсів [10, с.230]. Таким чином, для ефективного використання публічних фінансових ресурсів на місцевому рівні потрібна встановлена законом фінансова автономія органів місцевого самоврядування, що базується на праві самостійного формування та використання власних фондів з метою задоволення потреб мешканців регіонів.

Висновки. Формування, розподіл та використання місцевих фінансових ресурсів потребує реформування бюджетного, податкового законодавства з метою встановлення відповідних повноважень щодо поширення самостійності та незалежності органів місцевого самоврядування, господарюючих суб'єктів, неприбуткових організацій з приводу забезпечення регіональних фінансових інтересів и потреб громадян. В умовах політичної нестабільності та економічної кризи, поширення прав суб'єктів фінансових правовідносин на місцях повинно відбуватися під постійним державним фінансовим контролем. Забезпечення місцевих фінансових інтересів шляхом перерозподілу публічних фінансових ресурсів та удосконалення механізму правового регулювання обігу фінансів сприятиме розвитку економіки, як регіонів, так і держави в цілому.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

1. Улютин Д. Головні виклики та досягнення Децентралізація: веб-сайт. URL: https:// decentralization.gov.ua/news/12661. (дата звернення 05.11.2020)

2. Воронова Л.К. Фінансове право України : підручник. Київ, 2006. 448 с.

3. Нечай А.А. Правові проблеми регулювання публічних видатків у державі [Текст] : дис... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / НДІ фінансового права Національної академії податкової служби України та Академії правових наук України. Ірпінь, 2005. 578 с.

4. Гетманець О.П. Завдання науки фінансового права в умовах розвитку господарських відносин в Україні. Форум права. 2020. №.1. С. 6-12

5. Правові проблеми місцевих фінансів в Україні: теоретико-прикладне дослідження: монографія / за заг. ред. О.А. Музики-Стефанчук. Каменець-Подільський: ТОВ «Друкарня Рута». 2016. 386 с.

6. Дем'яненко Т.М. Публічні фінансові ресурси як категорія фінансово-правових відносин. Фінансове право. Ірпінь, 2010. №1. С. 4

7. Роль та функції місцевого самоврядування в системі публічної влади в Україні / Ладонька Л.С., Кунденко А.В., Михайловська О.В., Філіпова Н.В. Теорія та практика державного управління. 2016. № 4(55). С. 1-6.

8. ро місцеве самоврядування в Україні: Закон України №280/ 97 ВР Відомості Верховної Ради України від 25.06.1997. № 24 .

9. Кобильник Д.А. Правова природа публічних фінансових ресурсів. Університетські наукові записки. 2007. №4 (24). С. 270-282.

10. Лукашев О. А. Фінансові ресурси як вихідна категорія при регулюванні руху публічних фінансів. Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин в умовах кризи: практика правозастосування і шляхи її вдосконалення : зб. тез доп. за матеріалами між- народ. наук.-практ. конф., 4-5 червня 2010 р. Суми : ДВНЗ «УАБС НБУ», 2010. С. 230-235.

Размещено на Allbest.ru