Теоретичні та практичні передумови централізації функції управління ризиками у діяльності податкового відомства України

Размещено на http://www.allbest.ru

Теоретичні та практичні передумови централізації функції управління ризиками у діяльності податкового відомства України

Theoretical and practical prerequisites of centralization of the risk management function in the activities of the tax office of Ukraine

Стародуб Д.М.,

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник відділу дослідження прямого оподаткування Науково-дослідного інституту фіскальної політики Університету державної фіскальної служби України

Робота податкових органів, як і будь-яких інших, пов'язана з ризиками, що проявляються у недотриманні податкового законодавства платниками податків, та інституційними ризиками, які породжуються самим податковим органом. Управління ризиками у діяльності податкових органів є поширеною практикою у багатьох країнах світу і має різні способи та сфери втілення. У одних країнах управління податковими ризиками полягає у формуванні списку платників податків для проведення перевірки, у інших - для адміністрування окремих груп платників податків або сфер господарської діяльності. Система управління податковими ризиками може стосуватися лише недотримання податкового законодавства з боку платників податків або включати і роботу з інституційними ризиками. Розвиток управління ризиками у податковій сфері дозволив сформувати орієнтири та стандарти з управління податковими ризиками у діяльності податкових органів на основі кращих практик. Цей розвиток представлений у рекомендаціях ISO, OECD, EU та інших організацій. Дана стаття має на меті визначити те, якою має бути українська модель управління податковими ризиками у діяльності податкових органів. Аналіз проводиться огляду на те, що така система інтегрується у загальний порядок адміністрування податків та зборів і буде враховувати правовий статус українських податкових органів. Зроблено висновок, що модель управління податковими ризиками, що пов'язані з недотриманням платниками податків податкового законодавства та інституційними ризиками, у діяльності ДПС повинна бути централізованою. Структура та повноваження державної податкової служби та її територіальних підрозділів, а також стратегічні плани розвитку свідчать про користь виконання функції управління податковими ризиками на рівні одного з підрозділів центрального органу. Пропонується передбачити зворотний зв'язок підрозділу управління податковими ризиками з іншими структурними підрозділами, на основі якого відбуватиметься коригування профілів ризиків, алгоритмів автоматизованого визначення податкових ризиків, а також поширюватиметься позитивна практика протидії ризикам, передаватимуться пропозиції з удосконалення процесів управління ризиками.

Ключові слова: податкове адміністрування, ризик-менеджмент, податкові правовідносини, податковий контроль, збирання податків.

податковий ризик підрозділ

The work of tax and other authorities is associated with the risks of tax compliance by taxpayers and the institutional risks generated by the tax authority itself. Risk management in the activities of tax authorities is a common practice in many countries around the world and has different ways and scope of implementation. In some countries, tax risk management lies in establishing a list of taxpayers to audit, in others, to administer individual taxpayer groups or businesses. Similarly, the tax risk management system can only deal with taxpayers' compliance with tax law, or include dealing with institutional risks. The development of tax risk management has allowed us to form benchmarks and standards for tax risk management in tax authorities' activities, based on best practices which are presented in the ISO, OECD recommendations, EU and other organizations. This article aims to determine the features of Ukrainian model of tax risk management in the activities of tax authorities. The analysis is based on the fact that such a system integrates into the general administration of taxes and duties and will take into account the legal status of the Ukrainian tax authorities. It is concluded that the tax risk management model related to taxpayers' non-compliance and institutional risks should be centralized in the activities of the MRF. The structure and powers of the State Tax Service and its territorial divisions, as well as strategic development plans, speak in favor of fulfilling the function of tax risk management on the basis of one of the divisions of the central body. It is proposed to provide feedback from the tax risk management unit with other structural units, on the basis of which risk profiles will be adjusted as well as algorithms for automated determination of tax risks, and the effective practice of counteracting risks will be passed and proposals for improvement of management processes will be transmitted.

Key words: tax administration, risk management, tax relations, tax control, tax collection.

Постановка проблеми

Сьогоднішні стрімкі зміни в оподаткуванні та стратегічні плани, затверджені Урядом у цій сфері, змушують звернути увагу на створення сучасної комплексної системи управління податковими ризиками у діяльності Державної податкової служби України. Часті загравання із визначенням сервісної служби у будь- якому разі не означають, що податковий орган колись перестане бути контролюючим органом, основним завданням якого є справляння податків та зборів, адже якісні зміни та спрощення, що відбуваються у податковому законодавстві, у адміністративних процедурах та й загалом у циф- ровізації багатьох сервісів, спрямовані на полегшення добровільної сплати податків і налагодження відносин між державою та платниками податків, що тільки підкреслює основний зміст податкових відносин. У цьому аспекті податкове відомство потребує надійного інструменту, за допомогою якого з'явиться можливість ефективного моніторингу та підвищення ефективності всіх процесів адміністрування податків, побудованого на основі управління ризиками.

Стан опрацювання. Управління податковими ризиками найчастіше асоціюється з діяльністю платників податків та їх податковою політикою. Проблема управління податковими ризиками у діяльності податкового органу досліджена недостатньо, адже більшість праць присвячена загальній оцінці відбору платників податків для перевірок та автоматичній системі відшкодування ПДВ. Основні дослідження у цій сфері представлені у публікаціях В. Білоуса, Л. Андрущенка, А. Новицького, О. Десятнюк.

Метою статті є окреслення теоретичних та правових передумов формування централізованої моделі управління ризиками у діяльності податкового відомства України.

Виклад основного матеріалу

Посилення інституційної спроможності діяльності ДПС у роботі з податковими ризиками є необхідним кроком, який дозволить ефективно використовувати ресурси податкового відомства для забезпечення основного завдання податкових органів - забезпечення видатків державного бюджету через податкові надходження. При цьому важливим є як високий рівень добровільної сплати податків, так і забезпечення прав та інтересів платників податків через забезпечення рівномірності податкового навантаження і застосування санкцій за недотримання податкового законодавства. Ця позиція слідує із визначення податкового ризику держави, який у науковій літературі розглядається як можливість недоотримання податкових надходжень в державний та місцевий бюджети і позабюджетні фонди коштів у зв'язку з мінімізацією податкових зобов'язань через прогалини у правовому регулюванні.

Світовий досвід свідчить про різноманітність підходів до управління податковими ризиками, які залежать як від самої структури податкового відомства, засобів, якими воно наділене для аналізу податкових ризиків, так і проблем, які вирішуються за допомогою управління ризиками. Так, 28 із 34 податкових відомств країн-членів IOTA [1] централізують функцію управління ризиками, що відображає загальну тенденцію. часто саме центральний рівень забезпечує стратегічну та оперативну підтримку і координацію, здійснює моніторинг діяльності, виділяє наявні джерела інформації в центральних базах даних, забезпечує доступ місцевих організацій до конкретних баз даних, встановлює конкретну інформаційну базу. Наприклад, у Болгарії аналіз ризиків, а також визначення пріоритетності ризику та оцінка процесу управління ризиками здійснюється лише на центральному рівні. Подібна ситуація спостерігається також у Італії та Угорщині.

У Швеції управління ризиками здійснюється централізовано і з урахуванням практики територіальних підрозділів податкового органу. У такий спосіб відображується стратифікація на стратегічному, тактичному та місцевому рівні управління. Проте ризик-менеджмент не є єдиним інструментом, який активно використовується для формування плану перевірок.

Децентралізовано роботу з управління ризиками з низьким рівнем небезпеки у Німеччині. Загалом управління ризиками на федеральному рівні базується на даних автоматизованої системи щодо оцінки ризику втрати податкових надходжень у разі реалізації такого ризику для кожного конкретного податку. На федеральному рівні також розробляється стратегія управління ризиками та визначаються єдині технічні аспекти її реалізації, що дозволяє отримувати уніфіковані дані оцінки ризиків із територіальних підрозділів для удосконалення системи управління ризиками.

Від самого початку формування вітчизняної системи управління податковими ризиками базувалося на основі досвіду країн Європи, зокрема Нідерландів [2, с. 357]. Проте таке запозичення не дало значних результатів та не дозволило на початковому етапі сформувати єдину цілісну циклічну систему управління податковими ризиками. На рівні податкового відомства з 2001 р. до 2019 р. було прийнято щонайменше 10 документів, якими передбачалося запровадження елементів управління ризиками, однак не всі вони були повною мірою реалізовані.

Управління податковими ризиками мало свій розвиток і у рамках міжнародного співробітництва. Так, у ЄС було розроблено Керівництво для податкових адміністрацій з ризик-менеджменту щодо дотримання законодавства (Compliance risk management guide for tax administrations). Цей документ і його оновлені редакції включають передовий досвід в організації системи управління податковими ризиками.

Для визначення кроків з удосконалення діяльності з управління податковими ризиками необхідно окреслити саму модель роботи з податковими ризиками, яку планується мати в рамках функціонування ДПС. Для цього необхідно керуватися положеннями рамкових документів, що визначають стратегічні цілі та напрями реформування ДПС, враховують вітчизняну правову базу та міжнародні стандарти податкового адміністрування щодо роботи з податковими ризиками.

ДПС визначено як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску та законодавства з інших питань, контроль за дотриманням якого покладено на ДПС [3].

У п. 55 Положення про державну податкову службу ідеться про таке: «ДПС проводить аналіз та здійснює управління ризиками з метою визначення форм і обсягів податкового контролю» [4]. У п. 15 цього ж Положення сказано, що ДПС є юридичною особою публічного права, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки, рахунки в органах Казначейства і банках. Відповідно до п. 7 ДПС здійснює повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку її територіальні органи. ДПС та її територіальні органи є контролюючими органами (органами доходів і зборів).

Також слід зазначити, що територіальні органи Державної податкової служби утворені як юридичні особи публічного права [5], що, попри ієрархічну будову податкового відомства, наділяє їх певною правосуб'єктністю, адже з огляду на логіку їх утворення припиняти та реорганізовувати їх зможе також лише КМУ, а призначення на посади керівників територіальних підрозділів ДПС буде здійснюватися за погодженням з Міністром фінансів, що обмежує повну юрисдикцію центрального органу над територіальними підрозділами. Головою ДПС С. Вер- лановим у публічному інтерв'ю було визначено одним з першочергових завдань формування нової організаційної структури за функціональним принципом, трансформацію окремих юридичних осіб у структурні підрозділи ДПС із чіткою управлінською вертикаллю [6]. На нашу думку, тут доречно навести план заходів щодо реалізації концептуальних напрямів реформування системи органів, що реалізують державну податкову політику [7], одним з першочергових кроків якого є розроблення законодавчих рішень про внесення змін, спрямованих на забезпечення реалізації концепції однієї юридичної особи, а також виконання комплексу заходів з її реалізації.

Отже, сьогодні Положення про ДПС закладає основи для організації як централізованої, так і децентралізованої системи управління ризиками у діяльності податкової служби. Згаданий раніше план включає в себе такі заходи:

забезпечення підвищення аналітичної спроможності ДПС шляхом налагодження ефективного та своєчасного обміну інформацією, розширення використання інформаційних рішень, методів аналізу та обробки масивів даних, системи аналізу та управління ризиками у процесі виконання своїх функцій. Для цього планується розроблення та впровадження цілісної системи управління ризиками під час виконання функцій ДПС (зокрема, профілів та індикаторів ризику, процедур обміну інформацією між структурними підрозділами ДПС), здатної забезпечити виявлення, проведення аналізу і оцінки ризиків, роботу з ними та вжиття відповідних заходів;

централізація функції управління ризиками передбачає підготовку порядку взаємодії структурних підрозділів ДПС та її територіальних органів у сфері моніторингу ризикових операцій;

перегляд критеріїв ризику та внесення змін до порядку відбору платників до плану-графіка податкових перевірок, що забезпечить врахування галузевої специфіки, регіональної специфіки, результатів попередніх аудитів, судової практики та даних, які можуть бути отримані від державних органів (відкритих джерел). Для цього планується підготовка проєкту наказу Мінфіну щодо внесення змін до Порядку відбору платників податків до плану-графіка перевірок на підставі визначених критеріїв ризиковості з урахуванням галузевої та регіональної специфіки, результатів попередніх аудитів, судової практики та даних, які можуть бути отримані від державних органів (відкритих джерел). Також планується забезпечення перегляду критеріїв ризиковості та удосконалення процедури податкових перевірок шляхом розмежування обов'язкових перевірок (під час ліквідації та на вимогу інших установ) та цільових;

забезпечення використання системи аналізу ризиків для проведення доперевіркового аналізу та всіх видів перевірок за допомогою введення в промислову експлуатацію системи «Електронний доперевірковий аналіз».

Низку визначених у Положенні про ДПС функціональних повноважень, прав та обов'язків ДПС можна розглядати як необхідні складники забезпечення процесу управління податковими ризиками. Назвемо такі повноваження:

організація інформаційно-аналітичного забезпечення ДПС та автоматизація її діяльності (пп. 13 п. 5 Положення);

отримання від платників податків, державних органів та органів місцевого самоврядування, установ, організацій, Національного банку, фінансових установ, нотаріусів інформації, документів і матеріалів, необхідних для виконання покладених на ДПС завдань (пп. 16-20 п. 4 Положення);

проведення аналізу та здійснення управління ризиками з метою визначення форм і обсягів податкового контролю (пп. 55 п. 4 Положення).

У рамках закріплених за ДПС повноважень участь відомства у реалізації державної податкової політики є обмеженою. Водночас у частині стратегічного здійснення управління податковими ризиками ДПС має такі права:

вносити пропозиції щодо вдосконалення законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, наказів Мінфіну, а також подавати Міністрові фінансів на погодження пропозиції проєктів нормативно- правових актів, розробниками яких є інші центральні органи виконавчої влади;

розробляти проєкти законів України, проєкти актів Президента України, Кабінету Міністрів України, проєкти наказів Мінфіну та пропозиції щодо інших нормативно- правових актів з питань, що належать до сфери діяльності ДПС, та в установленому порядку подавати їх Міністру фінансів;

розробляти та подавати пропозиції щодо форм податкових декларацій (розрахунків), звітності та інших документів.

Отже, ДПС наділена повноваженнями впливу на процес формування податкової політики та може у разі необхідності виступати ініціатором законодавчих змін за широким спектром нормативно-правових актів, якщо вони містять недоліки, що зумовлюють ризики неналежного виконання платниками податків податкового законодавства та/чи негативно впливають на можливість ефективно виконувати закріплені за ДПС завдання. Водночас, на нашу думку, доцільно КМУ удосконалити і затвердити процедури ініціації та передачі від ДПС пропозицій з удосконалення вітчизняного законодавства у спосіб і строки, що узгоджуються з бюджетним процесом.

Основним документом, що встановлює засади і принципи здійснення діяльності з управління податковими ризиками в діяльності ДФС, є Концепція управління ризиками, що затверджена Наказом ДФС України від

р. N° 433. Відповідно до цього документа управління ризиками стосується ризиків недотримання податкового законодавства, що раніше були охарактеризовані як одна з двох основних груп ризиків поруч з інституційними ризиками у Концепції управління податковими ризиками ДФС [8], повноваження щодо роботи з якими відображені у пп. 83-84 п. 3 Положення про ДПС. Однак зазначений документ не містить принципів для визначення форм і обсягів податкового контролю, а застосований у Концепції підхід до організації роботи з управління ризиками не містить достатніх механізмів контролю за ефективністю діяльності з управління ризиками за напрямами. Структурним підрозділам лише надається можливість визначати актуальні ризики та здійснювати заходи з їх мінімізації.

У 2017 році експерти ОЕСР опублікували нові рекомендації “Tax Administration 2017”, які враховують суттєві зміни в економіці та нові тенденції в податковому адмініструванні [9]. У даній праці фахівці ОЕСР визначили ключові напрями управління податковими ризиками. Водночас вітчизняний підхід не виділяє цих напрямів. Так, у Концепції управління ризиками ДФС напрями роботи з ризиками (включно з ризиками недотримання податкових норм та інституційними ризиками) здебільшого орієнтовані на організаційну структуру відомства.

Висновки

Враховуючи наведені вище теоретичні підходи, провідні зарубіжні практики та напрями реформування податкової служби [10], ми вважаємо, що модель управління податковими ризиками, що пов'язані з недотриманням платниками податків податкового законодавства, та інституційними ризиками у діяльності ДПС повинна бути централізованою. Централізація функції управління податковими ризиками має бути на рівні уповноваженого підрозділу у структурі центрального апарату ДПС. це може бути управління чи відділ у складі одного з департаментів, до функціональних обов'язків якого буде додано централізовану функцію з організації управління ризиками у діяльності державної податкової служби. На нашу думку, для повноти охоплення та логічного взаємозв'язку між інституційним ризиком і ризиком недотримання податкового законодавства, які можуть мати подібні прояви та індикатори, але різні способи впливу на них, підрозділ з управління податковими ризиками повинен здійснювати основну роботу з розроблення регламентів з управління ризиками, супроводження реєстрів ризиків та їх індикаторів, координації роботи з їх аналізу, формування профілів (карток) ризиків, формування пропозицій з удосконалення автоматизованих алгоритмів виявлення податкових ризиків. Потім на основі оцінки та ранжування ризиків, стандартів і рекомендацій для роботи з ризиками уповноважені контролюючі підрозділи опрацьовуватимуть наявну інформацію про ризики, прийматимуть рішення щодо управління ними, надсилатимуть інформацію про відповідність ризиків реальній ситуації та про заходи, які вживатимуться щодо них. На основі зворотного зв'язку від структурних підрозділів відбуватиметься коригування профілів ризиків, алгоритмів автоматизованого визначення податкових ризиків, а також поширюватиметься позитивна практика протидії ризикам, передаватимуться пропозиції з удосконалення процесів управління ризиками.Список використаних джерел

IOTA Report for Tax Administrations: risk analysis of large taxpayers. Intra-european organisation of tax administrations (IOTA). URL: https://www.iota-iax.org/system/files/risk_analysis_0.pdf.

О.М. Десятнюк. Управління податковими ризиками - нова парадигма розбудови податкової системи україни Вісник Національного університету «Львівська політехніка» № б0б. 2007 С. 355-361.

Положення про ДПС : Постанова КМУ від 6 березня 2019 р. № 227 / База даних «Законодавство України». URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/227-2019-%D0%BF.

Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України : Постанова КМУ від 6 березня 2019 р. № 227 / База даних «Законодавство України». URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/227-2019-%D0%BF#n15.

Про утворення територіальних органів Державної податкової служби : Постанова КМУ від 19 червня 2019 р. № 537 / База даних «Законодавство України».URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/537-2019-%D0%BF.

Верланов С. Головна ціль реформування ДФС -- забезпечення прав і прозорості для платників податків. URL :http://www.visnuk. com.ua/ru/publication/100012652-sergiy-verlanov-golovna-tsil-reformuvannya-dfs-zabezpechennya-prav-i-prozorosti-dlya-platnikiv-podatkiv.

Деякі питання реалізації концептуальних напрямів реформування системи органів, що реалізують державну податкову та митну політику : Розпорядження КМУ від 5 липня 2019 р. № 542-р. / База даних «Законодавство України». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/542-2019-%D1%80.

Про організацію діяльності Державної фіскальної служби України з управління ризиками : Наказ ДФС України № 433 відр.

Tax Administration 2017 (OECD, DOI: https://dx.doi.org/10.1787/tax_admin-2017-en).

Деякі питання реалізації концептуальних напрямів реформування системи органів, що реалізують державну податкову та митну політику : Розпорядження КМУ від 5 липня 2019 р. № 542-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/542-2019-%D1%80.

Размещено на Allbest.ru