Анализ методической базы по оценке эффективности инвестиционных налоговых льгот в российских регионах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анализ методической базы по оценке эффективности инвестиционных налоговых льгот в российских регионах

Евгения Михайловна Попова

старший преподаватель,

кафедра мировой экономики, предпринимательства и

гуманитарных дисциплин,

Читинский институт (филиал)

Байкальского государственного университета,

Чита, Россия

Аннотация

Оценка эффективности налоговых льгот является неотъемлемым элементом механизма их предоставления. Получение объективных оценок затрудняется как одновременным применением других стимулирующих инструментов, так и влиянием большого количества факторов на финансово - экономические результаты деятельности налогоплательщика. Главная цель настоящего исследования заключалась в изучении подходов к определению вклада налоговых льгот в достижение социально-экономических результатов деятельности налогоплательщика. Сделан вывод о том, что данный вклад оценивается через расчет дополнительного прироста инвестиций, добавленной стоимости, количества рабочих мест, налоговых поступлений. Дополнительный прирост определяется на основе сравнения фактических (прогнозируемых) показателей с показателями базового года или со средней динамикой, характерной в целом для региона.

Ключевые слова: налоговая льгота, инвестиции, методика, бюджетная эффективность, экономическая эффективность, социальная эффективность.

Abstract

ANALYSIS OF METHODS ON ESTIMATION OF INVESTMENT TAX IN-CENTIVES EFFECTIVENESS IN RUSSIAN REGIONS

Evgenia M. Popova

Senior Lecturer,

Department of International Economy, Entrepreneurship and the Humanities, Chita Institute (Branch) of Baikal State University, Chita, Russia

Estimation of tax incentives effectiveness is integral part of its granting mechanism. There are drawbacks for objective assessments such as simultaneous application of other encouraging tools and influence of many factors on financial and economic results of taxpayer. The main goal of the research is to study existing approaches to determination of tax incentives contribution to economic and social outcomes of taxpayers. The contribution is measured through calculation of extra increment of investment, added value, employment, tax revenues. Extra increment is computed by comparison current (forecast) indicators with indicators of basic year or average regional dynamics.

Keywords: tax incentive, investment, methods, budget effectiveness, economic effectiveness, social effectiveness.

Во многих российских регионах налоговые льготы являются одним из ключевых инструментов стимулирования регионального инвестиционного процесса. Поскольку налоговые льготы представляют собой отклонение от нормативной структуры налога и имеют своим результатом выпадающие доходы бюджета, неотъемлемым элементом механизма их предоставления выступает оценка эффективности. В соответствии с действующей практикой, льготный режим инвестирования, предоставляемый в рамках различных зон опережающего развития, включает не только налоговые льготы, но и прямые субсидии, административные меры поддержки, наконец, финансирование строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. Однако при оценке эффективности налоговых льгот на основе подхода «затраты - выгоды», к затратам относят только сумму выпадающих доходов бюджета, а к выгодам и рост инвестиций, и увеличение числа рабочих мест, и расширение налоговой базы. Вполне справедливым является суждение о том, что неправомерно относить данные выгоды исключительно на результат предоставления налоговых льгот, так как это приводит к искажению экономических оценок.

Таким образом, сложность объективной оценки эффективности налоговых льгот состоит в том, что практически невозможно вычленить результат влияния, приходящийся на каждый отдельный инструмент, в совокупном эффекте реализации комплекса мер. С другой стороны, кроме налоговых льгот, действует множество факторов, оказывающих воздействие на показатели реализации того или иного инвестиционного проекта, например, рыночная конъюнктура. А ведь именно финансово -экономические показатели используются в качестве выгод, которые сопоставляются с налоговыми расходами, и в предлагаемых методиках относятся на результат предоставления налоговых льгот. Исходя из выше изложенного, можно сформулировать очень актуальную проблему, разрешение которой имеет как теоретическую, так и практическую цен-ность. Проблема заключается в том, как оценить вклад инвестиционных налоговых льгот в достижение социально-экономических и финансовых индикаторов деятельности тех налогоплательщиков, на которых распространяется преференциальный режим.

В зарубежной литературе широко применяется регрессионный анализ, позволяющий рассчитать коэффициенты эластичности, которые показывают чувствительность инвестиций к эффективной налоговой ставке [5]. В отечественной научной литературе эконометрические методы почти не используются. По результатам изучения региональной практики оценки эффективности налоговых льгот был сделан вывод о том, что в настоящее время отсутствует унифицированная методика. Цель данной статьи состоит в обобщении существующей методической базы по оценке эффективности региональных налоговых льгот и определении специфики применяемых подходов к выделению вклада налоговых льгот в достижение поставленных законодателями целей. Кроме того, считаем необходимым обозначить недостатки данных методик, чтобы уточнить дальнейшие направления их совершенствования. инвестиционный налоговый льгота российский

Представляем основные результаты проведенного исследования. Во - первых, достаточно редко региональные методики предусматривают отдельный порядок для оценки инвестиционных налоговых льгот. В некоторых регионах методика расчета эффективности налоговых льгот содержит положение о том, что данный порядок не распространяется на реализацию инвестиционных проектов, при этом иные подходы к оценке не предлагаются (Ставропольский край, Республика Бурятия). Во-вторых, льготы, в том числе и инвестиционные, оцениваются по трем критериям: бюджетная, экономическая и социальная эффективность. При этом стоит отметить, что в ряде случаев рассчитывается общий коэффициент, который включает все три критерия. В то же время в региональных методиках наибольший вес имеют критерии бюджетной и экономической эффективности.

Социальная эффективность, как правило, учитывает рост среднесписочной численности, увеличение расходов на улучшение условий охраны труда, на повышение экологической безопасности, на благотворительные цели. В Республике Бурятия социальную эффективность предлагают оценивать через сопоставление социального эффекта, имевшего места до момента предоставления налоговой льготы и на момент оценки. Таким способом определяется вклад налоговых льгот в достижение целей социальной политики. Для этого необходимо рассчитать три коэффициента. Первый коэффициент отражает отношение уровня безработицы в месте, где реализуется инвестиционный проект, к среднему уровню в целом по субъекту. Два других коэффициента показывают соотношение количества рабочих мест (заработной платы) на проекте и общего числа рабочих мест (средней заработной платы) в муниципальном районе, где реализуется проект.

Предлагаемые коэффициенты имеют серьезные недостатки, поскольку уровень безработицы, общее число рабочих мест в муниципальном районе подвержены влиянию множества факторов. Так для снижения уровня безработицы в конкретном муниципальном районе вследствие реализации инвестиционного проекта, в первую очередь, необходимо наличие требуемой квалифицированной рабочей силы. В то же время количество фактически созданных рабочих мест на проекте зависит от этапа его реализации и слабо увязано с предоставлением льгот. Таким образом, использование данных показателей в качестве критерия, оценивающего влияние налоговых льгот, вызывает большие сомнения.

Самый распространенный подход к расчету экономической эффективности - это оценка динамики финансово-экономических показателей хозяйственной деятельности налогоплательщика. В качестве таких показателей, как правило, используются объем выпуска товаров (работ, услуг), выручка (без косвенных налогов), валовая (чистая) прибыль, фонд заработной платы, среднесписочная численность работников, среднегодовая стоимость основных средств. В некоторых субъектах РФ темпы роста численности работников и среднемесячной заработной платы относят к критериям социальной эффективности. В одних регионах для расчета сводного коэффициента экономической эффективности применяется формула среднеарифметической (средневзвешенной), в других сопоставляется количество показателей, по которой произошел рост и снижение, или устанавливается минимальное количество показателей, по которым должна быть обеспечена положительная динамика. В ряде регионов для оценки экономической эффективности используется только темп роста чистой прибыли.

Наконец, рассмотрим подходы к оценке бюджетной эффективности налоговых льгот. Порядок изложения построен в соответствии со следующим принципом: от наиболее распространенных методик к тем, которые используются только в конкретных субъектах РФ.

1) Бюджетная эффективность определяется как отношение прироста налоговых поступлений к сумме бюджетных потерь от предоставления налоговых льгот. Прирост рассчитывается как разница между фактическим объемом налоговых поступлений в отчетном году и году, предшествующем отчетному периоду. При этом учитываются поступления в региональный бюджет, а не консолидированный. (Новосибирская обл., Хабаровский край, Ленинградская обл., Смоленская, Иркутская). Однако несмотря на одинаковую методику расчета, регионами устанавливаются различные критерии эффективности. Так в Новосибирской области прирост налоговых доходов должен превосходить объем предоставленных льгот, то есть, коэффициент должен быть строго больше единицы [2]. Напротив, в Хабаровском крае данное требование не соблюдается, бюджетная эффективность может быть признана высокой, если значение коэффициента превышает 0,7 [4]. В Амурской области применяется аналогичный способ расчета с той только разницей, что в числителе коэффициента к приросту налоговых доходов за отчетный период прибавляется сумма налоговых льгот. Коэффициент должен быть больше или равен единицы. Исходя из этого можно сделать вывод, что при любом положительном приросте и даже его отсутствии льгота будет характеризоваться наличием бюджетного эффекта. В Ленинградской, Кировской областях при расчете бюджетной эффективности (коэффициент должен быть равен или больше единицы) налоговые поступления и объем предоставленных налоговых льгот в отчетном году дополнительно корректируются на индекс потребительских цен, то есть, приводятся к ценам базового периода (предыдущего года).

2) Налоговая льгота имеет бюджетную эффективность, если обеспечен прирост налоговых поступлений в отчетном году по сравнению с базовым годом, в качестве которого выступает год, предшествующий году, когда налогоплательщик начал применять льготу (Омская область) [3].

3) Бюджетная эффективность налоговой льготы определяется через темпы роста налогооблагаемой базы. В качестве налоговой базы используются такие показатели, как объем выручки, налогооблагаемая прибыль, фонд начисленной заработной платы (Липецкая область).

4) Если льгота предоставляется на определенный срок, то оценка эффективности осуществляется ежегодно по принципу нарастающего итога, т.е. в анализ включаются все прошедшие налоговые периоды с начала действия льготного режима. Если льгота предоставляется на неопределенный срок, то оценка эффективности проводится ежегодно, в ходе которой отчетный период сравнивается с базовым. Оценка эффективности предоставленных налоговых льгот осуществляется на основе сравнительного анализа фактического объема налоговых поступлений в консолидированный бюджет с объемом налогов, который прогнозировался, а также с суммой налогов, которая была перечислена в бюджет в году, предшествующем началу использования налоговой льготы. При этом оценка производится по всей совокупности налоговых льгот в разрезе отдельного налогоплательщика (Краснодарский край).

5) В Республике Бурятия нарастающим итогом определяется сумма налоговых поступлений в республиканский бюджет по причине предоставления налоговой льготы, которая уменьшается на величину фактически предоставленных льгот за соответствующий период. В этом случае общая сумма налогов, поступившая от конкретного налогоплательщика, умножается на долю полученной налоговой льготы в его доходах. Исходя из данной логики, чем выше доля, тем больше величина налоговых поступлений, обусловленных предоставлением льготного режима. Однако обоснование такого подхода к определению вклада налоговых льгот в рост налоговой базы отсутствует.

Ранее было отмечено что, отдельный порядок для оценки эффективности инвестиционных налоговых льгот устанавливается крайне редко, однако некоторыми методиками он все же предусматривается. Рассмотрим их более подробно. Так в Кемеровской области в зависимости от категории налогоплательщика используются различные критерии эффективности. Для организаций, занимающихся приоритетными видами экономической деятельности, исчисляется коэффициент экономической эффективности. Вначале рассчитывается дополнительный рост инвестиций в основной капитал в отчетном году, который определяется следующим образом: находится превышение темпа прироста инвестиций, осуществленных налогоплательщиками, которые получают налоговые льготы, над темпами прироста инвестиций в целом по региону. Затем эта разница умножается на объем инвестиций в базовом году и сопоставляется с суммой налоговых льгот, предоставленных в отчетном году. Если дополнительный рост инвестиций больше налоговых расходов, то льгота признается эффективной.

Для субъектов, реализующих инвестиционные проекты, резидентов технопарков, зон экономического благоприятствования рассчитывается коэффициент комплексной эффективности. Оценка производится ежегодно, начиная со второго года использования налоговой льготы. В основе оценки лежит сопоставление динамики налоговых поступлений (за исключением НДС и акцизов), а также добавленной стоимости (чистой прибыли и заработной платы), созданной получателями налоговых льгот и организациями региональной экономики (за исключением таких видов деятельности, как добыча полезных ископаемых, государственное управление, социальное страхование). Для признания налоговой льготы эффективной необходимо, чтобы темпы роста добавленной стоимости и налогов, отчисленных бенефициарами, превышали средние значения по экономике. Итоговый коэффициент комплексной эффективности представляет собой отношение среднего арифметического разницы (величины превышения) в темпах роста налоговых поступлений и добавленной стоимости к темпу роста налоговых льгот. Согласно методическим рекомендациям, коэффициент должен быть больше нуля.

Основной недостаток конструкции данного коэффициента состоит в том, что было выбрано отношение темпов прироста к темпу роста. Во -первых, темп роста всегда принимает положительное значение, а значит, соответствие критерию эффективности зависит только от числителя, а во -вторых, в контексте оценки эффективности налоговых льгот и исходя из математической логики построения коэффициентов, отражающих чувствительность изменения одного показателя к изменению другого, отсутствует экономический смысл в делении на темп роста. Если бы в знаменателе использовался темп прироста, тогда данный коэффициент показывал бы дополнительный прирост добавленной стои-мости и налоговых доходов бюджета при изменении объема предоставленных налоговых льгот на один процент.

В Курской области оценивается только бюджетная эффективность. Особенность оценки бюджетной эффективности для инвесторов, работающих в режиме наибольшего благоприятствования, заключается в том, что период прямого прогнозирования денежных потоков составляет 10 лет. Алгоритм расчета следующий: 1) находится сумма налогов, фактически поступившая в консолидированный бюджет области, за все налоговые периоды пользования льготой (нарастающим итогом); 2) прогнозируется сумма поступлений за будущие периоды; 3) исчисление суммы фактических и прогнозных налоговых поступлений позволяет определить общую сумму налогов, которую перечислит инвестор, пользующийся налоговыми льготами, за 10 лет; 4) рассчитывается базовая сумма налоговых поступлений за 10 лет, которая определяется исходя из суммы налоговых поступлений за налоговый период, предшествующий первому году получения льготы; 5) находится разница между расчетной суммой налогов, отчисляемых инвесторами в случае предоставления налоговой льготы, и базовой суммой, если бы инвестор не получал льготы; 6) данная разница уменьшается на величину фактически предоставленных налоговых льгот. Итоговая оценка должна быть равна или больше нуля.

Хотя на сегодняшний день отсутствует унифицированная методика по оценке эффективности региональных налоговых льгот, Минфин России разработал проект методических рекомендаций по проведению оценки эффективности налоговых льгот (налоговых расходов) субъектов РФ и муниципальных образований [1]. Регионы должны были в соответствии с данной методикой осуществить оценку эффективности и представить информацию в Минфин России до 1 июня 2018 г. В указанных методических рекомендациях предлагается алгоритм расчета совокупного бюджетного эффекта стимулирующих налоговых льгот. В основе оценки лежат принцип самоокупаемости (дополнительные доходы от налоговой льготы должны окупать выпадающие доходы бюджета субъекта РФ) и принцип долговой устойчивости (эффективные налоговые льготы не приводят к росту долговой нагрузки субъекта РФ). Ниже приведена формула расчета.

, (1)

где E - совокупный бюджетный эффект;

Nij - объем налоговых поступлений от j-го налогоплательщика в i-ом году;

Boj - базовый объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ от j-го налогоплательщика в базовом году;

gi - номинальный темп прироста налоговых доходов субъектов РФ в і-ом году по отношению к базовому году;

г - расчетная стоимость среднесрочных рыночных заимствований субъекта РФ.

(2)

где іинф - целевой уровень инфляции (4 %);

p - реальная процентная ставка, определяемая на уровне 2,5 %;

с - кредитная премия за риск.

Кредитная премия за риск варьируется от 1 до 3 % в зависимости от отношения государственного долга к налоговым и неналоговым доходам бюджета.

Особенность данной методики состоит в том, что применяется метод дисконтирования, суть которого заключается в приведении будущих доходов к текущей стоимости посредством их уменьшения на ставку дисконта. Поскольку доходы получены в разные периоды, их приводят к одному моменту времени. В контексте расчета бюджетного эффекта в качестве доходов выступают налоговые поступления налогоплательщиков, применяющих льготный налоговый режим (учитываются налог на прибыль, налог на доход физических лиц, налог на имущество организаций, транспортный налог, земельный налог).

Так как оценка производится за пять лет, то в случае, если налоговая льгота действует менее пяти лет, то наряду с фактическими налоговыми доходами используются прогнозные данные. Однако как фактические, так и прогнозные налоговые поступления уменьшаются на сумму расчетных базовых доходов. Под расчетными базовыми доходами понимают объем налогов, перечисленных налогоплательщиком в региональный бюджет в год, предшествующий году начала применения налоговой льготы. Этот год называется базовым и именно к этому году приводятся все последующие налоговые поступления. При этом налоговые поступления базового года корректируются на темп прироста налоговых доходов среднестатистического региона. Таким образом, исчисляются чистые дополнительные налоговые поступления от льготируемых налого-плательщиков, которые рассматриваются как результат влияния исключительно налоговых льгот.

Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод, что бюджетная эффективность налоговых льгот оценивается по аналогии с оценкой эффективности инвестиционных проектов. Однако следует обозначить два существенных недостатка методики, предложенной Минфином. Во-первых, дается формула расчета совокупного бюджетного эффекта, в которой не учитываются ежегодные налоговые расходы. Поскольку налоговые льготы предоставляются на периодической основе, то есть, расходы осуществляются не одномоментно, это означает, что также, как и дополнительные налоговые поступления они подлежат дисконтированию.

Во-вторых, стоимость среднесрочных рыночных заимствований конкретного субъекта РФ, выбранная в качестве ставки дисконта, не отражает доходность альтернативного варианта вложения средств. Ведь сущность ставки дисконта состоит в том, что она показывает рентабельность альтернативного способа использования финансовых ресурсов. Нередко ставка дисконта равна стоимости заемного капитала. Противоречие заключается в следующем: предполагается, что регион как квазикорпорация вместо того, чтобы выделять налоговые льготы, может предоставить бюджетные кредиты или приобрести облигации других субъектов РФ (муниципалитетов), именно поэтому нелогично закладывать в ставку дисконтирования премию за риск, которая учитывает долговую нагрузку не потенциальных заемщиков, а самого кредитора.

В заключении можно сделать вывод о том, что в соответствии с действующими региональными методиками, вклад инвестиционных налоговых льгот в достижение социально-экономических результатов деятельности налогоплательщика оценивается через расчет дополнительного прироста инвестиций, добавленной стоимости, количества рабочих мест, налоговых поступлений. В свою очередь, дополнительный прирост определяется на основе сравнения фак-тических (прогнозируемых) показателей с показателями базового года (год до начала применения льготы) или со средней динамикой, характерной в целом для региона (муниципального района). Главный недостаток изученных методик состоит в слабой увязке критериев эффективности с целями и механизмом предоставления налоговых льгот.

Список использованной литературы

1. Методические рекомендации по проведению оценки эффективности налоговых льгот (налоговых расходов) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/- 2018/04/main/Pismo_ot_28.04.2018_23-05-07_29126_v_subekty_RF.pdf (дата обращения: 07.02.2019).

2. О критериях эффективности налоговых льгот, установленных иным категориям налогоплательщиков постановление [Электронный ресурс] : постановление Правительства Новосибирской области от 22 июля 2013 г. № 318 -п // ИПС «Кодекс».

3. Об оценке эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот [Электронный ресурс] : постановление Правительства Омской области от 19 дек. 2007 г. № 173-п // ИПС «Кодекс»

4. Об утверждении порядка оценки эффективности налоговых льгот [Электронный ресурс] : постановление Правительства Хабаровского края от 4 сент. 2012 г. № 312-пр // ИПС «Кодекс»

5. Johnson L., Toledano P., Strauss I. Background paper on investment incentives: the good, the bad and the ugly: assessing the costs, benefits and options for policy reform. - Columbia University Academic Commons, 2013. Available at : http://ccsi.columbia.edu/files/2014/01/VCC_conference_paper_-_Draft_Nov_12.pdf

Размещено на Allbest.ru