Развитие государственного казначейского контроля

Размещено на http://allbest.ru

Байкальский государственный университет

Развитие государственного казначейского контроля

Л.Р. Ковтун

г. Иркутск, Российская Федерация

Аннотация

В современных условиях в сфере государственного управления происходят процессы реформации, связанные с изменением системы органов государственного финансового контроля, расширением перечня методов государственного финансового контроля.

В статье рассмотрены ключевые положения государственного казначейского контроля, изучены особенности методов, используемые Казначейством России в ходе реализации полномочий по внутреннему государственному финансового контролю. Сформулирован вывод о выделении отдельного метода государственного финансового контроля -- бюджетного мониторинга.

Определена специфика данного метода, процедура реализации которого предусматривает возможность выявление рисков при расходовании средств бюджета для предотвращения нарушений при минимальном объеме затрачиваемых финансовых, трудовых затрат. Представлена авторская позиция в отношении направления развития методологии государственного казначейского контроля с целью упрочнения позиции Казначейства России как значимого органа государственного финансового контроля.

Ключевые слова. Государственный финансовый контроль, Казначейство России, государственный казначейский контроль, бюджетный мониторинг.

Abstract

Development of the state treasury control

L.R. Kovtun. Baikal State University, Irkutsk, Russia Federation

In the current context, the sphere of public administration witnesses processes of reformation connected with changes in the system of the state financial control bodies, expansion of the list of state financial control methods. The article examines the key provisions of the state treasury control, studies the features of the methods used by the Russian Federal Treasury in implementing the powers and authorities in the internal state financial control. It formulates a conclusion of highlighting a separate method of the state financial control -- the budget monitoring.

It specifies the specificity of this method the implementation procedure of which envisages a possibility of identifying the risks in spending the budget funds in order to prevent disorders in the minimum volume of the spendable financial, labor expenditures. The article presents the authors' position in regard of direction of developing the methodology of the state treasury control in order to strengthen the position of the Russian Federal Treasury as a significant organ of the state financial control. KEYWORDS. State financial control, Russian Federal Treasury, state treasury control, budget monitoring.

На современном этапе происходит реализация положений Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019--2024 гг. Следует отметить, что данный документ является очередным звеном в цепочке нормативно-правовых документов, определяющих мероприятия, проводимые в условиях бюджетной реформы России. По оценке ученых, с момента образования новейшей «России», происходит постоянное реформирование бюджетной системы и бюджетного сектора России, уже на протяжении более 25 лет [1]. С определенной долей условности можно выделить три блока мероприятий, которые были разработаны и внедрены в практику управления общественными финансами за последнее десятилетие.

Так, с 2010 г. по 2012 г. реализовывалась Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов. К числу основных направлений данной Программы следует отнести: реализация бюджетно-правовых мер по разграничению полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, организация на основе измененных подходов системы оказания государственных (муниципальных) услуг, дальнейшая работа по модернизации системы государственного финансового контроля, реализация на практики основ программного бюджета с разработкой оценки его эффективности.

Второй блок мероприятий был определен целями и задачами Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. Основной отличительной чертой указанной Программы являлся акцент на необходимость реализации мер по повышению эффективности бюджетных расходов при условии определения критериев оценки данной эффективности, и дальнейшее совершенствование системы государственного и муниципального финансового контроля в направлении переориентации его на оценку не столько целевого использования бюджетных расходов, сколько эффективного [2, с. 532]. Наконец, третий блок, реализуемый в настоящее время, предусматривает разработку новых и модернизации уже существующих инструментов повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденных Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019--2024 гг. Основные инструменты повышения эффективности бюджетных расходов представлены на рис. 1.

Содержание Концепции разделено на разделы, каждый из которых раскрывает содержание конкретных мер, реализация которых позволит на практике создать как организационные, так и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов.

Рис. 1. Перечень инструментов повышения эффективности бюджетных расходов

Следует обратить внимание, что в число ключевых направлений проводимой в России масштабной реформы системы управления общественными финансами входит развитие системы внутреннего государственного финансового контроля.

Данный факт является объективно необходимым, что подтверждается авторитетным мнением ученых Н.В. Васильевой, Е.М. Якимовой: государственный контроль, выступает институциональным и концептуальным элементом государственного управления, а его важнейшее направление -- государственный финансовый контроль, является непременным условием осуществления эффективной финансовой деятельности государства и муниципальных образований [3; 4]. Ю.И. Мигачев, И.А. Муравьев отмечают, что государственный контроль является средством обеспечения постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе и организационной структуры), улучшения результативности ее функционирования, снижения расходов на управление [5, с. 80]. бюджет управление казначейство контроль

В условиях ограниченности бюджетных ресурсов действенная система государственного финансового контроля способна регламентировать несколько аспектов управлении финансовыми потоками. При этом, как справедливо отмечает Е.Е. Фролова, управление при помощи государственных финансовых ресурсов является одним из наиболее эффективных способов государственного управления [6, с. 137].

В сферу подконтрольных системе государственного финансового контроля процессов включены как процедуры по формированию доходной части бюджета (входящие денежные потоки), так и процедуры расходования государственных денежных средств (исходящие денежные потоки). Следовательно, что государственный финансовый контроль позволяет: во-первых, контролировать полноту выполнения определенных обязательств перед государством как юридическими, так и физическими лицами; во-вторых, проверять соблюдение требований финансового (бюджетного) законодательства; в-третьих, осуществлять контроль за целевым, эффективным использованием выделяемых государственных средств.

Современный этап развития сферы государственного и муниципального управления связан с совершенствованием непосредственно системы органов государственного финансового контроля (например, упразднением Росфиннадзора в 2016 г.), так и внедрению в практике инновационных видов и инструментов государственного финансового контроля. В условиях реформации значительная доля полномочий по осуществлению контрольных процедур в бюджетно-финансовой сфере сосредоточилась в руках Казначейства России, и как отмечает О.Е. Артемова, усилилась роль Казначейства России как значимого органа управления, контроля и надзора финансово-бюджетными потоками Российской Федерации [7, с. 9]. В современных условиях Казначейство России, как отмечает Л.П. Долмачева, представляет собой платежную, расчетную и контрольно-ревизионную систему в финансово-бюджетной сфере страны [8]. Следует согласиться с мнением Н.И. Даниленко о том, что данная федеральная служба организует эффективный учет и превентивный государственный казначейский контроль в процессе исполнения расходных обязательств государства [9, с. 85].

По мнению Д.О. Лебедева, данное направление контроля является наиболее перспективным видом контрольной деятельности, что связано с углубленным анализом и проработкой доходных и расходных статей на стадии планирования и их непосредственного исполнения [10, с. 4].

Следует обратить внимание, что изначально при формировании и становлении нового для современного российского государства ведомства (конец XX в.) акцент был поставлен на функцию Казначейства России, связанную с обеспечением целевого расходования государственных денежных средств. Упуская при этом, важный элемент системы -- казначейский контроль. Отметим, что в экономической, юридической литературе, посвященной теоретическим проблемам казначейства нет толкования категории «государственный казначейский контроль». На законодательном уровне данное понятие также отсутствует [9, с. 85].

Анализируя различные теоретико-методологические подходы к определению понятия «Государственный казначейский контроль» в трудах российских ученых и экономистов-практиков [8; 11--13], можно сделать вывод, что на современном этапе развития государственного финансового контроля созданы все предпосылки для выделения государственного казначейского контроля как самостоятельного понятия, что позволит разработать и обозначить его методологические и методические основы. Значимость определения места государственного казначейского контроля в системе государственного финансового контроля трудно переоценить, как в теоретическом понимании в терминологической системе государственного финансового контроля, так и в практическом применении Казначейства России в своей деятельности. С целью определения места государственного казначейского контроля как элемента в системе государственного финансового контроля обратимся к схеме, представленной на рис. 2.

Рис. 2. Место государственного казначейского контроля в структуре государственного финансового контроля

Так, структура государственного финансового контроля может быть представлена как совокупность отдельных его элементов: вид, форма и метод. При этом государственный финансовый контроль выступает как вид контроля, который реализуется в процессе проведения различных временных форм контроля (предварительный, текущий, последующий) и осуществляется при проведении внутреннего государственного финансового контроля. В ходе проведения которого применяются определенные методы государственного финансового контроля.

Следовательно, государственный казначейский контроль -- это вид государственного финансового контроля, реализуемый с целью обеспечения сохранности, соблюдения правильности формирования, законности, целевого и эффективного расходования государственных денежных средств, процедуры которого уполномоченный орган исполнительной власти реализует при кассовом исполнении бюджетов бюджетной системы государства [14, с. 29]. Одной из специфических особенностей процедур государственного казначейского контроля особенно актуальной в условиях цифровизации экономики выступает доступ к большому по объему блоку финансовой информации. Данный факт находит свое объяснение в том, что: во-первых, происходит развитие и возрастает информационная наполняемость государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»; во-вторых, Казначейство России выступает оператором более чем двадцати автоматизированных информационных систем, государственных информационных систем.

Тем самым, становится возможным масштабное применение метода контроля «мониторинг», особенностью которого выступает возможность непрерывного наблюдения за объектами и анализ их деятельности [15, с. 32]. И, как справедливо указывает заместитель руководителя Казначейства России Э.А. Исаев, мониторинг является инструментом, положительно зарекомендовавший себя при осуществлении контроля в различных областях. Следует отметить, что организация различного рода контрольных процедур с учетом современного уровня развития IT-технологий (ядром является программное обеспечение АСФК -- автоматизированная система Федерального казначейства) позволяет Казначейству России, как отмечает заместитель руководителя ведомства С.Е. Прокофьев, оператору нескольких национальных информационных систем [12, с. 7], располагать значительным объемом информации, позволяющим осуществлять бюджетный мониторинг в онлайн-режиме.

Однако, как отмечает Э.А. Исаев, есть нюанс: применение такого метода (мониторинга) при осуществлении государственного финансового контроля законодательно не закреплено [13, с. 44]. В перспективе ожидается, что при принятии подготовленной Министерством финансов Российской Федерации новой редакции Бюджетного кодекса, которая, по оценке В. Тимошенко, содержит новшества технического характера (новая структура документа, пересмотр понятий и терминов, устранении внутренних противоречий и неточностей) и ряд новаций, призванных придать системность и стабильность бюджетному законодательству [16], будет добавлен к числу ныне закрепленных методов государственного (муниципального) бюджетного контроля мониторинг, предполагающий проведение анализа информации о предмете и деятельности объекта контроля на системной и регулярной основе, в том числе анализ данных, отображаемых в информационных системах. Законодательное закрепление мониторинга, как метода государственного финансового контроля, позволит реализовать на практике непрерывность государственного казначейского контроля.

Под бюджетным мониторингом, на сегодняшний момент, понимается -- сбор и анализ информации о предмете и деятельности субъекта бюджетного мониторинга на системной и регулярной основе, в том числе непрерывный сбор и анализ данных федеральной государственной информационной системы в сфере управления государственными (муниципальными) финансами «Электронный бюджет», государственных информационных систем, находящихся в ведении субъектов бюджетного мониторинга, об отображаемых в указанных системах операциях и действиях субъектов бюджетного мониторинга, в целях недопущения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Данное определение содержит разработанный Казначейством России «Временный порядок внутренней организации работы при осуществлении Федеральным казначейством бюджетного мониторинга использования средств, предоставленных из федерального бюджета»¹. На рисунке 3 представлены объекты и субъекты бюджетного мониторинга, осуществляемого Казначейством России.

Рис. 3. Объекты и субъекты бюджетного мониторинга

Установленные процедуры бюджетного мониторинга представляют из себя отдельные этапы, которые идут строго в установленном порядке: подготовительный этап; непосредственно проведение бюджетного мониторинга; применение мер реагирования; оформление отчетов по результатам осуществления бюджетного мониторинга; оценка результатов проведения бюджетного мониторинга.

Анализ условий проведения бюджетного мониторинга позволяет сделать вывод о том, что параллельно с развитием процедур бюджетного мониторинга происходит и формирование единого интегрированного информационного ресурса, который будет использован для более эффективной реализации функций и полномочий контрольных органов государства. Так, при реализации полномочий в рамках бюджетного мониторинга Казначейство России активно использует информацию, получаемую как в условиях межведомственного взаимодействия с определенными федеральными ведомствами, к числу которых относятся: Федеральная налоговая служба, Счетная палата России, так и сведения, предоставляемые банками, обращения организаций и граждан.

Исследование функциональной целевой модели бюджетного мониторинга позволяет обозначить следующую цель и решаемые им задачи. Основной целью бюджетного мониторинга является своевременное выявление рисков при использовании бюджетных средств для недопущения (предупреждения и предотвращения) финансовых нарушений. Соответственно, задачами являются: недопущение нарушений бюджетного и смежного законодательств; недопущение сомнительных операций при расходовании средств бюджета; обеспечение реализации систем anti-fraud и compliance control; оценка целесообразности расходов средств бюджета; определение статуса достижения заданных показателей стратегических целей.

Так мониторинг использования средств, выделяемых из федерального бюджета, проводимый Казначейством России, позволяет в процессе постоянного наблюдения выявить риски различного, возникающие у субъекта бюджетного мониторинга. Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что бюджетный мониторинг можно рассматривать как составляющую часть контроля в сфере закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, который в свою очередь, как отмечают Т.Г. Дорошенко, И.А. Суханова, является важным составным элементом контрактной системы Российской Федерации и в макроэкономическом масштабе направлен на совершенствование системы закупок в стране [17, с. 589].

Согласно данным, размещенным на официальном сайте Казначейства России, за период с 1 января 2018 г. по 1 января 2019 г. бюджетный мониторинг осуществлялся в отношении средств, определенных распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2017 г. № 1502-р «О казначейском сопровождении средств, получаемых на основании отдельных государственных контрактов, договоров, заключаемых в рамках их исполнения». Объем использованных бюджетных средств составил 3 059,71 млн р. По количеству участников проектов бюджетного мониторинга (юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей) было сформировано Казначейством России 445 дел клиента, из них 274 участникам был присвоен высокий уровень риска. При проведении бюджетного мониторинга было выявлено 170 признаков нарушений, большая часть которых связана с нарушением срока выполнения работ (поставки материала) и положений Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Также, в ходе бюджетного мониторинга было установлено 38 случае завышения стоимости товаров, работ, услуг по государственным контрактам, контрактам. По 11 случаям завышение цен составило более 40 % в сравнении с рыночной стоимостью идентичных товаров, работ, услуг, содержащейся в открытых информационных источниках. При осуществлении бюджетного мониторинга в целях предупреждения нарушений законодательства Российской Федерации применено 108 мер реагирования, в том числе направление информационных писем в адрес главных распорядителей бюджетных средств, государственных заказчиков и других органов исполнительной власти.

Как результат отметим, что в результате применения мер реагирования сохранено бюджетных средств на сумму 603,04 тыс. р., возвращено бюджетных средств на сумму 67,38 млн р.² Итоговый доклад о результатах деятельности Федерального казначейства за 2018 г. и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу // Федеральное казначейство России : офиц. сайт. М., 2020. URL: http://roskazna.ru/.. Основные результаты практики реализации мероприятий бюджетного мониторинга Казначейством России будут обсуждаться в рамках отдельного мероприятия БРИКС «Казначейское сопровождение и бюджетный мониторинг -- как инновационный инструмент, обеспечивающий прозрачность использования бюджетных средств», проведение которого запланировано в г. Самаре в текущем году. Изучение зарубежного опыта и обсуждение отечественной практики процедур бюджетного мониторинга позволит совершенствовать данный инструмент в соответствии с условиями и требованиями настоящего времени.

Список использованной литературы

1. Файберг Т.В. Развитие теории бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов / Т.В. Файберг. -- DOI: 10.17150/2411-6262.2019.10(3).10 // . -- 2019. -- Т. 10, № 3. -- URL: http://brj-bguep.ru/reader/article. aspx?id=23268.

2. Меликсетян С.Н. Актуальные направления повышения эффективности использования бюджетных средств в России / С.Н. Меликсетян / / Междунар. бухгалтерский учет. -- 2019. -- Т. 22, № 5 (455). -- С. 527-544.

3. Васильева Н.В. К вопросу о формах и методах налогового контроля / Н.В. Васильева // Академический юридический журнал. -- 2013. -- № 2 (52). -- С. 31-35.

4. Якимова Е.М. Совершенствование системы государственного контроля в Российской Федерации / Е.М. Якимова // Вестник Евразийской академии административных наук. -- 2013. -- № 1 (22). -- С. 53-58.

5. Мигачев Ю.И. Теоретико-правовые основы государственного контроля (административные и финансовые аспекты) / Ю.И. Мигачев, И.А. Муравьев // Актуальные проблемы российского права. -- 2017. -- № 3 (76). -- С. 79-86.

6. Фролова Е.Е. Виды государственного контроля в рамках финансовой деятельности государства / Е.Е. Фролова // Известия ИГЭА. -- 2010. -- № 5(73). -- С. 136-143.

7. Артемова О.Е. Федеральное казначейство как орган государственного финансового контроля / О.Е. Артемова // II Юридич. чтения : матер. заоч. науч.-практ. конф., Саранск, 9 нояб. 2016 г. -- Саранск, 2016. -- С. 8-10.

8. Долмачева Л.П. Методы проведения контрольных мероприятий органами федерального казначейства / Л.П. Домрачева, Н.Н. Бахтина // Вектор экономики. -- 2017. -- № 1 (7). -- URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=28139771.

9. Даниленко Н.И. Перспективы развития финансового контроля / Н.И. Даниленко // Корпоративная экономика. -- 2016. -- № 1 (5). -- С. 85-89.

10. Лебедев Д.О. Государственный финансовый контроль в условиях казначейской системы : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 / Д.О. Лебедев. -- Тюмень, 2003. -- 172 с.

11. Даниленко Н.И. Государственный казначейский контроль: теоретико-методологический аспект развития / И.И. Даниленко // Международный бухгалтерский учет. -- 2014. -- № 33 (327). -- С. 55-62.

12. Прокофьев С.Е. Новации в сфере государственного финансового контроля, осуществляемого Казначейством России / С.Е. Прокофьев // Финансы и кредит. -- 2015. -- № 10 (634). -- С. 2-11.

13. Исаев Э.А. Перспективы развития контрольно-надзорной деятельности Федерального казначейства / Э.А. Исаев // Бюджет. -- 2016. -- № 9. -- С. 42-44.

14. Ковтун Л.Р. Бюджетный мониторинг -- перспективный метод государственного казначейского контроля / Л.Р. Ковтун // Финансы. -- 2018. -- № 5. -- С. 28-33.

15. Сорокина Т.В. Мониторинг качества бюджетного процесса в регионе (на примере Иркутской области) / Т.В. Сорокина // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). -- 2011. -- № 3 (77). -- С. 31-35.

16. Тимошенко В. Новый-старый Бюджетный Кодекс РФ? / В. Тимошенко. -- URL: http://www.garant.rU/article/633074/#ixzz593ObQ0dl.

17. Дорошенко Т.Г. К вопросу совершенствования механизма осуществления контроля закупок / Т.Г. Дорошенко, И.А. Суханова. -- DOI: 10.17150/2500-2759.2016(4).583-590 // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). -- 2016. -- Т. 26, № 4. -- С. 583-590.

References

1. Faiberg T.V. Development of Theory of Budgeting in the Sphere of Governmental (Municipal) Finance. , 2019, vol. 10, no. 3. DOI: 10.17150/2411- 6262.2019.10(3).10. Available at: http://brj-bguep.ru/reader/article.aspx?id=23268. (In Russian).

2. Meliksetyan S.N. Up-to-date Areas of Improving the Efficiency of Budgetary Funds use in Russia. Mezhdunarodnyi bukhgalterskii uchet = International Accounting, 2019, vol. 22, no. 5 (455), pp. 527-544. (In Russian).

3. Vasileva N.V. To the Issue of Forms and Methods of Tax Control. Akademicheskii yurid- icheskii zhurnal = Academic Law Journal, 2013, no. 2 (52), pp. 31-35. (In Russian).

4. Yakimova N.V. Improvement of the State Control System in the Russian Federation. Vestnik Evraziiskoi akademii administrativnykh nauk = Herald of the Eurasian Academy of Administrative Sciences, 2013, no. 1 (22), pp. 53-58. (In Russian).

5. Migachev Yu.I., Muravyov I.A. Theoretical Legal Foundations of the State Control (Administrative and Financial Aspects). Aktual'nye problemy rossiiskogo prava = Topical Problems of Russian Law, 2017, no. 3 (76), pp. 79-86. (In Russian).

6. Frolova E.E. Types of State Control in Financing Activities of a State. Izvestiya Ir- kutskoi gosudarstvennoi ekonomicheskoi akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2010, no. 5 (73), pp. 136-143. (In Russian).

7. Artyomova O.E. Federal Treasure as a Body of State Financial Control. II Yuridicheskie chteniya. Materialy zaochnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii, Saransk, 9 noyabrya 2016 g. [II Law Readings. Materials of Scientific and Practical Conference, Saransk, Nov. 9, 2016]. Saransk, 2016, pp. 8-10. (In Rus.).

8. Domracheva L.P., Bakhtina N.N. Methods of Carrying out of Control Actions of Bodies of the Federal Treasury. Vektor ekonomiki = Vectoreconomy, 2017, no. 1 (7). Available at: https://elibrary.ru/item.asp?id=28139771. (In Russian).

9. Danilenko N.I. Prospects of Financial Control Development. Korporativnaya ekonomi- ka = Corporate Economy, 2016, no. 1 (5), pp. 85-89. (In Russian).

10. Lebedev D.O. Gosudarstvennyi finansovyi kontrol' v usloviyakh kaznacheiskoi sistemy. Kand. Diss. [State Financial Control under the Treasury System. Cand. Diss.]. Tyumen, 2003. 172 p.

11. Danilenko N.I. State Treasury Control: Theoretical and Methodological Aspect of Development. Mezhdunarodnyi bukhgalterskii uchet = International Accounting, 2014, no. 33 (327), pp. 55-62. (In Russian).

12. Prokof'ev S.E. Innovation in the State Financial Control Exercised by the Russian Federal Treasury. Finansy i kredit = Finance and Credit, 2015, no. 10 (634), pp. 2-11. (In Russian).

13. Isaev E.A. Prospects for the Development of Control and Supervision Activities of the Federal Treasury. Byudzhet = Budget, 2016, no. 9, pp. 42-44. (In Russian).

14. Kovtun L.R. Budget Monitoring is a Prospective Method of State Treasury Control. Finansy = Finance, 2018, no. 5, pp. 28-33. (In Russian).

15. Sorokina T.V. Quality Monitoring of Budget Process in Region (by the Example of the Irkutsk Region). Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii (Baykalskiy gosudarstvennyy universitet ekonomiki i prava) = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy (Baikal State University of Economics and Law), 2011, no. 3 (77), pp. 31-35. (In Russian).

16. Timoshenko V. New-Old Budget Code of the Russian Federation? Garant. Available at: http://www.garant.ru/article/633074/#ixzz593ObQ0dl. (In Russian).

17. Doroshenko T.G., Sukhanova I.A. On the Subject of Improving the Procurement Control Mechanism. Izvestiya Irkutskoi gos.ekonomicheskoi akademii = Bulletin of Irkutsk State Economics Academy, 2016, vol. 26, no. 4, pp. 583-590. DOI: 10.17150/2500- 2759.2016(4).583-590. (In Russian).

Размещено на Allbest.ru