Трансформация финансового механизма университета в условиях реализации принципа эффективности

Л.Р. Ковтун, Байкальский государственный университет, г. Иркутск, Российская Федерация

Е.О. Михалёва, Байкальский государственный университет, г. Иркутск, Российская Федерация

Аннотация

Ковтун Лира Раисовна -- кандидат экономических наук, доцент, кафедра финансов и финансовых институтов, Байкальский государственный университет, г. Иркутск, Российская Федерация

Михалёва Екатерина Олеговна -- магистрант, кафедра финансов и финансовых институтов, Байкальский государственный университет, г. Иркутск, Российская Федерация

Переориентация государственной политики в сторону повышения эффективности и качества оказания государственных услуг обусловила значительные изменения в секторе высшего образования. В статье представлены предпринятые государством меры по реформированию сферы образования, проанализирован комплекс показателей, характеризующих состояние рынка услуг высшего образования за последние 5 лет. Сделан вывод о положительной тенденции роста объема расходов федерального бюджета на высшее образование в расчете на одного обучающегося за счет бюджетных ассигнований. Особое внимание уделяется финансовому механизму образовательной организации высшего образования. Делается акцент на высокой значимости принципа эффективности в деятельности университета. Выявлена прямая взаимосвязь объема доходов образовательной организации высшего образования и эффективности. Предложен ряд финансовых методов, при использовании которых в перспективе университеты смогут сохранять самостоятельность и усиливать эффективность своей деятельности в условиях высокой конкуренции на рынке высшего образования.

Ключевые слова. Финансовый механизм, бюджетное финансирование, высшее образование, эффективность.

L.R. Kovtun, Baikal State University, Irkutsk, Russian Federation

Ye.O. Mikhalyova Baikal State University, Irkutsk, Russian Federation

The switch of the national policy to increasing efficiency and improving quality of public service delivery predetermined significant changes in the sector of higher education. The article describes the measures introduced by the state to reform the sector of education; a complex of indices that characterize the state of the market of higher education services over the last 5 years is analyzed. A conclusion about a positive growth trend of the volume of expenses of the federal budget on higher education per one student sponsored by the state is drawn. The financial mechanism of a higher education institution is emphasized. The authors focus on high significance of the principle of efficiency in the university activities. Direct correlation between the revenues of a higher education institution and its efficiency is revealed. A number of financial methods due to which, in the future, universities will be able to maintain independence and increase efficiency of their activities in the conditions of high competition in the higher education market is proposed.

Keywords. Financial mechanism, budget financing, higher education, efficiency.

Развитие системы высшего образования сопряжено с необходимостью посте пенных преобразований, инициируемых как со стороны государства, которое является учредителем образовательных организаций высшего образования, так и со стороны самих университетов. Не случайно в настоящее время особое внимание уделяется финансовой и экономической самостоятельности образовательных организаций высшего образования, которая призвана укрепить положение вузов на рынке государственных образовательных услуг. За последнее десятилетие сфера высшего образования претерпела глобальные изменения, выраженные в переосмыслении роли государственных услуг высшего образования [1, с. 247; 2, с. 32].

Начиная с 2012 г. вместе с изданием Указа Президента Российской Федерации от 7.05.2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» начался период реформирования системы образования, нацеленный на повышение эффективности и качества оказания государственных образовательных услуг. В этот период произошли значительные изменения в сфере образования:

— принятие федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ;

проведение мониторинга деятельности государственных образовательных организаций в целях оценки эффективности их работы, реорганизации неэффективных государственных образовательных организаций, предусматривающий при реорганизации таких учреждений обеспечение права обучающихся на завершение обучения в других государственных образовательных организаций;

— осуществление перехода к нормативно-подушевому финансированию;

— разработка плана мероприятий по развитию ведущих университетов, пред усматривающего повышение их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров, в том числе с помощью обеспечения дополни тельного бюджетного финансирования¹;

— принятие постановления Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования», положившего начало использованию принципа эффективности и по отношению к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации;

— внедрение государственного задания в качестве основного инструмента управления результатами деятельности государственных учреждений [1, с. 247];

— замена бюджетной сметы на план финансово-хозяйственной деятельности для государственных учреждений автономного и бюджетного типов [2, с. 25].

Благодаря переориентации цели деятельности образовательных организаций высшего образования на повышение эффективности и качества оказания государственных образовательных услуг, процессы трансформации рынка образовательных услуг высшего образования усилились.

Индикатором изменений рынка образовательных услуг может являться показатель количества организаций, оказывающих государственные услуги в сфере высшего образования. Рассмотрим динамику количества аккредитованных образовательных организаций высшего образования в России с 2014 по 2019 гг. (рис. 1). За последние 5 лет количество вузов сократилось на 23,7 % с 950 до

724 ед., причем количество негосударственных вузов снизилось на 43 % с 402 до 229 ед., а государственных -- на 9,7 % с 548 до 497 ед.²

Показатель «количество аккредитованных образовательных организаций высшего образования» демонстрирует отрицательную динамику в рассматриваемом периоде, причинами которой являются: прекращение образовательной деятельности вузов, отзыв лицензии или реорганизация.

Нельзя не принять во внимание тот факт, что Министерство науки и высшего образования РФ в период 2015-2016 гг. дважды инициировало проведение открытого конкурса между образовательными организациями высшего образования на обеспечение программ развития федеральных государственных образовательных организаций высшего образования за счет средств федерального бюджета, целью которого являлся отбор проектов программ развития, направленных на формирование опорных университетов для обеспечения социально-экономического раз вития субъектов Российской Федерации³. Вузы-победители получили субсидию на финансирование мероприятий программы развития университета на 3 года в объеме до 200 млн. руб. Согласно одному из условий конкурса, вузу требовалось пройти через процедуру реорганизации путем присоединения к нему одной или нескольких образовательных организаций, которые находятся в том же муниципальном образовании. По итогам двух конкурсов было создано 33 опорных университета, следовательно, не менее 66 университетов было реорганизовано для того, чтобы стать победителем конкурса, но не нужно забывать о том, что большее количество университетов прошло через процедуру реорганизации, но не смогло получить статус «опорного».

Рис. 1. Динамика количества аккредитованных образовательных организации высшего образования в РФ за 2014-2019 гг.*

Составлен авторами по статистическим данным: Министерства науки и высшего образования Российской Федерации. URL: https://minobrnauki.gov.ru/ru/ activity/stat/highed/.

Трансформация рынка государственных услуг высшего образования, выраженная в прекращении деятельности и укрупнении около 24 % вузов, вынуждала органы управления образовательных организаций высшего образования пересматривать принципы ведения финансово-хозяйственной деятельности.

Основным объектом финансов образовательной организации высшего образования являются ее доходы. Вуз, как государственное учреждение, созданное Российской Федерацией в целях выполнения работ и оказания услуг в сфере образования, получает бюджетное финансирование из федерального бюджета, в целях исполнения расходных обязательств Российской Федерации, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации⁴. А значит, расходы федерального бюджета на высшее образование будут являться частью совокупных доходов образовательных организаций высшего образования.

С целью рассмотрения доходов образовательных организаций высшего образования необходимо оценить динамику следующих показателей: «расходы федерального бюджета на высшее образование», «совокупные расходы федерального бюджета», «доля расходов на высшее образование в совокупных расходах федерального бюджета», «ВВП в текущих ценах» и «доля расходов на высшее образование к ВВП в текущих ценах» (табл. 1).

Расходы на высшее образование в федеральном бюджете за последние 5 лет выросли на 13,7 % с 438,2 до 498,4 млрд р., а их доля в общем объеме расходов федерального бюджета, несмотря на небольшие колебания, сохранялась в среднем на уровне 2,72 %, что является положительной тенденцией для сферы высшего образования. Доля расходов на высшее образование по отношению к ВВП за последние 5 лет снизилась примерно на 10 %. Однако, факт снижения доли расходов на высшее образование к ВВП не означает, что государство стало направлять меньший объем финансовых ресурсов в сферу высшего образования, а именно, на формирова ние человеческого капитала. Причина снижения доли расходов на образование по отношению к ВВП вызвана опережающим ростом объема ВВП в текущих ценах⁵.

Таблица 1. Показатели объема расходов на высшее образование федерального бюджета Российской Федерации за 2014-2019 гг.*

Составлена по данным Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации. URL: http://www.gks.ru/.

Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федер. закон РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ : (ред. от 27 дек. 2019) // СПС «КонсультантПлюс».

Федеральная служба государственной статистики Российской Федерации : офиц. сайт. URL: http://www.gks.ru/.

В основе распределения бюджетных ассигнований между образовательными организациями высшего образования, подведомственными Министерству науки и высшего образования Российской Федерации, лежит принцип нормативно-подушевого финансирования, согласно которому определяющим фактором увеличения или уменьшения объемов доходов вузов является прирост численности обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Обратимся к статистике показателя «численность обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета» за последние 5 лет. Данный показатель демонстрирует плавное снижение на 8,6 % с величины 2 070 до 1 890 тыс. обучающихся за период (рис. 2)⁶.

Сравнивая показатели «расходы федерального бюджета на высшее образование» и «численность обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета» в рассматриваемом периоде, можно заметить, что расходы федерального бюджета на высшее образование в расчете на одного обучающегося выросли на 25 %.

Ежегодно численность обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета каждой отдельно взятой образовательной организации высшего образования утверждается Министерством науки и высшего образования РФ по итогам проведения конкурса по распределению контрольных цифр приема по профессиям, специальностям и направлениям подготовки и (или) укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки для обучения по образовательным программам высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета⁷. Распределение контрольных цифр приема осуществляется в зависимости от значения показателей потенциала образовательной организации высшего образования.

Университеты, принимая участие в данном конкурсе, ежегодно получают определенное количество мест для обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а значит, привлекают определенный объем бюджетного финансирования, который зависит от показателей потенциала образовательной организации.

Рис. 2. Динамика численности обучающихся за счет бюджетных ассигновании федерального бюджета РФ за 2014-2019 гг.

Динамика вышеупомянутых показателей демонстрирует, в первую очередь, изменчивость среды, в которой ведут финансово-хозяйственную деятельность образовательные организации высшего образования. В связи с этим основной целью университетов становится удержание стабильного состояния финансово-хозяйственной деятельности. А значит, финансовый механизм предоставления государственных услуг в сфере высшего образования будет претерпевать неизбежные изменения, о чем свидетельствуют следующие факты: во-первых, перераспределение финансовых ресурсов от учредителя до подведомственных ему образовательных организаций высшего образования осуществляется согласно предоставляемому учредителем количеству контрольных цифр приема; во-вторых, в основе определения этого количества контрольных цифр приема лежит принцип эффективности и качества образовательных услуг высшего образования; в-третьих, эффективность образовательных услуг высшего образования определяется за пред шествующий период и оказывает влияние на плановый период.

Таким образом, эффективность оказания государственных услуг высшего образования напрямую влияет на объем бюджетного финансирования образовательной организации высшего образования, следовательно, в текущей деятельности университетов очень важно обращать внимание на требования учредителя по соблюдению принципа эффективности.

С точки зрения учредителя образовательных организаций высшего образования, эффективность университетов определяется с помощью выполнения или не выполнения ими комплекса показателей, согласно утвержденной Министерством науки и высшего образования Российской Федерации Методике расчета показателей эффективности образовательных организаций высшего образования за определенный календарный год. Комплекс показателей характеризует образовательную, научно-исследовательскую, международную, финансово-экономическую деятельность каждой отдельно взятой образовательной организации высшего об разования⁸.

Требования государства к эффективности образовательных организаций высшего образования, в том числе выражены в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019--2024 гг. от 31.01.2019 г. № 117-р, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации.

В положениях Концепции отмечаются следующие проблемы:

-- деятельность по выполнению государственного задания в большей части направлена на выполнение количественных показателей при стандартных показателях качества, в связи с чем дополнительные усилия учреждений при прочих равных условиях направляются на развитие платной деятельности, а не на повышение ее качества при выполнение государственного задания;

— неэффективное использование имущественных комплексов учреждений, отсутствие показателей эффективности использования имущества;

— имеющее место в ряде случаев распределение государственных заданий по государственным учреждениям административным методом (без должного учета объема и качества услуг). В результате органы власти и созданные ими учреждения в большинстве случаем ориентированы на сохранение сложившегося объема и структуры расходов, не заинтересованы в повышении качества услуг и эффективности своей деятельности.

В Концепции понятие «эффективность» трактуется как целевое использование бюджетных средств, предоставленных на выполнение государственного задания, и целью здесь является достижение указанных в государственном задании показателей качества и объема государственных услуг.

Следует обратить внимание на положение Концепции, предусматривающее включение негосударственного некоммерческого сектора в процесс оказания государственных социальных услуг, что свидетельствует об усилении конкуренции в социальном секторе, поскольку после внедрения данного инструмента управления результатами образовательным организациям высшего образования придется не только конкурировать между собой, но и в большей мере конкурировать с негосударственным сектором за право оказывать государственные образовательные услуги высшего образования потребителям. В Концепции затрагивается тема внедрения государственного социального заказа именно для негосударственного некоммерческого сектора наравне с предоставлением государственного задания на оказание государственный услуг для государственного некоммерческого сектора.

Утверждение Концепции повышения эффективности бюджетных расходов и ее воплощение в деятельности социальной сферы государства свидетельствуют о том, что процессы трансформации сферы высшего образования продолжаются и по сей день.

В настоящее время университетам важно не только обеспечивать приемную кампанию в целях привлечения достаточного количества обучающихся, получателей услуг высшего образования, но и быть эффективными и результативными в плане своей финансово-хозяйственной деятельности, ведь от этой результативности будет зависеть объем доходов в будущих финансовых периодах [3, с. 82; 4, с. 253]. Также необходимо отметить, что государственная политика в социальной сфере меняет привычные для данного сектора представления о конкуренции, по скольку внедрение государственного социального заказа и дополнительных мер для привлечения в сферу оказания образовательных услуг высшего образования негосударственных некоммерческих организаций усилят борьбу университетов за финансовые ресурсы федерального бюджета [5].

В сложившихся условиях, требующих от образовательных организаций высшего образования оставаться конкурентноспособными и эффективными, необходимо применять имеющийся в их распоряжении ряд финансовых методов:

— привлечение государственного целевого финансирования, согласно мероприятиям и проектам, реализуемым в рамках государственных программ развития образования и науки [развитие системы франчайзинга и эндаумент фондов (фондов привлечения целевого капитала или привлечение целенаправленного потока инвестиций от благотворителей) [участие в конкурсах на получение грантовой поддержки на разных уровнях -- городской, региональный, окружной, федеральный или же грантовой поддержки от отдельных организаций [оказание учреждением дополнительных платных услуг, выполнение платных работ в соответствии с уставом организации (увеличить объем дополнительных платных услуг и работ [предоставление образовательного кредита [создание инноваций, развитие научно-исследовательской деятельности, учреждение малых инновационных предприятий, поддержка стартапов (позволит получать дополнительное целевое финансирование, а также принимать участие в конкурсах научных грантов) [тщательная проработка программы развития университета с учетом ключевых направлений расходования средств с целью обеспечения концентрации финансовых ресурсов на ключевых направлениях оказания государственных услуг, выполнения работ [внедрение комплексной программы управления рисками [открытие новых образовательных программ и их аккредитация (позволит не только привести поток контингента в университет, который обучается за свой счет, но и получить опре деленный объем бюджетных мест, что также увеличит приток денежных средств в образовательную организацию);

— проработка гибкого механизма ценообразования на образовательные услуги -- разделение контингента получателей платных образовательных услуг по уровню их доходов на несколько категорий с возможностью предоставления определенного объема скидок для категории с низким достатком (таким образом, удастся избе жать оттока абитуриентов из семей с низким доходом, а также привлечь приток абитуриентов из дальних районов. Важно определить основания для скидок);

— участие в конкурсе на получение государственного социального заказа.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что эффективность образовательной организации высшего образования в текущем периоде напрямую влияет на объем бюджетного финансирования в плановом периоде, поскольку механизм определения уровня доходов каждой отдельно взятой образовательной организации зависит от результатов конкурса по распределению контрольных цифр приема.

Бюджетная реформа продолжается. Несмотря на то, что образовательные организации высшего образования продолжительное время строят свою финансово-хозяйственную деятельность на принципах эффективности и качества предоставляемых государственных услуг высшего образования, со стороны государства предпринимаются шаги по совершенствованию финансового механизма предоставления государственных услуг [12, с. 151]. Одним из таких примеров является государственный социальный заказ, который станет дополнительным источником финансирования образовательной организации высшего образования, способным увеличить объем доходов, а значит, расширить перечень оказываемых государственных услуг.

Другой стороной внедрения новых элементов финансового механизма является усиление конкуренции на рынке высшего образования. Усиление роли не государственных некоммерческих организаций, выраженное в предоставлении им равных условий с государственными некоммерческими организациями, с одной стороны, может привести к снижению эффективности государственных университетов, а значит, к уменьшению объемов государственного финансирования, с другой стороны, в большей мере нацелит университеты оценивать риски деятельности и поддерживать стабильное состояние финансово-хозяйственной деятельности, акцентируя внимание руководителей университетов на принципе эффективности.

В перспективе применение изложенных финансовых методов, которые позволяют развивать учебную, научную и внеучебную деятельность, тем самым обеспечивают приток дополнительного бюджетного финансирования, позволит вузам сохранять самостоятельность и усиливать эффективность в условиях высокой конкуренции на рынке высшего образования.

Список использованной литературы