Теоретичні засади міжбюджетних відносин у нових умовах розвитку місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретичні засади міжбюджетних відносин у нових умовах розвитку місцевого самоврядування

Марина Агафошина

Стаття присвячена теоретико-методологічній сутності міжбюджетних відносин в умовах становлення та розвитку місцевого самоврядування. Викладено основні теоретичні засади, характеристики, сутність, принципи та організацію міжбюджетних відносин в Україні. Приділено увагу окресленню проблемних аспектів функціонування міжбюджетних відносин в умовах розвитку самодостатніх територіальних громад. Розглянуто відповідний розподіл доходів і видатків бюджетів, що необхідний для належного виконання функцій органами влади, забезпечення здійснення їхніх повноважень у процесі регулювання міжбюджетних відносин.

Ключові слова: міжбюджетні відносини; бюджет; місцеві бюджети; бюджетна система; міжбюджетні трансферти; доходи бюджету; видатки бюджету.

Теоретические основы межбюджетных отношений в новых условиях развития местного самоуправления

Марина Агафошина

Статья посвящена теоретико-методологической сущности межбюджетных отношений в условиях становления и развития местного самоуправления. Изложены основные теоретические основы, характеристики, сущность, принципы и организация межбюджетных отношений в Украине. Уделено внимание проблемным аспектам функционирования межбюджетных отношений в условиях развития самодостаточных территориальных общин. Рассмотрены соответствующие распределения доходов и расходов бюджетов, которые необходимы для надлежащего выполнения функций органами власти, обеспечения осуществления их полномочий в процессе регулирования межбюджетных отношений.

Ключевые слова: межбюджетные отношения; бюджет; местные бюджеты; бюджетная система; межбюджетные трансферты; доходы бюджета; расходы бюджета.

Theoretical fundamentals of inter-budgetary relations in the new conditions of local self-government development

Maryna Ahafoshyna

The article is devoted to the theoretical and methodological essence of inter-budget relations in the conditions of formation and development of local self - government. The basic theoretical principles, characteristics, essence, principles and organization of inter-budget relations in Ukraine are outlined. The attention is given to outlining the problematic aspects of the functioning of inter-budget relations in the conditions of development of self-sufficient territorial communities. The corresponding distribution of revenues and expenditures of the budgets, which is necessary for the proper performance of functions by the authorities, ensuring the exercise of their powers in the process of regulating inter-budget relations, is considered.

Keywords: inter-budget relations; budget; local budgets; budget system; inter-budget transfers; budget revenues; budget expenditures.

міжбюджетні відносини бюджет влада

Постановка проблеми

В умовах європейської інтеграції особливої ваги набуває формування ефективної та дієвої системи державного управління, здатної до впровадження системних і послідовних рішень. Однією з найважливіших проблем, з якою мають справу державні фінанси кожної країни є ефективна організація відносин всередині бюджетної системи. Тобто це відносини між бюджетом центрального уряду та бюджетами органів місцєвого самоврядування в частиш перерозподілу фінансових ресурсів. Як правило, вони зумовлені об'єктивними відмінностями в рівнях розвитку окремих територій. У бюджетній системі України наявність міжбюджетних відносин зумовлена існуванням ієрархічної системи бюджетів та недостатністю власних коштів. Саме це і потребує їх додаткового перерахування з бюджетів вищих рівнів. Практика перерахування коштів до бюджетів іншого рівня в Україні довела не оптимальність чинної моделі надання трансфертів та обумовила потребу у зміні механізму їх надання. За цих обставин особливо актуальним є формування надійних теоретико- методологічних засад сутності міжбюджетних відносин в умовах становлення самодостатніх територіальних громад. Отже, пропонуємо розібратися в теоретичному підґрунті міжбюджетних відносин.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблема реформування системи міжбюджетних відносин є предметом постійних досліджень науковців. Дуже актуальній у наш час темі міжбюджетних відносин було присвячено багато наукових робіт відомих учених, таких як І.О. Луніна, Т.Ф. Куценко, О.П. Кириленко, С.В. Слухай, О.О. Сунцова, В.М. Опарін та багато інших.

Виділення недосліджених частин загальної проблеми. Аналіз наукових праць за визначеною темою показав, що існує необхідність у додатковому вивченні організації міжбюджетних відносин в умовах розвитку самодостатніх територіальних громад в Україні. З огляду на це виникає необхідність поглиблення теоретичних знань у сфері між- бюджетних відносин.

Метою статті є визначення економічної суті поняття «міжбюджетні відносини» та окреслення основних проблемних аспектів функціонування міжбюджетних відносин в умовах становлення самодостатніх територіальних громад.

Виклад основного матеріалу

Визначення поняття «міжбюджетні відносини» по- різному трактується у вітчизняній та зарубіжній літературі. Провідними вченими надано багато варіантів визначення цього терміна, які дещо різняться від наведеного в Бюджетному кодексі України. Розуміємо, що кожне визначення давалося вченими тією чи іншою мірою залежно від сфери діяльності та їхніх наукових інтересів. Пропонуємо ознайомитись з деякими поглядами провідних учених-економістів на визначення поняття «міжбюджетні відносини».

Зокрема, за визначенням В. Опаріна, напрями наукових досліджень якого пов'язані з фінансовою системою, фінансовою інфраструктурою та фіскальною політикою, «міжбюджетні відносини» є внутрішніми бюджетними потоками, які відображають перерозподіл доходів і видатків між бюджетами [1, c. 17].

О.О. Сунцова, яка приділила багато уваги інструментам оптимізації бюджетної складової макроекономічного механізму державного й регіонального розвитку, визначає сутність поняття «міжбюджетні відносини» як форму взаємозв'язків і взаємозалежностей між окремими ланками системи місцевих бюджетів, а також між місцевими бюджетами та Державним бюджетом України - головним елементом системи міжурядових фінансових відносин [2, с. 376].

А.Г. Завгородній, Г.Л. Вознюк, Т.С. Смовженко у «Фінансовому словнику» наголошують, що міжбюджетні відносини - це форма, в якій забезпечується зв'язок різних ланок бюджетної системи. Міжбюджетні відносини визначаються державним, територіальним та бюджетним устроєм країни [3, с. 86].

Т.Ф. Куценко, до сфери професійних інтересів якої входить антикризове управління національною економікою, вважає, що міжбюджетні відносини - це частина фінансових відносин в Україні, яка реалізується за допомогою таких інструментів, як міжбюджетні трансферти. Міжбюджетні трансферти - це кошти, що безоплатно й безповоротно передаються з одного бюджету до іншого у формі дотацій, субвенцій та субсидій [4, с. 67-68].

На думку А.Б. Ісмаїлова, міжбюджетні відносини - це відносини, що виникають між органами державної влади, а також між органами місцевого самоврядування щодо розподілу функцій, повноважень, сфер відповідальності у здійсненні видатків та формуванні доходів бюджетів [5, с. 28].

І найголовніше, законодавчо встановлено статтею 81 Бюджетного кодексу України, що міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України [6].

Міжбюджетні відносини виникають на стадії виконання бюджетів. Необхідність здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів усередині бюджетної системи є найважливішою передумовою їх існування.

У Бюджетному кодексі України (ст. 81) визначена мета регулювання міжбюджетних відносин, якою є забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень [6].

Аналізуючи викладене вище, не можемо не погодитися з кожним із висловів учених та робимо висновок, що головною ознакою міжурядових відносин у будь - якій країні є організація та способи переміщення фінансових ресурсів від одного рівня влади до іншого, основним інструментом якого є система бюджетних трансфертів.

Україна згідно з Конституцією є унітарною державою, але так історично склалося, що рівень економічного розвитку областей є досить різним. Для необхідності встановлення балансу, особливо у сфері соціального забезпечення, найбільш значущим є механізм перерозподілу між доходами і видатками областей, що здійснюється за допомогою залучення державного бюджету. Актуальність державного бюджету для соціального розвитку регіонів полягає в тому, що держава гарантує своїм громадянам надання певних соціальних гарантій та послуг, але делегує ці обов'язки місцевим органам влади. Витрати, що при цьому здійснюються місцевими органами влади, компенсуються з державного бюджету, у результаті чого і виникають міжбюджетні відносини. У цих умовах міжбюджетні відносини є одним із небагатьох інструментів, які за допомогою сукупності форм, моделей, методів та інструментів здійснюють вплив держави на регіони з метою стабілізації та стимулювання їх розвитку [7, с. 136].

Цілком резонно зробити висновок, що причиною існування міжбюджетних відносин є: по-перше, визначений у чинному законодавстві розподіл повноважень між державною виконавчою владою та органами місцевого самоврядування; по-друге, значна диференціація в рівнях розвитку регіонів та концентрація податкової бази від відповідних джерел податкових надходжень, запорука фінансування витрат на реалізацію повноважень, що передані з боку держави до органів місцевого самоврядування; по-третє, нерівномірність у розміщенні центрів соціально-культурної сфери територією країни і споживачів певних послуг; по-четверте, чинні норми розмежування доходів і видатків між усіма рівнями бюджетної системи й місцевими бюджетами (табл.).

Таблиця 1. Характеристика сутності міжбюджетних відносин[8, c. 104].

Протягом останнього часу як високорозвиненим країнам, так і тим, що розвиваються, притаманно виявляти цікавість щодо процесу впровадження децентралізації управління. У західних країнах децентралізація є ефективним знаряддям у процесі реорганізації органів виконавчої влади в напрямку надання державних послуг найбільш дієвим способом. Нагадуємо, що децентралізація - це передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування, щоб якомога більше повноважень мали ті органи, що ближче до людей, де такі повноваження можна реалізувати найбільш успішно. Країни, що розвиваються, переходять до децентралізації управління з метою набуття ефективності надання державних послуг, макроекономічної стабільності, а також прискорення процесу економічного зростання.

Отже, центральне місце в бюджетних відносинах посідають процедури бюджетного регулювання.

Основними складовими міжбюджетних відносин є:

1) поділ видатків бюджетів, джерела та гарантія виконання, критерії розподілу між місцевими бюджетами;

2) розподіл видатків між бюджетами (тип видатків, які здійснюються з Державного бюджету України, та видатки, що виконуються з місцевих бюджетів);

3) калькуляція видатків, які беруться до уваги при визначенні розміру міжбюджетних трансфертів

4) міжбюджетні трансферти та їх види.

Такий поділ видаткової частини забезпечує належні бюджети фінансовими ресурсами, що необхідні для виконання функцій органами влади та забезпечують здійснення повноважень у процесі регулювання міжбюджетних відносин.

Відповідно до статті 86 Бюджетного кодексу України, розмежування видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг і наближення їх до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:

- перша група - видатки на функціонування бюджетних установ і реалізацію заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання гарантованих послуг і які розташовані найближче до споживачів. Такі видатки здійснюються з бюджетів сіл, їх об'єднань, селищ і міст;

- друга група - видатки на функціонування бюджетних установ і реалізацію заходів, які забезпечують надання основних гарантованих послуг для всіх громадян України - здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, а також районних бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад;

- третя група - видатки на функціонування бюджетних установ і реалізацію заходів, які забезпечують гарантовані послуги для окремих категорій громадян, або реалізацію програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України - здійснюються з бюджету АРК та обласних бюджетів.

Із бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп [6].

Принцип субсидіарності згідно зі ст. 7 Бюджетного кодексу України являє собою розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача [6].

Щодо вітчизняної практики розмежування видатків, то цей принцип вказує на обов'язок вищої державної влади надавати фінансову допомогу органам влади місцевого рівня. І така допомога має давати поштовх фінансовій автономії місцевої влади та розширенню повноважень, і аж ніяк не повному підпорядкуванню місцевої влади центральній, враховуючи розподіл повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, зокрема у фінансовій.

Засади розмежування доходів і видатків між місцевими бюджетами й державним виокремлюють певні підходи щодо їх дефініції, як наприклад:

1) закріплення видатків за рівнями влади знизу доверху;

2) типізація мінімальних соціальних послуг;

3) співвідношення пропорцій розподілу доходів між різними рівнями бюджетної системи, які напряму залежать від функцій, повноважень і завдань, що вирішуються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у сфері надання державних послуг;

4) зацікавленість у розвитку бізнесу і підприємництва на відповідній території.

Регіони в Україні розвиваються нерівномірно, отже, у них різне фінансове забезпечення та різні потенціали формування дохідної частини бюджету. Відмінності в рівнях соціально-економічного розвитку між регіонами виявляються в показниках валового внутрішнього продукту на одну особу, середньомісячній заробітній платі, середньомісячному реальному доходу на одну особу і т. ін.

Зрозуміло, що основною метою є місцевий економічний розвиток. У нашому розумінні - це постійна синергія дій влади, бізнесових кіл, громадянського суспільства та науковців, метою якої є покращення якості життя та економічного потенціалу конкретної громади. Вплив міжбюджетних відносин на якість місцевого розвитку визначається насамперед діленням видаткових повноважень та забезпеченням відповідними доходами регіональних органів влади. Таким чином, з метою уникнення дисбалансу в економічних потенціалах, відбувається закріплення фінансових ресурсів за конкретним місцевим органом для економічного розвитку та зменшення впливу центру на органи місцевого самоврядування.

Лише шляхом розмежування доходів і видатків неможливо провести збалансування бюджетів одного рівня, саме тому ця мета досягається за допомогою бюджетного вирівнювання. Правове врегулювання міжбюджетних відносин здійснюється розділом 4 Бюджетного кодексу України.

Основоположним взаємозв'язком бюджетів різних рівнів, відповідно до Бюджетного кодексу є принцип справедливості і неупереджності бюджетної системи. Він полягає в засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Під цим ми розуміємо передбачення встановлення єдиних для всіх бюджетів нормативів відрахування від загальнодержавних податків та зборів, єдиного порядку сплати, вирівнювання обсягу мінімальної бюджетної забезпеченості бюджетів. Це є необхідними умовами для забезпечення рівномірного надходження доходів, передусім недопущення касових розривів та підвищення зацікавленості виконання планів надходження доходів у державний та місцеві бюджети тощо.

Отже, місцеві бюджети повинні мати достатній обсяг коштів, для виконання повноважень, переданих державою. Розподіл доходів належить до повноважень Верховної Ради України, яка визначає постійний їх перерозподіл між ланками бюджетної системи.

Аналізуючи бюджетне законодавство, приходимо до висновку, що розподіл коштів бюджетної системи відбувається в порядку закріплення визначених видів доходів за бюджетами різного рівня на постійній або довгостроковій основі відповідно до бюджетного регулювання.

Доходи, які віднесені нормативними актами до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначений строк у розмірі територіального надходження (повністю або у твердо фіксованому розмірі), належать до закріплених доходів. Наприклад, закріпленими за Державним бюджетом України є надходження від зовнішньоекономічної діяльності, платежі за користування надрами загальнодержавного значення тощо.

Проте кошик доходів місцевого самоврядування складають податки і збори, які закріплені Бюджетним кодексом України на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.

Закріплені доходи є основною дохідною базою кожного бюджету. Однак для повного покриття потреб будь-яких бюджетів їх виявляється недостатньо. Саме тому виникає потреба у збалансуванні бюджетів із залученням інших джерел доходів. Досягнути цього можна насамперед за допомогою регулюючих доходів.

Регулюючі доходи - це податки та інші платежі, по яких законами встановлюються нормативи відрахувань (у відсотках) до місцевих бюджетів на майбутній фінансовий рік, а також на довготривалій основі (не менше ніж на три роки). Враховуючи наведене вище, розмір частини таких доходів кожного року змінюється і регулюється, зважаючи на потреби кожного виду бюджету.

Склад і структура видатків бюджетів різних рівнів визначаються великою кількістю факторів, таких передусім, як їх предметна спрямованість, що в загальному вигляді відображена в Бюджетній класифікації, зокрема, їх поділ за економічним змістом тощо. На сучасному етапі розвитку України, у зв'язку з недостатністю грошових коштів для фінансування всіх нагальних потреб, при розподілі видатків державі притаманна властивість вирішувати питання про пріоритетність об'єктів фінансування. Враховуючи це при плануванні видатків, в першу чергу мають вирішуватися питання щодо вибору між наявними потребами.

Видатки бюджетів усіх ланок групуються за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Зокрема, важливим елементом є їх поділ на поточні видатки й видатки розвитку.

Відповідно до інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, поточні видатки -- це видатки, які спрямовуються на виконанню бюджетних програм та забезпечують поточне функціонування бюджетних установ, проведення досліджень, розробок, заходів та надання поточних трансфетрів населенню і підприємствам (установам, організаціям) [9].

Видатки розвитку (або капітальні видатки) - це видатки бюджетів на фінансове забезпечення наукової, інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансове забезпечення капітальних вкладень виробничого й невиробничого призначення; фінансове забезпечення структурної перебудови економіки; інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням. Відповідно до бюджетної класифікації такими видатками є: придбання основного капіталу, обладнання і предметів довгострокового користування, капітальне будівництво та ремонт тощо.

Визначення та закріплення видатків розвитку й поточних видатків є дуже вагомим. Відповідно до законодавства, в умовах економічної кризи першочерговому фінансуванню підлягають саме поточні видатки.

Висновки і пропозиції

Аналізуючи викладене вище, можемо зробити висновок, що на основі ефективної й раціональної побудови системи міжбюджетних відносин досягаються такі першочергові цілі:

- підвищення якості життя та соціального захисту населення, підвищення рівня бюджетного забезпечення територіальних спільнот;

- забезпечення економічного розвитку шляхом оптимального використання податкового потенціалу кожного з регіонів і країни загалом;

- запобігання конфліктам між органами влади різних рівнів, результатом чого є зміцнення територіальної цілісності країни.

Саме тому розподіл повноважень доцільно здійснювати знизу доверху. Отже, насамперед визначити повноваження місцевих органів, а потім - центральних органів влади. Таким чином будуть досягнуті цілі реформи місцевого самоврядування. Зокрема: наближення послуг соціального, адміністративного та комунального характеру до місць проживання жителів; надання ресурсів громадам задля належного забезпечення системи послуг; визначення місцевих податків і зборів та отримання доступу до міжнародних кредитів.

Отже, роблячи узагальнюючий висновок слід зазначити, що фінансова децентралізація здійснює позитивний вплив на забезпечення громад фінансовими ресурсами, за умови економічно обґрунтованого розподілу доходів і видатків для забезпечення відповідних бюджетів, що необхідно для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Список використаних джерел

1. Опарін В.М. Бюджетна система: навч.-метод. посіб. для самост. вивч. Дисципліни / редкол.: В.М. Опарін, В.І. Малько, С.Я. Кондратюк. Київ: КНЕУ, 2000. 205 с.

2. Сунцова О.О. Місцеві фінанси: навч. посіб. Київ: Центр навчальної літератури, 2005. 560 с.

3. Загородній А.Г., Вознюк Г.Л., Смовженко Т.С. Фінансовий словник. Київ: Т-во «Знання», КОО, 2002. 566 с.

4. Куценко Т.Ф. Бюджетно-податкова політика: навч.-метод. посібн. для самост. вивч. дисц. Київ: КНЕУ, 2002. 256 с.

5. Ісмаїлов А.Б. Міжбюджетні відносини та напрями їх вдосконалення. Фінанси України. 2004. № 6. С. 27-32.

6. Бюджетний кодекс України № 2456-VI від 08.07.2010.

7. Федченко К.А. Механізми реформування міжбюджетних відносин в умовах економічної нестабільності. Вісник ЖДТУ. 2017. № 4 (82). С. 135-138.

8. Фещенко Л.В., Проноза П.В., Кузьминчук Н.В. Бюджетна система України: навчальний посібник. Київ: Кондор, 2008. 440 с.

9. Інструкція щодо застосування економічної класифікації бюджету: затв. Наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 р. № 333.

References

1. Oparin V.M. (2000). Biudzhetna systema [Budget system]. Kyiv: KNEU [in Ukrainian].

2. Suntsova O.O. (2005). Mistsevi finansy [Local finance]. Kyiv: Tsentr navchalnoi literatury [in Ukrainian].

3. Zahorodnii A.H., Vozniuk H.L., Smovzhenko T.S. (2002). Finansovyi slovnyk [Financial dictionary]. Kyiv: T-vo «Znannia», KOO [in Ukrainian].

4. Kutsenko T.F. (2002). Biudzhetno-podatkovapolityka [Fiscalpolycy]. Kyiv: KNEU [in Ukrainian].

5. Ismailov A.B. (2004). Mizhbiudzhetni vidnosyny ta napriamy yikh vdoskonalennia [Interbudget relations and areas for improvement]. Finansy Ukrainy - Finance of Ukraine, 6, 27-32 [in Ukrainian].

6. Biudzhetnyi kodeks Ukrainy [Budget code of Ukraine] (On July 8, 2010).

7. Fedchenko K.A. (2017). Mekhanizmy reformuvannia mizhbiudzhetnykh vidnosyn v umov akh ekonomichnoi nestabilnosti [Mechanizms for reforming inter-budget relations in times of economic instability]. Visnyk ZhDTU- Herald of ZhDTU, 4 (82), 135-138 [in Ukrainian].

8. Feshchenko L.V., Pronoza P.V., Kuzmynchuk N.V. (2008). Biudzhetna systema Ukrainy: navchalnyiposibnyk [Budget system of Ukraine]. Kyiv: Kondor [in Ukrainian].

9. Instruktsiia shchodo zastosuvannia ekonomichnoi klasyfikatsii biudzhetu [Instructions on how to apply the economic budget classification] (On March 12, 2012).

Размещено на Allbest.ru