Влияние инструментов государственного финансового контроля на оценку эффективности управления государственным и муниципальным имуществом

Размещено на http://www.allbest.ru

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

Влияние инструментов государственного финансового контроля на оценку эффективности управления государственным и муниципальным имуществом

The impact of state financial control instruments on the assessment of the state and municipal property management efficiency

М. H. Лукьянов

М. Lukiyanova, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow

В статье рассмотрены вопросы влияния инструментов государственного финансового контроля на сферу управления государственным и муниципальным имуществом. Предметом исследования являются методические подходы к классификации нарушений, выявляемых в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых органами государственного, регионального и муниципального финансового контроля. Тема работы - влияние инструментов государственного финансового контроля на оценку эффективности управления государственным и муниципальным имуществом и перспектив их применения.

Цель работы - изложение авторской позиции относительно эффективности применения методических правил и норм в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Результатом явилось расширение значения принципа независимости как отдельной категории деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля (аудита) в целях акцентирования внимания на его ведущей роли; соединение теоретических и практических положений в сфере государственного финансового контроля государственного (муниципального) имущества на примере нового объекта государственного финансового контроля и аудита; анализ классификации объектов контроля в части нарушений и недостатков. В качестве выводов спрогнозированы позитивные возможности и негативные последствия строгости соблюдения разработанных в данной сфере стандартов, собранных методом экономической группировки.

Применены следующие методы исследования: для обоснования предложений в сфере государственного финансового контроля в части оценки их влияния на эффективность управления государственным и муниципальным имуществом использован литературный обзор научных методологических разработок; в части привлечения, использования и распоряжения государственного и муниципального имущества метод классификации данных с помощью статистических группировок

Ключевые слова: государственный финансовый контроль; контрольные мероприятия; государственное имущество; бюджетные средства; муниципальное имущество; общественный контроль; аудит; общественные финансы; государственное управление; муниципальный контроль

государственный финансовый контроль имущество

The article deals with the impact of instruments of state financial control on the management of state and municipal property. The subject of the research is methodological approaches to the classification of violations revealed during control and expert-analytical activities carried out by state, regional and municipal financial control bodies. The topic of the work is the influence of state financial control instruments on the assessment of the state and municipal property management effeciency and the prospects for their application.

The aim of the work is to present the author's position on the effectiveness of the application of methodological rules and norms during control and expert-analytical activities. As a result, the importance of the principle

of independence as a separate category of activities of state and municipal financial control (audit) bodies was expanded in order to focus on its leading role.

The theoretical and practical provisions in the field of state financial control over state (municipal) property were combined using the example of a new object of state financial control and audit; analyzed the classification of objects of control in terms of violations and shortcomings. As conclusions, positive opportunities and negative consequences of strict adherence to standards developed in this area, collected by the method of economic grouping, were predicted.

The author has used the following research methods: substantiations of proposals in the field of state financial control in terms of assessing their impact on the state and municipal property management efficiency, a literary review of scientific methodological developments in terms of attracting, using and disposing of state and municipal property, a method of data classification with using statistical groupings

Key words: state financial control, control measures, state property, budget funds, municipal property, public control, public finance, public administration, municipal control

Введение

Тенденция к росту роли государства в экономической жизни территории проявляется в направлении, связанном с увеличением государственной и муниципальной собственности. Большие масштабы государственного имущества, сложность его состава, многогранность структуры требуют повышенного внимания к управлению и контролю со стороны государства. Одной из задач созданных и функционирующих на постоянной основе органов власти является контроль, аудит и оценка исполнения бюджетных полномочий всех публично-правовых образований; учрежденных государством организационных форм и структур. Организация контроля за государственным и муниципальным имуществом имеет ярко выраженную процессную ориентацию, регулируется большим числом нормативных актов отраслевого характера, реализуется как внутренними структурными подразделениями, созданными внутри органа исполнительной власти любого уровня, так и специально созданной независимой структурой, имеющей международную основу своего функционирования.

Деятельность этих органов регулируется национальным бюджетным законодательством, регламентами, стандартами. Цель научной публикации - государственный финансовый контроль сохранности государственного и муниципального имущества, обеспечение эффективности использования государственных и муниципальных средств при осуществлении управления данным имуществом. Указанный процесс реализуется в рамках государственного финансового контроля (аудита), с помощью которого обеспечиваются обратные связи в системе государственного управления, открытость и прозрачность деятельности. Таким образом, достигается реализация прав граждан и организаций на получение достоверной информации об использовании общественных ресурсов.

Объект изучения работы - материалы проверок органов внутреннего и внешнего финансового контроля. Предмет исследования - оценка исполнения полномочий в рамках контроля (аудита) использования государственного и муниципального имущества.

Цель исследования - изложение авторской позиции относительно эффективности применения методических правил и норм в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Выполнение поставленной цели реализуется посредством решения следующих задач: выбор поддающихся ал- горитмированию ситуаций; систематизация материалов различного рода проверок, ревизий, других типов контрольных мероприятий; поиск по ключевым словам нормативных правовых актов.

Методология и методы исследования заключаются в комбинации методов анализа, синтеза и дальнейшего обобщения на основе поиска и систематизации информации из открытых баз данных.

Для систематизации своей работы органы власти прибегают к классификации ошибок, которые принимают форму классификаторов, включающих группы нарушений и недостатков, выявленных в ходе государственного (муниципального) финансового контроля. Подобная группировка позволяет эффективно и результативно оценивать складывающуюся в регионе контроля ситуацию, прослеживать динамику выбранных показателей, производить структурный анализ нарушений, выявляя слабые места в работе системы государственного управления и общественных финансов. Примером такой систематизации служит одобренный Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля стандарт, рекомендованный к применению в Республике Татарстан. Он приводит классификацию типов нарушений, объединенных в группы, среди которых выделены следующие:

нарушения при планировании использования бюджетных средств, при подготовке проекта бюджета, при утверждении бюджетных смет;

при работе с бюджетными средствами, в том числе непринятие мер по возврату средств в бюджет; действия, влекущие недопоступление средств в бюджет;

при расходовании бюджетных средств, включая нецелевое их использование;

нарушение учета и отчетности;

нарушения в деятельности государственных и муниципальных органов и организаций.

Внутри группы, связанной с нарушениями и недостатками в работе с государственной (муниципальной) собственностью, можно выделить направления, связанные с нарушением при получении и использовании имущества, с необеспечением его сохранности, неправомерным использованием имущества, а также неэффективной деятельностью по его получению и использованию. Данный вид нарушений занимает особое место во всей совокупности деяний, связанных с бюджетным процессом.

В целях обобщения результатов контрольных мероприятий при установлении нарушений и недостатков в направлении и использовании средств, государственного (муниципального) имущества с точки зрения законности, эффективности, целесообразности и целевого использования выделяются основные группы нарушений и недостатков (рис. 1).

Таким образом, положительной стороной государственного финансового контроля является выделение трех основных зон регулирования, управления и контроля, следовательно, дифференциация мер поощрения и ответственности. К отрицательной стороне рассматриваемой тематики относится фокусирование на проблемах, идеализация созданных норм и правил. Такой подход не позволяет адаптироваться к глобальным изменениям, происходящим в экономической и социальной системе государства, тормозит развитие страны или региона.

Рис. 1. Виды нарушений и недостатков в сфере контроля за использованием государственного имущества / Fig. 1. Types of violations and disadvantages in the field of control over the use of state property

Примечание: составлено автором на основании «Классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного (муниципального) финансового контроля» / Note: compiled by the author on the basis of “Classifier of violations and disadvantages identified in the course of state (municipal) financial control”

В большинстве нормативных правовых актов выделяются основные виды выявленных в ходе государственного финансового контроля последствий нарушений и недостатков, вследствие чего следует рассматривать не только организацию, но и дезорганизацию процесса контроля и аудита (рис. 2).

Рис. 2. Организация и дезорганизация бюджетного процесса в части нарушений, выявляемых в ходе государственного (регионального) финансового контроля/ Fig. 2. Organization and disorganization of the budgetary process in terms of violations revealed in the course of state (regional) financial control

Примечание: составлено автором / Note: compiled by the author

Обзор научно-методической литературы (публикаций по теме) защищает позицию, связанную, прежде всего, с практико-ориентированным подходом к анализу общей динамики системы государственного (муниципального) управления, где нарушения рассматриваются как следствия недостаточно четко организованного процесса контроля в принятии и исполнении решений. Государственный финансовый контроль разделяется в отечественной и мировой практике на внутренний и внешний, последний представляет собой контроль в системе представительных органов власти [12].

Тенденции в сфере государственного финансового контроля и управления государственным (муниципальным) имуществом. Другим аспектом рассматриваемой проблемы является несоблюдение общепризнанных принципов государственного управления, аудита и контроля, которые установлены международным правом, глобальными организациями, их декларациями, а также национальным законодательством в сфере общественных финансов. Среди существующих нормативно-правовых актов, регулирующих контроль за государственным и муниципальным имуществом, можно выделить текст Лимской декларации, принятой международной организацией высших органов контроля и аудита, в которой изложены основные принципы его осуществления. Среди ключевых принципов стоит выделить:

- независимость государственных органов с сфере осуществления контроля за государственной и муниципальной собственностью, а также иного контроля. Независимость предполагает финансирование деятельности данных органов за счет средств федерального бюджета, а также их независимость от иных органов государственной власти;

объективность государственных органов при осуществлении контроля за государственным и муниципальным имуществом, что подразумевает достоверность информации, непредвзятость контроля и верификацию результатов;

компетентность государственных органов, выражающуюся в высоком уровне квалификации государственных служащих, деятельности, основанной на наиболее эффективных принципах и методиках, использовании отечественного и зарубежного опыта осуществления государственного финансового контроля;

гласность результатов проверок, что подразумевает открытость данных проверок, их доступность для третьих лиц, граждан и для публикации в СМИ.

Речь идет не о самой модели, существующей в стандартах, а о процессе ее формирования в практической деятельности публичной (законодательной) власти. Во многих странах модели уже начали формироваться. Так, И. А. Рустемов в своей работе пишет о начале формирования казахстанской модели государственного контроля (аудита) [11]. М. О. Навродська говорит о развитии национальной системы государственного финансового контроля в Украине, подчеркивает аспекты выполнения требований стандартов международного уровня [6]. М. В. Ро- сицкая подчеркивает особенности процесса транзита от государственного финансового контроля к государственному аудиту, что обусловлено тем, что «сфера государственного финансового контроля имеет сложную структуру, которая с течением времени постоянно изменяется, именно это обусловливает стремление государств к качественной организации государственного аудита» [10]. И. В. Попов, И. А. Ангелина отражают глобальную тенденцию цифровизации, которая находит свое отражение в информационном обеспечении финансового контроля [9]. Данные элементы могут быть применены в проектах по внедрению международных стандартов учета для государственного сектора на примере реализации «дорожной карты» и показателей эффективности. В целом, международный опыт свидетельствует, как подчеркивает Н. С. Матвеева, о формировании трех направлений - «общий контроль над государственными финансами, парламентский и правительственный контроль, а также внутренний контроль и внутренний аудит как особые области финансового контроля» [4]. Как указывает источник, «требования к организации и функционированию внутреннего финансового контроля могут устанавливаться как высшими органами государственного аудита, так и министерствами финансов, а требование организовать и осуществлять внутренний финансовый аудит устанавливается законодательно» [Там же]. В этой связи не стоит недооценивать роль контрольной функции в деятельности парламента, которая подтверждается мнением других источников [7].

Муниципальная политика в сфере государственного (муниципального) финансового контроля. Государственный финансовый контроль (аудит) вписан в трехзвенную систему бюджетного процесса. Равно как и организацию потоков финансовых ресурсов государства, систему общественных финансов принято делить на принадлежность к федеральному, региональному и муниципальному уровню. Нижнее звено отличается территориальным многообразием и имеет свою специфику. Как пишет П. А. Бышков [2], «целью изучения является применение на практике муниципалитетами новых алгоритмов проведения контрольных мероприятий с целью эффективной и максимально скоординированной работы по выявлению нарушений обязательных требований, установленных законодательством, подконтрольными субъектами». Особенности статуса такого органа муниципальной власти регулируются муниципальным уставом, в котором перечень полномочий в контрольной сфере закреплен за представительным органом муниципалитета, а не только федеральным и местным законодательством.

Помимо прочего перспективным нужно считать вектор, направленный на нормативно-правовую формализацию института локальных сообществ граждан на городских территориях с целью привлечения местного населения к решению вопросов местного значения, включая контроль за организацией соответствующих процессов. В научной статье А. А. Ларичев отмечает «сложности, возникающие у субъектов муниципального управления - органов и должностных лиц местного самоуправления - по решению задач в рассматриваемой сфере», а также утверждает недостаточность «институциональных и организационных мер по развитию механизма муниципального управления». В качестве альтернативы автор предлагает создавать подобные локальные сообщества как противовес разрастанию «аппарата муниципальной бюрократии в городах, призванной обеспечить законодательные гарантии реализации права граждан на самоуправление непосредственно на территориях их проживания» [3].

Вследствие многочисленности указанных позиций представляется фактически невозможным сформулировать единое мнение, из-за чего возникает необходимость в перечислении отдельных моментов анализируемой проблемы. Так, несмотря на прогресс, связанный с разграничением прав собственности между уровнями публичной власти и внутри муниципальных образований, остаются нерешенными проблемы, связанные с управлением муниципальной собственностью и контролем за ее использованием. Об этом, в частности, напрямую говорится в статье В. В. Хакимова [13], А. Ф. Ноздрачева [7].

Интересна позиция И. Б. Плешкевича [8], предложившего типологию участия граждан управления городским пространством, для которых характерно, что «тенденция к самоорганизации города сопровождается участием граждан в процессах преобразования городской среды». В статье особое внимание уделяется проблематике взаимодействия и согласования интересов муниципальных властей и жителей города, строящихся на выявлении мотивов и типов участия граждан в развитии городского пространства. Основными результатами являлось выделение основных способов участия граждан в изменении города - активных и пассивных, а также было выделено три основных типа: отстраненный, заинтересованный, решительный. В целом можно говорить о преобладании пассивных форм участия граждан в жизни города, а также об актуализации проблемы гражданской активности: появление и активное распространение онлайн-форм гражданской активности заставляют по-новому взглянуть и на привычные, традиционные офлайн-формы.

Результаты исследования. Практика распоряжения и использования муниципального и государственного имущества, выявленного в результате контрольных мероприятий.

В Российской Федерации каждый субъект государственного управления самостоятельно организует контроль сохранности государственного имущества. Органы, осуществляющие данный контроль, а также их функции, могут быть указаны в законах субъектов РФ. Так, согласно ст. 19 закона Республики Коми от 4 декабря 2000 г. № 76-РЗ «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Республики Коми» «контроль за использованием государственного имущества Республики Коми осуществляют Государственный Совет Республики Коми, Правительство Республики Коми и орган по управлению государственным имуществом». Государственный Совет Республики Коми осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью республики в форме рассмотрения отчетов Правительства Республики Коми о выполнении законодательства Республики Коми по управлению объектами государственной собственности. Зачастую проверки государственного имущества проводятся органами исполнительной власти субъекта.

Государственный контроль сохранности муниципального имущества осуществляется органами, избираемыми непосредственно муниципальными органами власти. Так, управление и контроль сохранности муниципального имущества в г. Когалым осуществляет специальный Комитет по управлению муниципальным имуществом, в основные задачи которого входит осуществление контроля за использованием по назначению (целевым использованием) и сохранностью объектов муниципальной собственности. Для реализации данной цели Комитет осуществляет контроль выполнения договора аренды, доверительного управления, залога муниципального имущества. Комитет закрепляет имущество за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления. Контролирует эффективность его использования. Однако стоит отметить, что создание контрольно-счетного органа муниципального образования не является обязательным и создается по усмотрению органов местного самоуправления (ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Возможности системы государственного финансового контроля сохранности государственного и муниципального имущества заключаются, прежде всего, в отсутствии четких законодательных актов в данной сфере. Каждый субъект РФ самостоятельно выбирает орган, осуществляющий данный контроль, а также основные меры и направления контроля. Несомненно, в рамках федеративного государства данное решение является обоснованным, тем самым увеличивается региональная самостоятельность. В большинстве субъектов РФ проверки государственной собственности осуществляются не в полной мере, что приводит к неэффективности использования государственного имущества, а также становится одной из причин развития коррупции. Таким образом, общие рекомендации по обеспечению ГФК за государственным и муниципальным имуществом позволили бы систематизировать данный процесс среди регионов, а также повысили бы эффективность проводимого контроля.

Необходима установка единой системы оценки объектов недвижимости, что обеспечит соответствие объектов рыночным ценам. В ином случае, при занижении стоимости недвижимости средства недопоступают в муниципальный бюджет и региональный.

Выводы

Применение практико-ориентированного подхода в научном исследовании должно базироваться на материалах проверок региональных контрольно-счетных органов. Так, сделано обобщение материалов проверок использования (распоряжения) государственного и муниципального имущества, выявлены факты его списания (уничтожения) без согласования с собственником (учредителем). В подобных случаях в соответствии с федеральным законодательством (ст. 295-298 Гражданского кодекса Российской Федерации) и/или уставом требуется согласие собственника или организации, осуществляющей функции и полномочия учредителя.

Другим наиболее распространенным эпизодом является заключение договоров аренды или безвозмездного пользования без проведения торгов, на монопольно-административной основе. Альтернативный способ временной передачи имущества предусмотрен Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции», ст. 17.1, которая предписывает проводить заключение договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества, с проведением конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. Данные противоречия, возникающие в ходе хозяйственной деятельности, обозначаются в изучаемых контрольно-надзорными органами материалах как отсутствие разрешения органа местного самоуправления на строительство, реконструкцию, перепланировку объектов капитального строительства с отправкой на ч. 1 ст. 49, ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. На этом фоне ничтожно малой вехой смотрятся события и факты хозяйственной жизни, вызванные отсутствием регистрации прав. В части работ описываются последствия со ссылкой на нормативный правовой документ: «отсутствие государственной регистрации права на имущество, переданное в оперативное управление краевому учреждению или в хозяйственное ведение краевому государственному предприятию согласно ст. 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-Ф3 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Конфликтом может стать разность в оценке стоимости недвижимого имущества, возникающая в процессе его реализации. Решение такой проблемы можно искать, по мнению М. В. Штань, в создании такого алгоритма, как технология изучения рынка недвижимости, который основан на геоин- фромационном подходе, позволяющем «изучить и определить параметры рыночной стоимости, учитывая ее вероятностный характер, а именно характеристики распределения отдельных реализаций рыночной стоимости объектов недвижимости для каждой точки городской территории» [14]. Оригинальное решение дано в работе Н. В. Бариновым, оно основано на слабостях практической реализации сравнительного подхода к оценке недвижимости, связанной с ней недостаточностью информации об объекте оценки. Авторская методика основана на применении индивидуальной оценки, включающей характеристики «рыночной стоимости, территории рынка, а также субъектной составляющей в ценах на недвижимость» [1].

Список литературы

Баринов Н. П. Сравнительный подход к оценке недвижимости. Современный взгляд // Вопросы оценки. 2019. № 1. С. 2-16.

Бышков П. А. Контрольные полномочия представительного органа местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 9. С. 24-27.

Ларичев А. А. Локальные сообщества в городах как субъект контроля за решением вопросов местного значения // Правоприменение. 2019. Т. 3. № 1.

Матвеева Н. С. Международный опыт осуществления государственного финансового контроля // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 2.

Михалёва Н. В., Дьякова Т. Ю. Формы парламентского контроля // Гуманитарные, социальноэкономические и общественные науки. 2016. № 4. С. 103-105.

Навродська М. О., Артюх О. В. Государственный финансовый контроль: международный опыт // Науковий вісник Одеського національного економічного університету. 2018. № 4. С. 129-140.

Ноздрачев А. Ф., Зырянов С. М., Калмыкова А. В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал российского права. 2017. № 9. С. 34-46.

Плешкевич И. Б. Типология участия граждан в развитии городского пространства // Вестник Удмуртского университета. Социология. Политология. Международные отношения. 2020. Т 4, №. 1. С. 43-50.

Попова И. В., Ангелина И. А. Информационное обеспечение финансового контроля на основе международных стандартов бухгалтерского учета для государственного сектора // Финансы, деньги, инвестиции. 2019. № 1. С. 20-24.

Росицкая М. В. Международный опыт: от государственного финансового контроля к государственному аудиту // Вестник науки и образования. 2018. № 14-2 (50).

Рустемов И. А. Система формирования казахстанской модели государственного аудита // Статистика, учет и аудит. 2016. Т. 4. С. 29-36.

Уразов Г. Д. Контроль в системе представительных органов государственной власти в Российской Федерации: понятие, виды и формы // Образование и право. 2019. № 8. С. 195-200.

Хакимов В. В. Особенности системы управления муниципальной собственностью // Вестник Челябинского государственного университета. 2016. № 2.

Штань М. В. Конфликт между рыночной и кадастровой стоимостями // Имущественные отношения в Российской Федерации.2018.№ 8.

Размещено на Allbest.ru