Фінансова децентралізація в Україні: сучасний стан і перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Університет державної фіскальної служби України

Фінансова децентралізація в Україні: сучасний стан і перспективи розвитку

Бедринець Мирослава Дмитрівна,

кандидат економічних наук, доцент

У статті досліджено сучасний стан і перспективи розвитку фінансової децентралізації в Україні. Автором визначено основне протиріччя фінансової децентралізації в Україні, яке характеризується високим рівнем централізації фінансового планування, бюджетного адміністрування, фінансового контролю, з одного боку, і децентралізацією повноважень у сфері планування витрат, збору місцевих податків, які держава делегувала органам місцевого самоврядування, з іншого. Це протиріччя породжує суттєві ризики і обумовлено особливістю системи делегування прав і відповідальності одним рівнем української бюджетної системи іншому. Зроблено висновок, що для нейтралізації існуючих ризиків фінансова децентралізація в Україні повинна здійснюватися у такий спосіб, щоб органи державної влади зберегли за собою реальні важелі впливу на публічні фінанси, активно контролювали органи місцевого самоврядування в частині використання фінансових ресурсів; припинили спроби регіонів розширити свої повноваження в сфері управління фінансами; створювали умови для збалансованого розвитку регіонів шляхом перерозподілу фінансових потоків, використовуючи інструменти стратегічного державного планування і державного управління.

Ключові слова: фінанси, децентралізація, перспективи, бюджетна система, місцеве самоврядування, ризики, держава, управління.

Бедринец Мирослава Дмитриевна, кандидат экономических наук, доцент Университета государственной фискальной службы Украины

ФИНАНСОВАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УКРАИНЕ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

В статье исследовано современное состояние и перспективы развития финансовой децентрализации в Украине. Автором определено основное противоречие финансовой децентрализации в Украине, которое характеризуется высоким уровнем централизации финансового планирования, бюджетного администрирования, финансового контроля, с одной стороны, и децентрализацией полномочий в области планирования расходов, сбора местных налогов, государство делегировало органам местного самоуправления, с другой. Это противоречие порождает существенные риски и обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности одним уровнем украинской бюджетной системы другому. Сделан вывод, что для нейтрализации существующих рисков финансовая децентрализация в Украине должна осуществляться таким образом, чтобы органы государственной власти: сохранили за собой реальные рычаги влияния на публичные финансы, активно контролировали органы местного самоуправления в части использования финансовых ресурсов; прекратили попытки регионов расширить свои полномочия в сфере управления финансами; создавали условия для сбалансированного развития регионов путем перераспределения финансовых потоков, используя инструменты стратегического государственного планирования и государственного управления.

Ключевые слова: финансы, децентрализация, перспективы, бюджетная система, местное самоуправление, риски, государство, управление.

Miroslava Bedrynets, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, University of the State Fiscal Service of Ukraine

FINANCIAL DECENTRALIZATION IN UKRAINE: CURRENT STATE AND DEVELOPMENT PROSPECTS

This article examines the current state and prospects for the development of financial decentralization in Ukraine. The author identifies the main contradiction of financial decentralization in Ukraine, which lies in the strong centralization of financial planning, budget administration, fiscal and control powers, and a high degree of decentralization of the actual costs of local governments. This contradiction generates significant risks and is due to the peculiarity of the system of delegation of rights and responsibilities within the framework of the national budgetary system of Ukraine. It is concluded that in order to neutralize the existing risks, financial decentralization in Ukraine should be carried out in such a way that the state authorities retain their real levers of influence on public finances, actively control the local government in terms of the use of financial resources; suppress the attempts of the regions to expand their powers in the field offinancial management; create conditions for the balanced development of the regions by redistributing financial flows, using the tools of strategic state planning and public administration.

Key words: finance, decentralization, prospects, budgetary system, local government, risks, state, management.

ВСТУП

Постановка проблеми дослідження обумовлена реальним розвитком процесу децентралізації державного управління і становленням дієвого механізму взаємодії бюджетів різного рівня в межах єдиної бюджетної системи країни.

Послідовне здійснення бюджетних реформ в Україні, спрямованих на досягнення сталого соціально-економічного розвитку країни і в кінцевому підсумку на добробут її громадян, передбачає використання позитивних та нівелювання негативних ефектів фінансової децентралізації, що актуалізує дослідження її ролі в системі управління суспільними фінансами.

Водночас проблеми міжбюджетних відносин і формування місцевих бюджетів загострюються в умовах фінансової кризи, яка виявила, крім іншого, обмежені можливості регіональної влади в проведенні ініціативної, самостійної бюджетної політики. Таким чином, актуальність теми нашого дослідження визначається наявністю проблем, що зумовили необхідність концептуального опрацювання теоретичних аспектів розвитку фінансової децентралізації в Україні з точки зору її поточного стану і перспектив розвитку.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Дослідження проблем фінансової децентралізації є багатоплановим. Воно представлено в працях зарубіжних і вітчизняних фахівців з різних позицій. Зарубіжні автори, як правило, розглядають моделі бюджетного федералізму, які пов'язані насамперед з функціюванням держави як центрального інституту національної економічної системи [16-20]. В основі зарубіжних досліджень лежить завдання осмислення фінансової децентралізації з точки зору теорії суспільних фінансів (public finance), яка, в свою чергу, є частиною теоретичних концепцій, котрі тлумачать механізм розвитку економіки громадського (суспільного) сектора (public sector economics).

У дослідженнях українських авторів [1; 7; 12; 14] розглядаються теоретичні основи міжбюджетних відносин (розподілу доходів і видатків між бюджетами різних рівнів), а також проблеми формування територіальних бюджетів і необхідність модернізації управління державними фінансами.

Мета і завдання дослідження. Найважливіші питання, пов'язані з перспективами розвитку фінансової децентралізації, а також з тими протиріччями, які вона в собі несе, вимагають додаткового наукового осмислення.

Таким чином, мета статті: дослідити сучасний стан та перспективи розвитку фінансової децентралізації в Україні.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ

У наш час базовим принципом економічної теорії державних фінансів, на думку українських дослідників А. І. Даниленка [6], К. В. Бачинської, В. П. Марущак, О. І. Марущак [7], В. В. Небрат [11], є виділення трьох основних функціональних сфер: розподіл, перерозподіл і стабілізація.

При цьому розподільна (алокаційна) функція з урахуванням тимчасових і просторових факторів обґрунтовує доцільність бюджетної децентралізації, яка відбувається шляхом передачі органам нижніх рівнів влади надходжень від відповідних дохідних джерел при розмежуванні витратних повноважень, що сприяє посиленню самостійності територій і досягненню балансу загальнодержавних і територіальних інтересів з метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів та більш повного задоволення потреб населення в суспільних благах.

Окреслена сфера управління публічними фінансами є традиційною сферою європейського державного фінансового менеджменту.

Право місцевих органів управління на ресурси визнається в статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування (ЄХМС): «Місцеві органи влади... мають право на достатні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень». При цьому вони повинні бути «узгоджені з обов'язками, передбаченими конституцією та законом» [9]. Частина ресурсів повинна ґрунтуватися на місцевих податках і зборах, ставки яких можуть визначати місцеві органи влади в межах, встановлених законом. ЄХМС регламентувала також введення процедур фінансового вирівнювання для захисту слабших у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування. Таким чином, два основні принципи, закріплених ЄХМС, дають місцевій владі, по-перше, право розпоряджатися власними ресурсами (принцип відповідальності), по-друге, можливість здійснювати свої повноваження (принцип достатності).

В Україні необхідність фінансової децентралізації була викликана, по-перше, необхідністю зближення національних стандартів управління публічними фінансами з європейською практикою; по-друге, необхідністю формування спроможних фінансово самостійних громад та ефективного функціонуючого інституту самоврядування [12] на основі реалізації принципу самостійності бюджетів різних рівнів (п. 3 ч. 1 ст. 7 Бюджетний кодекс України [4]).

Як зазначають українські вчені [2; 12; 14], фінансова децентралізація забезпечує можливість досягнення макроекономічної стабільності; підтримки інвестиційної активності регіонів, що особливо важливо в періоди економічного спаду; підтримки достатнього рівня споживання суспільних благ по території країни; можливості вирівнювання бюджетної забезпеченості регіонів, зниження рівня корупції, пов'язаної з розподілом публічних фінансів.

Власне, подані аргументи і послужили відправною точкою здійснення реформи. Безпосередньо процес децентралізації в Україні розпочався у 2014 р. з прийняттям Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади [10], а також найважливіших законів, зокрема Закону «Про співробітництво територіальних громад», Закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад», Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України»; та внесенням змін до Бюджетного і Податкового кодексів в частині фінансової децентралізації. Фактично ці зміни спрямовані на те, щоб органи місцевого самоврядування могли отримати більше фінансів для підвищення економічної спроможності [15]. Після внесених 1 січня 2015 р. змін до Податкового та Бюджетного кодексів місцеве самоврядування отримало більше можливостей, повноважень і відповідних фінансових ресурсів для підвищення економічної спроможності [13].

Сама ж реформа здійснювалася в два етапи. На першому етапі (2015-2016 рр.) були прийняті заходи, спрямовані на зміцнення фінансової спроможності місцевих бюджетів, а також заходи, що спрямовані на розширення видаткових повноважень органів місцевого самоврядування з метою забезпечення надання якісних суспільних послуг населеною. У результаті органи місцевого самоврядування отримали додаткові ресурси, які змогли спрямувати на виконання повноважень, делегованих державою, а також на виконання самоврядних функцій. У результаті у 2016 р. приріст надходжень до загального фонду проти 2015 р. становив 49,3 %, або 48,4 млрд грн. За підсумками першого етапу реформи (2016 р.) місцеві бюджети (загальний та спеціальний фонди разом) виконано з профіцитом в обсязі 15,4 млрд грн.

Другий етап розпочався у 2017 р., його основним завданням було розмежування відповідальності між державними та місцевими органами влади у сфері освіти та охорони здоров'я, а точніше з питань утримання загальноосвітніх навчальних закладів та медичних закладів охорони здоров'я.

У цілому в 2017 р. приріст надходжень місцевих бюджетів проти 2016 р. становив 30,9 %, або 45,3 млрд грн. За 2018 р. приріст, у порівнянні з 2017 р., становив 21,9 %, або 42 млрд грн. У 2019 р. приріст становив 17,6 %, або 41,1 млрд грн. За січень - червень 2020 р. - 2,1 %, або 2,7 млрд грн [8].

У червні 2020 р. Уряд затвердив новий адміністративно-територіальний устрій базового рівня. Відповідно, вже у Державному бюджеті України 2021 р. реально запроваджено дворівневу модель міжбюджет- них відносин, яка має встановити взаємовідносини між держбюджетом та бюджетами територіальними громадами [3].

Поряд із тим, складно говорити про те, що ця реформа була належним чином підготовлена, що усі проблеми, пов'язані з реформуванням міжбюджетних відносин, на сьогодні вирішені і «фінансова частина децентралізації» стане ефективно діючим механізмом, який не потребує подальшого розвитку, вдосконалення.

Безумовно, сьогодні все говорить про необхідність бюджетної децентралізації в Україні. При цьому, на нашу думку, головним критерієм проведення міжбюджетних реформ повинна стати здатність реформ підвищити загальну якість управління доходами і витратами. Це може бути досягнуто лише в тому випадку, якщо в ході реформи будуть створені необхідні інституційні механізми. До числа таких механізмів належать забезпечення прозорості управління бюджетними коштами, контроль доходів і витрат, жорсткість бюджетних обмежень. У результаті необгрунтованих реформ може виникнути децентралізована система, яка не тільки не усуне проблеми, що існували при централізованій системі, але навіть погіршить ситуацію у сфері публічних фінансів, в результаті чого посилиться макроекономічна нестабільність, виникне чергова загроза фінансової кризи, знизиться довіра до влади, загостриться соціальна напруженість.

При цьому відомо, що провести бюджетну децентралізацію таким чином, щоб розкрилися всі переваги децентралізованої системи, непросто через саму природу цього явища, у якому з самого початку закладено протиріччя між рішенням трьох завдань - досягненням економічної ефективності, соціальної справедливості та макроекономічної стабільності [19].

У наведеному контексті слід звернути увагу на те, що в Україні, країні унітарної, досить складно знайти баланс принципів централізму і децентралізму в системі бюджетного устрою. Звідси можна сформулювати основне протиріччя фінансової децентралізації, яке полягає в сильній централізації фінансового планування, бюджетного адміністрування, фіскальних і контрольних повноважень, з одного боку, і високим ступенем децентралізації фактичних витрат, значного обсягу повноважень щодо витрачання бюджетних коштів, делегованих українською державою органам місцевого самоврядування, з іншого.

Це протиріччя обумовлено особливістю національної системи делегування прав і відповідальності в межах дворівневої бюджетної системи, породжує суттєві ризики, визначає перспективи децентралізації в цілому.

Аналіз результатів реформи показує, що нині регіони не можуть самостійно вирішувати багато проблем, вимагають державної фінансової підтримки (рис. 1).

Рис. 1. Динаміка і структура державної фінансової підтримки регіонів України, млрд грн

фінансова децентралізація бюджетне адміністрування

Роль держави в підтримці регіонів є вирішальною, адже варто зауважити що на місцях існує низка важливих проблем, вирішення яких об'єктивно можливе саме завдяки участі держави. Зокрема, до них належать:

- недостатній рівень фінансової освіченості;

- нецільове витрачання бюджетних коштів;

- низький рівень «прозорості» фінансового використання;

Ще однією з головних проблем є неефективне управління видатками бюджету, а саме:

- витрати ресурсів на сплату комунальних послуг окремими підприємствами;

- дотування комунальних підприємств на постійній основі, проте застосування жодних заходів для досягнення, щонайменше точки беззбитковості, для сприяння покращення фінансово стану комунального господарства і якісному наданню послуг;

- через неоптимізовану мережу закладів освіти і культури відбуваються нераціональні витрати [8].

Всі ці фактори демонструють, що реформа, основним завдання якої є фінансова децентралізація, все

ще далека від досконалості та завершення. Проте, слід пам'ятати, що розширення фінансової самостійності та фінансової бази територіальних громад не є основною метою, а успіх реформи залежить від того, наскільки органи місцевого самоврядування зможуть ефективно організувати та вміло розпоряджатися отриманими повноваженнями і фінансовими ресурсами в інтересах соціально-економічного розвитку регіоні. Ще одним важливим завданням є правильно сформовані цілі реформи, які мають бути співвіднесені з рівнем ризику, пов'язаного з її проведенням. В залежності від того, який цей рівень ризику, можливо буде нейтралізувати за рахунок усіх наявних економічних і адміністративних ресурсів.

Автором статті систематизовані цілі фінансової децентралізації, заявлені українським Урядом [13], визначені ризики, пов'язані з децентралізацією, а також можливі заходи щодо зниження цих ризиків (табл. 1).

Таблиця 1 Цілі фінансової децентралізації, її ризики та шляхи їх зниження