Фінансова децентралізація у контексті реформування міжбюджетних відносин: кількісні виміри та індикатори

The article is devoted to financial decentralization processes development in Ukraine, actual problems and rating of local budget autonomy. The main issue facing local governments is the formation of a stable financial base to ensure their functions to meet the needs of society. The solution of this issue is possible only under the conditions of formation of the effective system of financial resources management, which would take into account the successful experience of financial decentralization of foreign countries. It is determined that local budgets play a key role in ensuring sustainable socio-economic development.

The aim of the article is to characterize the essence, purpose and consequences of financial decentralization, to evaluate its degree with the help of quantitative indicators, to analyze the local budgets sources of financial resources formation in the conditions of decentralization and to provide the general estimation of local budgets.

Scientific novelty. The state of financial decentralization is determined and the growth of financial autonomy of local budgets in Ukraine for the period 2017-2019 is revealed. An increase in the rate of transfers from local budgets to the State (reverse subsidy) indicates an increase in the revenue capacity of local budgets, and a decrease in the rate of transfers from the State budget to local (basic subsidies and subventions) indicates an increase in their independence.

Conclusions. Decentralization of government and financial powers of the state in favor of local self-government is one of the most decisive reforms since Ukrainian independence. The result of the reform was the rising interest of local governments in increasing revenues to local budgets, finding reserves to fill them, and improving the efficiency of tax and fee administration.

The state determines the model of interaction between central and local authorities. The optimal model is inter-budgetary relations, which foresees the level of fiscal independence of local governments providing the budget classification and implementation. The state is in the process of finding effective forms of interaction between state and local finances, which will guarantee the financial independence of local councils and the efficient use of finances.

Models of financial support of local self-government are determined. It was found that the ratio of local taxes to GDP in Ukraine is the Hanoverian model, where local taxes account for 1-2 % of GDP and about 4-5 % of all taxes.

Financial decentralization (as a process) is analyzed with the help of indicators, namely: the part of local expenditures in the consolidated budget expenditures; the part of local revenues in the consolidated budget revenues; the ratio of local budget expenditures to GDP; the part of local budget revenues in the total revenues of the consolidated budget; the part of intergovernmental transfers in local budget revenues; the ratio of local taxes to GDP.

For the successful implementation of the inter-budgetary relations reform in the context of decentralization, it is first of all necessary to ensure internal political stability, take into account the objective laws of social development and global trends in the world.

Key words: financial decentralization, decentralization, inter-budgetary relations, local budgets, intergovernmental transfers.

Постановка проблеми. Процеси децентралізації безпосередньо пов'язані з трансформацією міжбюджетних відносин. Формування в Україні стабільної бюджетної системи є умовою забезпечення збалансованого економічного розвитку, а також економічної, фінансової та політичної безпеки держави. Тож дослідження процесів трансформації міжбюджетних взаємовідносин у контексті децентралізації та здійснення реформ є надзвичайно актуальним як з теоретичної, так і з практичної точок зору.

Продовження негативних явищ в економіці, що має наслідком дефіцит бюджетних ресурсів, вимагає постійного пошуку джерел поповнення місцевих бюджетів та запровадження новітніх підходів до управління фінансовими ресурсами на державному та місцевому рівнях.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми міжбюджетних відносин та зміцнення фінансової незалежності місцевих органів влади в Україні та інших країнах розглядаються у працях Н. Балдич, Я. Жаліла, Н. Олійник, В. Опаріна, Н. Савчук, В. Федосова та ін. Теоретичним і практичним аспектам формування й використання фінансових ресурсів місцевих бюджетів, розвитку фінансової децентралізації присвячено праці таких вітчизняних дослідників, як Р. Демчак, Я. Казюк, Н. Мельничук, І. Мізіна, І. Луніна, Ю. Набатова, С. Романюк та інші.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Попри значні досягнення експертів та науковців щодо опрацювання зазначеної проблематики, існує об'єктивна необхідність подальшого поглибленого вивчення вимірів та індикаторів фінансової децентралізації як інструменту змін міжбюджетних відносин в системі державного регулювання економіки.

Мета статті - охарактеризувати сутність та призначення фінансової децентралізації, оцінити її ступень за допомогою кількісних індикаторів, проаналізувати джерела формування фінансових ресурсів місцевих бюджетів в умовах децентралізації та надати загальну оцінку місцевих бюджетів.

Виклад основного матеріалу. До складових функціональних механізмів державного управління відносять фінансову діяльність держави та органів місцевого самоврядування. Державні органи влади та органи місцевого самоврядування організовують та здійснюють розподіл і використання грошових фондів. Прагнення суспільства досягти соціальної справедливості потребує від державної влади різноманітних заходів щодо перерозподілу доходів, при цьому необхідно враховувати вартість такого перерозподілу для суспільства, адже втручання держави у ринкові механізми економіки, призводить до зменшення загальної ефективності, тобто до втрат сукупного добробуту всіх економічних агентів [1, с. 438]. Вирішення питання фінансування суспільних послуг за рахунок бюджетних коштів при децентралізованому підході є можливістю враховувати інтереси споживачів, а при централізованому забезпеченні - знизити вартість послуг.

Децентралізація державного управління та створення ефективної системи місцевого самоврядування є необхідною передумовою для забезпечення добробуту народу. А децентралізація бюджетної системи сьогодні є одним із ключових чинників раціональності розподілу та використання бюджетних фондів, а також високої ефективності надання суспільних благ та послуг [2, с. 82].

Європейський досвід показує, що місцева влада здатна бути повністю відповідальною за соціально-економічний стан адміністративно-територіальної одиниці та здійснювати активну економічну політику. Саме місцева влада є обізнаною з можливостями та проблемами регіону, спроможна ефективніше витрачати бюджетні кошти та зацікавлена в активному пошуку додаткових джерел фінансування.

Децентралізоване управління бюджетною системою характерне для значної кількості розвинених країн. Децентралізація передбачає надання органам місцевого самоврядування права вирішувати низку завдань місцевого рівня та забезпечення їх виконання необхідними ресурсами.

Фінансова децентралізація полягає у передачі джерел доходів місцевих бюджетів із державного бюджету і повноважень щодо управління ними від державних органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування для реалізації останніми власних та делегованих державою функцій. При цьому передача нових повноважень та обов'язків повинна підкріплюватися відповідним рівнем фінансових ресурсів і точним визначенням дохідних джерел [3, с. 43]. Іншими словами, фінанси повинні слідувати за функціями.

Мета фінансової децентралізації полягає не лише у підвищенні оперативності та якості надання публічних послуг на місцевому рівні, а й у забезпеченні сталого розвитку територій, економічного зростання і скорочення бідності. Сталий розвиток передбачає ефективне управління ресурсами й динамічний процес економічного зростання, що засновані на платформі партнерства між державним і приватним сектором та громадянським суспільством.

Процеси фінансової децентралізації сприяють збільшенню ресурсної бази місцевого самоврядування та ефективності її використання, впровадженню інновацій, розвитку людського ресурсу та підприємництва, покращенню екологічних умов [3, с. 44].

Україна зобов'язана дотримуватися міжнародних правових актів з питань місцевого самоврядування, що визначають основні принципи організації місцевих фінансів, зокрема: Європейської хартії про місцеве самоврядування, Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, Європейської хартії міст та Європейської декларації прав міст, рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи про фінансове та бюджетне управління на місцевому та регіональному рівнях. Європейська хартія про місцеве самоврядування визначає необхідність запровадження процедур бюджетного вирівнювання або заходів щодо подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування. Визнання необхідності забезпечення демократичних прав для громадян країни та територіальних громад стає політичною передумовою функціонування децентралізованої моделі міжбюджетних відносин.

Надмірна централізація повноважень органів виконавчої влади та відповідних фінансово-матеріальних ресурсів для їх здійснення, що мала місце в Україні до 2015 р., зумовила необхідність проведення реформ за принципом децентралізації з наданням повноважень та ресурсів територіальним громадам. При цьому саме фінансову децентралізацію спрямовано на забезпечення спроможності органів місцевого самоврядування самостійно, за рахунок власних ресурсів вирішувати питання місцевого значення. Очевидно, що для початку потрібно мати ресурси, чітко знати джерела їх утворення, умови зростання, чинники впливу та їх обсяги. І, природно, чим більше ресурсів, тим більш продуктивною буде система формування місцевих фінансів і більший за обсягом місцевий бюджет.

Розглядаючи зарубіжний досвід формування доходів місцевих бюджетів в умовах децентралізації, звернемо увагу на те, що фінансова децентралізація багатьма фахівцями визнається найскладнішим аспектом децентралізації публічної влади. Світова юридична література розкриває сутність цього поняття через призму трьох визначників:

децентралізація у видатковій сфері - факт уповноваження органів місцевого самоврядування правом розпоряджатися фінансовими ресурсами, необхідними для провадження їх діяльності, виконання поставлених ним завдань;

децентралізація в доходній сфері - надання органам місцевого самоврядування права на отримання власного доходу за закріпленим переліком у розмірі (встановлюється самостійно), достатньому для належної і якісної їх роботи;

право на процесуальну і організаційну самостійність - формування, затвердження, виконання фінансових планів, кошторисів, бюджетів, забезпечення звітності та контролю під відповідальність певного органу, тієї чи іншої посадової особи на місцях [4, с. 79].

Зауважимо, що поняття фінансової та бюджетної децентралізації ототожнюють у науковій літературі. Фінансова децентралізація (як процес) може вимірюватися кількісно та якісно за допомогою таких індикаторів: частка місцевих видатків у видатках зведеного бюджету; частка місцевих доходів у доходах зведеного бюджету; співвідношення видатків місцевого бюджету до ВВП; частка доходів місцевих бюджетів у загальному обсязі доходів зведеного бюджету; частка міжбюджетних трансфертів в доходах місцевих бюджетів; співвідношення місцевих податків до ВВП.

Основним індикатором бюджетної децентралізації часто вважають співвідношення між місцевими і загальнодержавними видатками. Він свідчить про фінансову здатність органів місцевого самоврядування якісно виконувати свої завдання і функції. В Данії, Іспанії, Швеції понад 50 % всіх витрат - місцеві [4, с. 81].

Вважається також, що прогрес бюджетної децентралізації в країні характеризує частка обсягу видатків місцевого бюджету у ВВП. Цим показником визначається частина публічного ресурсу, що розподіляється між представниками місцевого самоврядування. Можна сказати, що коли показник вище 15%, тоді в державі високий рівень децентралізації. В Європі такими державами називають Данію, Швецію, Іспанію, Фінляндію, Нідерланди, Італію. Частка в 10-15% - середній стан децентралізації - спостерігається у Польщі, Великій Британії, Угорщині, Чехії, Франції. Недостатня децентралізація все ще має місце в Словаччині, Литві, Естонії, Португалії, Греції, на Кіпрі [4].

Фінансову самостійність (автономію) органу місцевого самоврядування оцінюють показником частки власного доходу у валовому доході територіальної громади. Права органу місцевого самоврядування на встановлення податкових ставок і визначення обсягів інших доходів можуть бути реалізовані тільки стосовно власних доходів, тобто це права на власну дохідну базу та її адміністрування. Країнами, де частка власного доходу у валовому доході територіальної громади більше 50 %, є Швеція, Данія, Фінляндія, Франція, Люксембург, Кіпр, Австрія, Бельгія, Ірландія, Португалія та ін. [4]. Цей показник можна вважати не тільки кількісним, а й якісним типом критеріїв бюджетної децентралізації.

Метою фінансової децентралізації не може бути тільки збільшення частки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті або краще утримання наявної мережі бюджетних установ. Лише підвищення якості конкретного переліку послуг для конкретного громадянина може забезпечити правильний напрям перетворень. Інші цілі для бюджетної децентралізації можуть призвести до неефективного використання державних коштів і погіршення ситуації [5].

Децентралізація бюджетних фінансових ресурсів передбачає:

зміну системи оподаткування, при якій змінюються питомі надходження на користь місцевих бюджетів;

зміну трансфертної політики, яка не зможе будуватися на радянському принципі «від кожного по можливостям - кожному по необхідності»;

надання органами місцевого самоврядування більших повноважень в напрямку розробки та реалізації різноманітних програм соціально-економічного розвитку [5].

Існує велика кількість критеріїв, згідно з якими аналізуються місцеві бюджети та фінансова децентралізація. Розглянемо, насамперед, динаміку показників Зведеного, Державного та місцевих бюджетів за три останні періоди (Табл. 1).

В цілому, динаміка показників бюджетів України є позитивною, про що свідчать розраховані базисні показники динаміки. Доходи Зведеного бюджету України зросли за період 2017-2019рр. на 272 879,7 млн грн, в тому числі за рахунок збільшення доходів Державного бюджету на 194 903 млн грн та місцевих бюджетів - на 58 433 млн грн. Причому темп приросту доходів місцевих бюджетів був нижчим, ніж у Державного, і складав 11,6% в цілому за період. Показник трансфертів з місцевих бюджетів до Державного (реверсна дотація) зріс на 2757,3 млн грн, або на 46,2 %, що свідчить про зростання дохідної спроможності певних місцевих бюджетів.

Таблиця 1