Удосконалення оперативного управління місцевими бюджетами в умовах децентралізації влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення оперативного управління місцевими бюджетами в умовах децентралізації влади в Україні

М.М. Трещов, доктор наук з державного управління, кандидат економічних наук, професор кафедри управління та адміністрування Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ

Проаналізовано стан дохідної частини державного бюджету та підтверджено недостатній обсяг фінансування видатків як поточних, так і капітальних. З'ясовано факти покриття касових розривів для фінансування видатків державного бюджету за рахунок коштів місцевих бюджетів, наявних на Єдиному казначейському рахунку. Визначено обмежуючий вплив рішень центральних органів державної влади на право органів місцевого самоврядування щодо розпоряджання коштами місцевих бюджетів, зокрема тимчасово вільними коштами на Єдиному казначейському рахунку. Попри те, що органи місцевого самоврядування отримали право самостійного вибору установи з обслуговування бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ, понад 90% коштів місцевих бюджетів залишаються в оперативному управлінні Державної казначейської служби.

Ключові слова: місцеве самоврядування, органи місцевого самоврядування, місцеві бюджети, оперативне управління коштами місцевих бюджетів, децентралізація, державний бюджет, Єдиний казначейський рахунок.

M.M. Treshchov. Improvement of operational management of local budgets under decentralization of power in Ukraine

It was confirmed the state of there venue part of the state budget was analyzed and the in sufficient amount of financing of both current and capital expenditures. The problem of permanent lack of funds to finance the expenditure side of the state budget is the systemicim balance of budget policy in Ukraine. The facts of covering cashgaps to finance state budget expenditures at the expense of local budgets available on the Union Treasury Account were clarified. It was determined the limiting influence of decisions of central state bodies on the right of local self-government bodies to dispose of local budget funds, in particular temporarily free funds on the Single Treasury Account.

Despite the fact that local government shave the right to independently choose the institution for servicing the development budget and own revenues of budgetary institutions, more than 90% of local budgets remain in the operational management of the State Treasury Service. The reasons for such opposition were described. There are power-political and socio-economic. The in consistency of there strictive influence with the principles of decentralization of power and accordingly damage to the budgets of territorial communities of Ukraine wase stablished. It is substantiated that the operative management of local budget funds byplacing the monde posit sinstate banks is an effective tool for forming there source base of territorial development.

It was noted the negative impact of the forced with draw alof temporarily free funds from local budgets and funds from budgetary highe reducation institutions from the provision of paid services to finance state budget expenditures on the processes of local budget management. The ways of settling the issue of granting loans to cover cash gaps of the state budget from the Single Treasury Account at the expense of temporarily free funds of local budgets on a paid basis similar to lending mechanisms were proposed. This will avoid mutualviolation of the right to free disposal of own funds by central government and local governments by improving inter-budgetary relations in Ukraine.

Keywords: local self-government, local self-governments, localbudgets, operativemanagementoffundsoflocalbudgets, decentralization, statebudget, UnionTreasuryAccount.

Постановка проблеми

Одним із найважливіших чинників стабільності держави є міцна бюджетно-фінансова система, здатна швидко реагувати на ризики в економічному, політичному та соціальному середовищі, здійснювати оперативне управління процесами реалізації державних, регіональних і місцевих програм, що є запорукою не лише подолання кризових явищ у державі, а й використання можливостей для підвищення рівня національної конкурентоспроможності та поліпшення якості реалізації державою її функцій.

Із впровадженням реформи місцевого самоврядування фінансовий складник в управлінні ресурсним забезпеченням місцевих бюджетів вимагає посилення зусиль науковців і практиків щодо оновлення його теоретичного та практичного підґрунтя, зокрема в частині касового обслуговування та оперативного управління тимчасово вільними коштами місцевих бюджетів. Це один із найважливіших складників місцевої бюджетної політики, який має на меті напрацювання методів стабілізації локальної економічної активності в короткостроковій перспективі та сприяння економічному зростанню як окремих територій, так і держави загалом у довгостроковій перспективі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У наукових і науково-практичних публікаціях досить широко розглянуто та досліджено теоретико-методологічні основи оперативного управління коштами місцевих бюджетів, зокрема в процесі казначейського виконання. Серед вітчизняних науковців і практиків, у працях яких висвітлено окремі аспекти оперативного управління коштами місцевих бюджетів, слід зазначити В. Башко, В. Висоцького, Л. Дейкало, О. Дроздова, О. Зварич, В. Калитчука, А. Ставицьку, В. Стояна, С. Лондаря, А. Маслову, А. Череп та інших [1; 2; 4; 9]. Проте ці напрацювання здебільшого висвітлюють технічні моменти управління коштами Єдиного казначейського рахунку (далі - ЄКР); методологію забезпечення виконання дохідної і видаткової частин бюджету; чинники, які впливають на залишки коштів на ЄКР; обґрунтовують зв'язок між інфляційними процесами, вхідними та вихідними грошовими потоками, залишаючи поза увагою вплив оперативного управління коштами місцевих бюджетів на формування місцевої бюджетної політики. Не досить уваги приділено й проблемі «ручного керування» ЄКР з боку центральних органів державної влади.

Мета статті. Дослідження проблем щодо оперативного управління коштами місцевих бюджетів, виявлення невикористаних можливостей формування ресурсної бази розвитку територій набувають особливої актуальності в умовах розширення повноважень органів місцевого самоврядування та визначають мету статті.

Виклад основного матеріалу

Реформа місцевого самоврядування в Україні ґрунтується на передумові, що органи місцевого самоврядування повинні володіти не лише правом, а й широкими можливостями фінансового забезпечення своїх функцій. Місцева бюджетна політика в умовах децентралізації влади повинна поєднати інтереси органів місцевого самоврядування стосовно можливостей розширення ресурсної бази місцевих бюджетів, бізнесу й громадян щодо збільшення їхніх доходів. Спираючись на потреби розвитку громади щодо формування економічної і соціальної інфраструктури, створення сприятливого бізнес-клімату, підвищення конкурентоспроможності та залучення додаткових джерел наповнення місцевого бюджету, визначаються стратегічні пріоритети політики.

Зауважимо, що нині функція безпосередньо оперативного управління грошовими потоками місцевих бюджетів залишається на центральному рівні державної влади, а саме в компетенції центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів - Державної казначейської служби України (далі - ДКСУ), що реалізує її виконання в рамках концепції ЄКР.

Органи місцевого самоврядування отримали право самостійного вибору установи (в ДКСУ чи в установах банків) з обслуговування бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ, але на практиці понад 90% коштів місцевих бюджетів залишаються в оперативному управлінні ДКСУ Це створює перепони для удосконалення процесу оперативного управління грошовими потоками місцевих бюджетів і засвідчує все ще високий рівень залежності органів місцевого самоврядування від рішень центральних органів державної влади, унеможливлюючи повне впровадження децентралізації влади.

Наразі в Україні діє концепція ЄКР - рахунку, відкритого ДКСУ у Національному банку України для обліку коштів і здійснення розрахунків у системі електронних платежів Національного банку України, на якому консолідуються кошти державного та місцевого бюджетів, фондів загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування та кошти інших клієнтів, які відповідно до законодавства знаходяться на казначейському обслуговуванні. Ця концепція дозволяє отримувати в режимі реального часу вичерпну інформацію про стан державного і місцевих бюджетів, забезпечуючи можливість оперативного реагування на зміни в соціально-економічному становищі держави на макро- і макрорівнях. Швидка мобілізація коштів, які протягом дня надходять на рахунки в органах ДКСУ, їхнє використання для фінансування бюджетних видатків і здійснення інших фінансових операцій забезпечує підвищення ефективності використання наявних фінансових ресурсів.

Поряд із позитивними аспектами впровадження ЄКР на тлі децентралізації влади в Україні все гостріше виявляється протидія з боку центральних органів державної влади щодо реалізації органами місцевого самоврядування права оперативного управління залишками коштів місцевих бюджетів і їхнього розміщення на фінансовому ринку з метою отримання додаткових доходів для фінансування програм розвитку територій. Серед причин таких дій можна назвати кілька основних:

- владно-політичні, які характеризуються небажанням центральних органів державної влади зменшити міру впливу на формування місцевої політики та реалізацію ініціатив місцевої (регіональної) політичної еліти;

- соціально-економічні, які полягають у застосуванні практики кредитування видатків державного бюджету з ЄКР за рахунок надходжень до місцевих бюджетів, позбавляючи органи місцевого самоврядування можливості залучення додаткових коштів для фінансування як захищених статей видатків, так і видатків розвитку.

Нині змінами в законодавстві щодо реформування міжбюджетних відносин частково врегульовані проблеми покриття касових розривів загального та спеціального фондів державного бюджету за рахунок коштів ЄКР, яке проводиться фактично за рахунок коштів місцевих бюджетів і коштів вищих навчальних закладів, одержаних від надання платних послуг. Однак проблемний аспект має статичний характер і посилюється наприкінці бюджетного року, коли необхідно звітувати про вчасне виконання планових показників видаткової частини державного бюджету.

Примусове вилучення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів і коштів бюджетних вищих навчальних закладів від надання платних послуг для фінансування видатків державного бюджету передбачене Постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках у банках» [7] і «Про затвердження Порядку розміщення вищими і професійно-технічними навчальними закладами на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків державного сектору економіки тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг» [8]. Положеннями цих постанов закріплені зобов'язання повернути до 21 грудня поточного року зазначені кошти на ЄКР. При цьому місцеві бюджети і вищі навчальні заклади несуть збитки у вигляді недоотримання відсотків від розміщення тимчасово вільних коштів на депозитах.

Наприклад, у грудні 2018 року на ЄКР примусово вилучено 12,2 млрдгрн коштів, які були розміщені органами місцевого самоврядування на рахунках в банківських установах державного сектору економіки, та 2,5 млрдгрн коштів вищих навчальних закладів. При цьому залишок коштів на ЄКР станом на 1 січня 2019 року становив лише 9,8 млрд грн. Враховуючи інертність розміщення органами місцевого самоврядування коштів на депозитних рахунках в банківських установах і низький рівень якості оперативного управління наявними фінансовими ресурсами, державний бюджет наприкінці 2018 року прокредитовано за рахунок коштів місцевих бюджетів і коштів вищих навчальних закладів на суму близько 20 млрдгрн, що спричинило збитки останнім, згідно з нашими розрахунками, на понад півмільярда гривень.

У 2019 році через брак коштів на ЄКР для кредитування видатків державного бюджету Кабінет Міністрів України [5] фактично запровадив мораторій на розміщення тимчасово вільних коштів загального фонду місцевих бюджетів на депозитних рахунках в банківських установах державного сектору економіки. Таке рішення обмежило право органів місцевого самоврядування вільно розпоряджатися коштами місцевих бюджетів і за 2019 рік призвело до недоотримання понад 2 млрдгрн (згідно з нашими розрахунками) надходжень до їхньої дохідної частини. Аналогічна ситуація з примусовою консолідацією на ЄКР коштів місцевих бюджетів і вищих навчальних закладів відбулася в грудні 2019 року. Тоді обсяг повернення коштів перевищив 10,1 млрдгрн, а залишки на ЄКР станом на 1 січня 2020 року становили лише 17,5 млрд грн.

Станом на 1 грудня 2020 року на депозитних рахунках в банківських установах обліковувалося 11,9 млрдгрн тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів і вищих навчальних закладів. Залишки на ЄКР станом на 1 січня 2021 року становили лише 12 млрдгрн, тобто фактично дорівнювали обсягу коштів місцевих бюджетів і вищих та професійно-технічних навчальних закладів, які було примусово повернуто на ЄКР наприкінці минулого року [3]. Це підтверджує чергове безоплатне кредитування видаткової частини державного бюджету та нанесення збитків бюджетам органів місцевого самоврядування та вищих і професійно-технічних навчальних закладів.

Результати порівняльного аналізу залишків коштів на ЄКР вкінці 2020 року та показників на відповідну дату 2019 року засвідчили негативну тенденцію перманентного невиконання показників видаткової частини державного бюджету на тлі перешкоджання реалізації оперативного управління коштами місцевих бюджетів. Так, станом на 1 вересня 2020 року на ЄКР обліковувалося 45,7 млрдгрн (станом на 1 вересня 2019 року - 61,8 млрдгрн); станом на 1 жовтня 2020 року - 21,3 млрдгрн (станом на 1 жовтня 2019 року - 61,6 млрдгрн); станом на 1 листопада 2020 року - 15,2 млрдгрн (станом на 1 листопада 2019 року - 53,1 млрдгрн), станом на 1 грудня 2020 року - 19,7 млрдгрн (станом на 1 грудня 2020 року - 55,0 млрдгрн) [3]. Станом на окремі дати в листопаді та грудні 2020 року залишок коштів взагалі знижувався до 8 млрдгрн або рівня середньоденної потреби в коштах для фінансування видатків державного бюджету в річному обрахунку.

Нестача коштів для фінансування видатків державного бюджету у 2020 році призвела до створення черги з платежів і переводу ЄКР на картотеку ще у вересні 2019 року. Слід зауважити, що такі критичні ситуації не спостерігалися з 2013 року, а їх поява стала негативним чинником впливу на соціально-економічне становище країни. Загострення такого впливу відбулося з урахуванням умов світової пандемії COVID-19 та необхідності впровадження обмежень для здійснення бізнес-діяльності, внаслідок чого суб'єкти підприємницької діяльності, наймані працівники, державний і місцеві бюджети понесли значні втрати доходів.

Дослідження роботи з ЄКР показало, що затримки платежів відбувалися протягом другої та третьої декад грудня щороку, а обмеження вводилися виключно для непершочергових статей видатків (фінансування інвестиційних проектів, ремонтів доріг і будівель тощо). Зауважимо, що процес фінансування таких видатків містить високі корупційні ризики. Як приклад можна навести ситуацію, коли за підписаними актами виконаних робіт і нагального їх фінансування вкінці бюджетного року такі капітальні роботи завершуються лише протягом січня-лютого наступного року, але видатки бюджету поточного року необхідно виконати, оскільки існує висока ймовірність того, що до бюджету наступного року такі статті видатків не будуть включені.

Брак доходів державного бюджету підтверджує той факт, що обсяги находжень митних платежів до загального фонду становили 297 млрдгрн, що на 8,8% менше від планових показників 2020 року.

Як незначну перевагу можна зазначити залишки на рахунках ДКСУ 58,7 млрдгрн в іноземній валюті, адже це кредитні та грантові кошти, які надано країні в рамках співпраці з Міжнародним валютним фондом, ЄС та іншими кредиторами.

Отже, проблема перманентної нестачі коштів для фінансування видаткової частини державного бюджету полягає не стільки в наслідках пандемії COVID-19, скільки в системному розбалансуванні бюджетної політики в Україні.

Окрім значного граничного обсягу дефіциту державного бюджету (246,6 млрдгрн, або 5,5% від прогнозного ВВП) та гарантованого державою боргу (350,5 млрдгрн, або 7,8% від прогнозного ВВП), в Законі України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» [6] передбачені надміру оптимістичні очікування щодо зростання дохідної частини на 6,1% порівняно з уточненими плановими показниками на 2020 рік.

Таке збільшення обґрунтовується очікуваним зростанням реального ВВП на 4,6% та зростанням середньомісячної заробітної плати на 12,1%.

Крім того, вважаємо, що значна частина видатків, які не профінансовано у 2020 році у зв'язку з нестачею коштів на ЄКР, збільшить навантаження на видаткову частину державного бюджету 2021 року. Наприклад, так сталося 2019 року з істотним перенесенням відшкодування ПДВ на перший квартал 2020 року.

Це знову спричинить ситуацію, коли касові розриви фінансування державного бюджету покриватимуть за рахунок коштів місцевих бюджетів на ЄКР.

Висновки з дослідження і перспективи подальших розвідок у цьому напрямі

На підставі зазначеного вище зазначимо про об'єктивну необхідність врегулювання на законодавчому рівні питання надання позичок на покриття касових розривів загального та спеціального фондів державного бюджету з ЄКР за рахунок тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на платній основі з метою компенсації останнім недоотриманої фінансової вигоди. Залучення на поворотній основі коштів ЄКР для покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів і для надання середньострокових позик місцевим бюджетам також повинно здійснюватися на платній основі. Це підвищить ефективність формування місцевої бюджетної політики загалом та оперативного управління коштами місцевих бюджетів зокрема. Такі пропозиції відповідають принципам децентралізації та кредитування і стимулюватимуть органи місцевого самоврядування до максимального залучення можливих резервів наповнення дохідної частини місцевих бюджетів, посилюючи відповідальність за ефективне використання мобілізованих ресурсів. Крім того, це дозволять уникнути взаємного порушення права на вільне розпорядження власними коштами з боку центральних органів державної влади і органів місцевого самоврядування, удосконаливши міжбю-джетні відносини в Україні.

Серед перспективних напрямів подальших наукових розвідок із обраної проблематики визначаємо розробку механізму взаємного кредитування державного та місцевих бюджетів, визначення основних принципів і технологій.

Список використаних джерел

управління місцевий бюджет кредитування

1. Висоцький В., Калитчук В., Ставицька А. Вдосконалення управління грошовими активами Єдиного казначейського рахунку в Україні. Світ фінансів. 2008. № 3(16). С. 58-63.

2. Дейкало Л.Є., Чубак А.Ю. Фактори впливу на стан залишків Єдиного казначейського рахунку. Вісник Дніпропетровської державної фінансової академії. 2011. № 1. URL: http://212.1.86.13/jspui/handle/123456789/1525.

3. Динаміка Єдиного казначейського рахунку. Державна казначейська служба України : офіційний сайт. URL: https://www.treasury.gov.ua/ua/kaznachejstvo-informuye/dinamika-yedinogo-kaznachejskogo-rahunku.

4. Лондар С.Л., Башко В.Й. Методологічні основи управління фінансовими активами Єдиного казначейського рахунку в Україні. Фінанси України. 2008. № 12. С. 53-65.

5. Про внесення змін до Порядку розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках у банках : постанова Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 53. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/53-2019-%D0%BF.

6. Про Державний бюджет України на 2021 рік : Закон України від 15.12.2020 № 1082-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1082-20.

7. Про затвердження Порядку розміщення вищими і професійно-технічними навчальними закладами на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків державного сектору економіки тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг : постанова Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 № 657. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/657-2015-%D0%BF.

8. Про затвердження Порядку розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках у банках : постанова Кабінету Міністрів України від 12.01.2011 № 6. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/6-2011-%D0%BF.

9. Стоян В.І., Зварич О.П. Управління фінансовими ресурсами в системі Казначейства України через механізм функціонування єдиного казначейського рахунку. Фінанси України. 2015. № 5. C. 55-68.

References

1. Vysotskyi V., Kalytchuk V., Stavytska A. (2008). “Vdoskonalenniaupravlinniahroshovymyaktyvamyyedynohokaznacheiskohorakhunku v Ukraini” [“ImprovingthemanagementofmonetaryassetsofthesingletreasuryaccountinUkraine] : journalSvitfinansiv [Theworldoffinance], vol. 3(16). Р 58-63 [Ukraine].

2. Deikalo L., Chubak A. (2011). “Faktoryvplyvunastanzalyshkivyedynohokaznacheiskohorakhunku” [“Factorsinfluencingthebalanceofthesingletreasuryaccount”] : journalVisnykDnipropetrovskoiderzhavnoifiinansovoiakademii [BulletinoftheDnipropetrovskStateFinancialAcademy], vol. 1. URL: http://212.1.86.13/jspui/han- dle/123456789/1525 [Ukraine].

3. TheStateTreasuryServiceofUkraine (2021). DynamikaYedynohokaznacheiskohorakhunku [Dynamics oftheUnifiedTreasuryAccount] : officialsite. URL: https://www.treasury.gov.ua/ua/kaznachejstvo-informuye/dinami- ka-yedinogo-kaznachejskogo-rahunku.

4. Londar S., Bashko V. (2008). “MetodolohichniosnovyupravlinniafinansovymyaktyvamyYedynohokaznacheiskohorakhunku v Ukraini” [“MethodologicalbasesoffinancialassetsmanagementoftheUnifiedTreasuryAccountinUkraine”] : journalFinansyUkrainy [FinanceofUkraine], vol. 12. Р 53-65 [Ukraine].

5. KMU (2019). ProvnesenniazmindoPoriadkurozmishchenniatymchasovovilnykhkoshtivmistsevykh biudzhe- tivnavkladnykh (depozytnykh) rakhunkakh u bankakh [OnAmendmentstotheProcedureforPlacingTemporarilyFreeFundsofLocalBudgetsonDepositAccountsinBanks], datedJanuary 23, 2019 № 53. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/53-2019-%D0%BF.

6. VRU, LawofUkraine (2020). ProDerzhavnyibiudzhetUkrainyna 2021 rik [LawofUkraine “AbouttheStateBudgetofUkrainefor 2021”], datedDecember 15, № 1082-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1082-20.

7. KMU (2015). ProzatverdzhenniaPoriadkurozmishchenniavyshchymy i profesiino-tekhnichnymy navchalnymyzakladamynavkladnykh (depozytnykh) rakhunkakh v ustanovakhbankivderzhavnohosektoruekonomikytymchasovovilnykhbiudzhetnykhkoshtiv, otrymanykhzanadanniaplatnykhposluh [AboutthestatementoftheOrderofplacementbyhigherandvocationaleducationalinstitutionsondeposit (deposit) accountsinestablishmentsofbanksofthestatesectorofeconomyoftemporarilyfreebudgetaryfundsreceivedforrenderingofpaidservices], datedAugust 26, 2015, № 657. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/657-2015-%D0%BF.

8. KMU (2011). ProzatverdzhenniaPoriadkurozmishchenniatymchasovovilnykhkoshtivmistsevykhbiudzhetivnavkladnykh (depozytnykh) rakhunkakh u bankakh [AboutthestatementoftheOrderofplacementoftemporarilyfreemeansoflocalbudgetsondeposit (deposit) accountsinbanks], datedJanuary 12, 2011, № 6. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/6-2011-%D0%BF.

9. Stoian V., Zvarych O. (2015). “Upravlinniafinansovymyresursamy v systemiKaznacheistvaUkrainycherezmekhanizmfunktsionuvanniayedynohokaznacheiskohorakhunku” [“ManagementoffinancialresourcesinthesystemoftheTreasuryofUkrainethroughthemechanismoffunctioningofthesingletreasuryaccount”] : journalFinansyUkrainy [FinanceofUkraine], vol. 5. Р 55-68.

Размещено на Allbest.ru