Актуальні проблеми формування доходів місцевих бюджетів: правові аспекти та шляхи вирішення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Актуальні проблеми формування доходів місцевих бюджетів: правові аспекти та шляхи вирішення

М. Крутько,

доктор економічних наук, доцент, доцент кафедри фінансів, банківської справи та страхування Державного біотехнологічного університету

У статті досліджено стан проведення реформи децентралізації в Україні, що сприяло створенню демократичного механізму здійснення публічної влади на місцевому рівні. Доведено, що сама реформа спрямована на підвищення практичної значущості органів місцевого самоврядування та розширення і підвищення реальної дієвості їх повноважень за рахунок бюджетної децентралізації шляхом створення ефективної моделі побудови місцевих бюджетів. Встановлено, що на формування місцевих бюджетів впливають обсяги прибутків підприємств, установ, організацій, а також рівень прибутків населення, як є платниками податків та зборів в межах певної територіальної громади. Визначено, що реальне виконання місцевими органами своїх повноважень та їх активний вплив на соціально-економічну ситуацію в регіоні напряму залежить від достатнього обсягу матеріально-фінансових ресурсів, що знаходяться в їх розпорядженні, а тому своєї актуальності в сучасних умовах набуває проблематика формування доходів місцевих бюджетів, як одного із основних важелів в сфері діяльності органів муніципальної влади. В результаті аналізу актуальних проблемних аспектів формування доходів місцевих бюджетів встановлено, що попри запровадження фінансової самостійності органів місцевого самоврядування в рамках реформи бюджетної децентралізації та їх розширення повноважень у сфері формування місцевих бюджетів на практиці дані положення наразі не підтверджуються. Доведено, що задля оптимізації механізмів формування доходів місцевих бюджетів та підвищення ефективності управління місцевими фінансами необхідно вирішити низку проблем: недосконалість та неузгодженість законодавчого регулювання у сфері формування дохідної частини місцевих бюджетів; високий рівень концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті; розмитий механізм між територіального фінансового вирівнювання та розподілу повноважень між органами публічної влади та органами місцевого самоврядування тощо.

реформа децентралізації публічна влада бюджетний

Проведення реформи децентралізації в Україні сприяло створенню демократичного механізму здійснення публічної влади на місцевому рівні. Сама реформа спрямована на підвищення практичної значущості органів місцевого самоврядування та розширення і посилення реальної дієвості їх повноважень за рахунок бюджетної децентралізації шляхом створення ефективної моделі побудови місцевих бюджетів. На формування місцевих бюджетів впливають обсяги прибутків підприємств, установ, організацій, а також рівень прибутків населення, яке є платниками податків та зборів в межах певної територіальної громади. Реальне виконання місцевими органами своїх повноважень та їх активний вплив на соціально-економічну ситуацію в регіоні напряму залежить від достатнього обсягу матеріально-фінансових ресурсів, що знаходяться в їх розпорядженні, а тому своєї актуальності в сучасних умовах набуває проблематика формування доходів місцевих бюджетів, як одного із основних важелів в сфері діяльності органів муніципальної влади. Науково-теоретичний базис аналізу проблематики формування доходів місцевих бюджетів у вітчизняній правовій та фінансовій науці становлять дослідження, викладені в працях таких науковців:О. Романенко, К. Павлюк, О. Рябоконь, І. Луніна, О. Кириленко, П. Бичко, О. Ролінського та інших вчених. Зважаючи на стрімкий розвиток суспільних відносин в умовах децентралізації вбачаємо за потрібне продовжити дослідження проблематики у сфері формування доходів місцевих бюджетів, звернувши основну увагу на правові аспекти, що стосуються даного питання.

Мета статті полягає у детальному аналізі актуальних проблем формування доходів місцевих бюджетів, дослідженні правової регламентації з даного питання, а також у напрацюванні ефективного механізму запобігання на протидії проблематиці формування доходів місцевих бюджетів.

Виклад основного матеріалу

У рамках реформи децентралізації було запроваджено механізм горизонтального вирівнювання податко- спроможності територій, покликаний забезпечити громадам рівні можливості для фінансування власних потреб. Зважаючи на те, що правильність організації міжбюджетних відносин безпосередньо впливає на рівень добробуту населення, проблема горизонтального вирівнювання подат- коспроможності територій набуває особливої актуальності [2, с. 142]. Натепер роль доходів місцевих бюджетів важко переоцінити, через те що фінансова самостійність безпосередньо пов'язана з виконанням державою та органами муніципальної влади покладених на них завдань, які стосуються ефективного управління державними справами, координації суспільного життя, задоволення потреб населення, забезпечення охорони правопорядку та навколишнього середовища та таке ін. Самостійність регіонів завжди буде формальною, якщо існуватиме фінансова залежність від центральної влади щодо формування та виконання дохідної частини місцевих бюджетів [5, с. 26]. Важливість фінансової самостійності напряму передбачена положеннями Європейської хартії про місцеве самоврядування, де зазначено головною ознакою фінансової незалежності місцевих органів влади є наявність у їх розпорядженні обсягу фінансових ресурсів, який є необхідним для виконання як власних, так і делегованих повноважень. Наявність місцевих бюджетів підтверджує економічну самостійність місцевих органів влади, дозволяє активізувати господарську діяльність, розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону і сприяє соціально-економічному розвитку територій [9, с. 143]. На рівні національного законодавства матеріально-фінансова самостійність органів місцевого самоврядування передбачена статтями 142-143 Конституції України де вказано, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Територіальні громади безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання, встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону і виконують інші, покладені на них функції, а також статтями спеціального законодавства, наприклад ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» статті 4, 16 і так далі.

Формування доходів місцевих бюджетів, повноваження та відповідні функції учасників бюджетного процесу на місцевому рівні регламентуються відповідною законодавчою базою, до якої, відповідно положень Бюджетного кодексу України, належить: Конституція України; Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»; Бюджетний та Податковий кодекси України; щорічні ЗУ про державний бюджет України; нормативно-правові акти кабінету Міністрів України; нормативно-правові акти органів виконавчої влади та інші закони, що регулюють бюджетні відносини в сфері формування доходів місцевих бюджетів. Бюджетний кодекс України закріпив на стабільній основі перелік доходів місцевого бюджету і постійні відсотки їхнього розмежування між різними видами бюджетів [3, с. 81]. Відповідно до статті 9 Бюджетного кодексу України, доходи бюджету класифікуються за такими розділами: податкові надходження; неподаткові надходження; доходи від операцій із капіталом; трансферти, а доходи місцевого бюджету складаються із надходжень і видатків на виконання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, головними серед яких є закріплені за місцевими бюджетами податки і збори, які становлять основу власних доходів [13, с. 135]. Протягом 2014-2018 рр. частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті значно збільшилась, причиною чого є реформа фінансової децентралізації, відповідно до якої органи місцевого самоврядування (ОМС) отримали додаткові джерела фінансування. Маючи додаткові джерела фінансування та ширші повноваження, органи місцевого самоврядування не здійснюють ефективну політику розвитку регіонів, що свідчить про низький рівень фінансової грамотності ОМС [14, с. 306]. Вагому роль у формуванні доходів місцевих бюджетів в Україні відіграють офіційні трансферти (дотації та субвенції). Водночас у 2020 р. відбулося значне скорочення суми офіційних трансфертів від органів державного управління порівняно з 2018-2019 рр. Це пояснюється скороченням або скасуванням фінансування різних регіональних програм розвитку внаслідок СОУЮ-19. Темп зростання офіційних трансфертів до місцевих бюджетів у 2020 р., порівняно з 2019 р. становив 61,5% [4, с. 31]. Отже, станом на 2020-2021 рр. в умовах пандемії СОУЮ-19 спостерігається негативна тенденція скорочення фінансової допомоги місцевим бюджетам з боку центральних органів влади, що негативно впливає на розвиток економічного потенціалу території, соціального добробуту населення, а також вимагає від органів місцевого самоврядування оптимізації видатків або пошуку додаткових джерел залучення коштів для реалізації соціальних програм.

Незважаючи на законодавче закріплення фінансової самостійності на міжнародному та національному рівні та наявність державних гарантій у сфері матеріально-фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування існує безліч проблем формування доходів місцевих бюджетів, як гарантії фінансової незалежності територіальних громад. До актуальних проблем формування доходів місцевих бюджетів можна віднести зокрема:

- недосконалість та неузгодженість нормативно-правового регулювання у сфері формування дохідної частини місцевих бюджетів;

- нестабільність джерел формування доходів місцевих бюджетів та відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державних доходів;

- низький рівень фінансової грамотності ОМС і відсутність зацікавленості місцевих органів влади у максимальній мобілізації місцевих податків та зборів;

- незначна частка надходжень від місцевих податків і зборів;

- недосконалість системи короткострокового планування доходів місцевих бюджетів та не реалістичність плану доходів [12, с. 236];

- високий рівень концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті;

- нерівномірність розвитку об'єднаних територіальних громад;

- залучення додаткових коштів на боротьбу з пандемією СОУЮ-19 і т. д.

Реформи, які перманентно відбуваються в бюджетній сфері держави, не розв'язують вище зазначених проблем та не вирішують основну проблему - надання реальної самостійності місцевим бюджетам. Уряд України повинен усвідомити, що для держави необхідним є не лише вдосконалення системи міжбюджетних відносин, але й усвідомлення того, що вся система бюджетних відносин повинна орієнтуватися на реалізацію сукупності інтересів держави, бізнесу та громадянина [8, с. 298-299].

Так, проблема доходів у фінансово-правовій галузі є фактично між інституційною та знаходиться на стику бюджетного й податкового права. Н.Ю. Пришва, досліджуючи правову природу доходів місцевих бюджетів, зауважила, що інститут доходів є частиною системи фінансового права та в змозі охопити всю сукупність фінансово-правових норм у сфері регулювання державних доходів, оскільки останні не обмежуються лише бюджетом, а включають і доходи позабюджетних фондів. Відповідно до визначення бюджету в БК України бюджет є «планом фінансових ресурсів». Отже, законодавець чітко встановлює, що, крім доходів, бюджет містить інші складові елементи, які до доходів бюджету не належать. Тому цілком логічним виглядає введення законодавцем двох термінів: «доходи бюджету» та «надходження бюджету» [10, с. 173-174]. Доцільним у контексті питання правового регулювання формування доходів місцевих бюджетів вважаємо внесення змін до чинного законодавства в сфері місцевого самоврядування, шляхом розширення делегованих повноважень муніципальної влади з питань бюджетних відносин, а також необхідно провести адекватну адміністративну реформу, яка б відповідала сучасному еконо- міко-соціальному стану в державі та забезпечила б вирішення проблеми поверховості проведення реформи міжбюджетних відносин. Також задля вдосконалення нормативно-правового регулювання формування доходів місцевих бюджетів необхідно привести стан національного законодавства у відповідність міжнародним стандартам у сфері здійснення місцевого самоврядування.

Що стосується питання нестабільності джерел формування доходів місцевих бюджетів, то дане питання, на нашу думку, доцільно розв'язувати через зміцнення та нарощування виробничих можливостей суб'єктів господарювання, чим забезпечуватиметься необхідний рівень дохідності і економічне зростання адміністративно-територіальної одиниці за місцем розміщення суб'єкта господарювання [11, с. 997], а відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державних доходів краще всього вирішувати шляхом перерозподілу доходів між бюджетами одного рівня з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій, а органи місцевого самоврядування, в свою чергу, необхідно наділити реальним правом на самостійне запровадження місцевих податків і зборів, при цьому враховувати конкурентні переваги та інтереси кожного міста чи регіону [15, с. 615].

Основним напрямом розв'язання проблем низького рівня фінансової грамотності та відсутність зацікавленості місцевих органів влади у максимальній мобілізації місцевих податків та зборів вважається створення самодостатніх територіальних громад, що можна досягти шляхом вдосконалення системи та порядку об'єднання територіальних громад, підвищення рівня їх фінансової грамотності шляхом запровадження обов'язкових програм підвищення кваліфікації з питань матеріально-фінансової структури ОМС а також стимулювання органами державної влади мобілізацію податків та зборів до місцевих бюджетів територіальних громад.

Щодо забезпечення оптимального розподілу повноважень між центром і ОТГ, то основними концептуальними підходами в контексті даного питання вважаємо наведення порядку у розподілі функцій між державою, регіонами і територіальними громадами шляхом забезпечення територіальної справедливості в оподаткуванні; перетворення територіальних громад з об'єктів у суб'єкти розвитку; зміна підходів до розподілу доходів і видатків між ланками бюджетної системи; реформування місцевого оподаткування; удосконалення системи фінансового вирівнювання територій; суттєве покращення роботи органів стягнення [6, с. 664].

Таким чином, проаналізувавши актуальну проблематику стосовно формування місцевих бюджетів можна дійти до висновку, що для вирішення проблем формування доходів місцевих бюджетів та збільшення частки власних доходів, зменшення залежності від фінансової допомоги, досягнення збалансованості бюджетів, підвищення ефективності управління місцевими фінансами необхідно:

- зменшити вертикальний і горизонтальний фіскальні дисбаланси шляхом передання до місцевих бюджетів достатніх джерел доходів, адекватних видатковим потребам місцевого самоврядування;

- вдосконалити механізм між територіального фінансового вирівнювання;

- здійснювати послідовну і виважену державну регіональну політику, спрямовану на зменшення значних відмінностей в економічному розвитку територій;

- чітко закріпити бюджетні повноваження і відповідальність органів влади різних рівнів під час формування доходів;

- збільшити обсяг власних надходжень бюджетів місцевого самоврядування, зокрема, шляхом опти- мізації механізмів оподаткування [16, с. 1281-1282].

Важливим в цьому аспекті є дослідження та впровадження досвіду зарубіжних країн в сфері управління місцевими фінансами України в частині: чіткого законодавчого розмежування функцій, повноважень і фінансових джерел між державою та органами місцевого самоврядування (зокрема, як стверджують окремі автори, забезпечення місцевих бюджетів щонайменше на третину власними доходами); запровадження економічного механізму горизонтального і вертикального вирівнювання, а також певних заходів державного впливу, зокрема фіскального федералізму, індикаторів визначення регіональних економічних особливостей територій [7, с. 56]. Фіскальний федералізм в європейських країнах вийшов на міждержавний рівень та, на нашу думку, заслуговує уваги до окремих його положень, функцій та результативності в контексті питання впровадження його в Україні. Якщо коротко, то основною функцією фіскального федералізму є забезпечення витрачання обмежених бюджетних коштів на рівні державної влади, де вони забезпечать максимальний ефект за адекватних пропорцій їх розподілу. Дослідник західної фінансової думки В. Л. Андрущенко дає цьому поняттю найточніше визначення: «бюджетний федералізм - це законодавчо закріплена стратегія розподілу функціональних повноважень та відповідальності державної, регіональної, місцевої влади з компромісним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ланками бюджетної системи на засадах політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної й міжнаціональної солідарності» [1, с. 67].

Висновки

Отож, проаналізувавши актуальні проблемні аспекти формування доходів місцевих бюджетів можна дійти до висновку, що попри запровадження фінансової самостійності органів місцевого самоврядування в рамках реформи бюджетної децентралізації та їх розширення повноважень у сфері формування місцевих бюджетів на практиці дані положення наразі не підтверджуються.

Задля оптимізації механізмів формування доходів місцевих бюджетів та підвищення ефективності управління місцевими фінансами необхідно вирішити низку проблем, проаналізованими нами в контексті даного дослідження, зокрема: недосконалість та неузгодженість законодавчого регулювання у сфері формування дохідної частини місцевих бюджетів; високий рівень концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті; розмитий механізм між територіального фінансового вирівнювання та розподілу повноважень між органами публічної влади та органами місцевого самоврядування і так далі.

Доцільними, в розрізі питання забезпечення ефективності механізму вирішення проблем формування доходів місцевих бюджетів, вважаємо наступні дії: внесення змін до чинного законодавства в сфері місцевого самоврядування, шляхом розширення делегованих повноважень органів місцевого самоврядування в сфері бюджетних відносин та законодавчого закріплення порядку їх реального виконання а також приведення національного законодавства до вимог міжнародних стандартів; забезпечення фінансового вирівнювання задля відвернення нерівномірності розвитку об'єднаних територіальних громад; для збільшення доходів до місцевих бюджетів необхідно зміцнювати та нарощувати виробничі можливості суб'єктів господарювання, а також піднімати рівень заробітної плати задля збільшення дохідної бази шляхом податкових надходжень; одним із найважливіших факторів є перейняття досвіду зарубіжних країн у сфері управління місцевими фінансами шляхом впровадження фіскального федералізму задля опти- мізації розподілу бюджетних коштів.

Література