Оценка результатов внешнего муниципального финансового контроля

Мария Сергеевна Матузова

Evaluation of results of the external municipal fiscal control

Mariya S. Matuzova

Abstract. The socio-economic changes taking place in Russia bring to the fore the need to improve the efficiency of governance in municipalities. The «Economic Security Strategy of the Russian Federation until 2030» considers the low efficiency of state and municipal management as one of the threats to the achievement of the country's economic development goals. External municipal fiscal control is of particular importance in improving local governance. The article outlines the most significant problems of its assessment (on the example of control and accounting bodies of municipalities of the Trans-Baikal Territory). There is an extremely low involvement of individuals and legal entities in the processes of monitoring municipal property, insufficient human resources of auditorial-calculational bodies, the need to automate control processes in order to evict the intellectual resources of specialists to improve the quality of fiscal control. The aim is to improve the efficiency of the auditorial-calculational bodies in order to ensure that the performance of municipalities, the completeness of the implementation of their powers and the needs of the local population are adequately assessed.

Keywords: external fiscal control, municipal fiscal control, auditorial-calculational bodies, budgetary control, evaluation, municipal authority, efficiency, budgetary funds

Необходимость оценки внешнего финансового контроля на муниципальном уровне обусловлена его местом в системе финансового контроля и ролью в обеспечении эффективности муниципального управления, состоящей в соблюдении бюджетного законодательства, формировании и развитии действенной системы управления муниципальным имуществом, поддержании финансовой устойчивости территории и повышении уровня жизни населения муниципального образования. Вопрос эффективности государственного и муниципального управления в России приобретает особую значимость в условиях усиления существующих и появления новых угроз экономическому развитию страны О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года : указ Президента РФ от 13.05.2017 № 208 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216629/ (дата обращения: 28.04.2022)..

Полномочия органов внешнего муниципального финансового контроля, общие принципы их организации и функционирования установлены Федеральным законом от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований : Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110266/ (дата обращения: 28.04.2022).. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Исследованиями теоретических и практических аспектов анализа функционирования системы внешнего муниципального финансового контроля на протяжении многих лет занимаются как отечественные, так и зарубежные ученые (Paananen et al., 2021; Dollery et al., 2020; Лукин, 2019), однако проблема разработки наиболее точного, универсального и комплексного подхода к анализу результатов указанной системы продолжает быть одной из наиболее дискуссионных в области муниципальных финансов (Волков, Волков, 2014). Взгляды авторов на определение критериев для анализа работы органов, осуществляющих внешний финансовый контроль, характеризуются разнообразием, при этом зачастую они не противоречат, а дополняют друг друга. Подходы к оценке и показатели, на основе которых она осуществляется, во многом зависят от точек зрения исследователей на главную цель и требуемые результаты деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля. В качестве целей внешнего финансового контроля определяют: обеспечение соблюдения бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса (Шайбакова и др., 2016; Дмитриев, 2020), контроль эффективности расходования бюджетных средств (Шарин, Кулькова, 2018), мониторинг деятельности объектов муниципального контроля для своевременного обнаружения и предотвращения бюджетных правонарушений (Васюнина, 2017).

Анализ деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля позволил нам сделать вывод о том, что в большинстве контрольно-счетных органов глубокий анализ результатов деятельности не проводится, а единая методика его осуществления отсутствует. На практике муниципальные контрольно-счетные органы разрабатывают собственные методики определения результатов деятельности (например, КСО Владимирской, Ульяновской и Московской областей) на основе выделенных критериев (результативности, действенности, интенсивности, открытости, стандартизации деятельности и пр.) и коэффициентов, их определяющих. Следует отметить, что в основе расчета указанных коэффициентов лежат показатели объема выявленных финансовых нарушений, количество, направленных в объект контроля представлений, предписаний, возбужденных дел об административных правонарушениях. Подход, основанный на увязке эффективности финансового контроля и большего числа обнаруживаемых финансовых нарушений, является наиболее распространенным в практической деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля в силу простоты реализации и исследован многими учеными (Салихов, 2005; Жуков, Опенышев, 1999). Рассмотрим некоторые коэффициенты оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в соответствии с методическими рекомендациями Совета контрольно-счетных органов (КСО) при Счетной палате РФ и их значения для муниципальных КСО Забайкальского края (табл. 1) Методические рекомендации по составлению отчёта о работе контрольно-счётного органа муниципального образования [Электронный ресурс] // СКСО. URL: https://portalkso.ru/mkso_union/documents/159119/ (дата обращения: 28.04.2022)..

Таблица 1.

Коэффициенты оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Забайкальского края

Не ставя перед собой задачу подробной оценки, мы сфокусировали внимание на выявлении ограниченности данной методики и других, основанных на зависимости результатов внешнего финансового контроля от выявленных финансовых нарушений Овчарова Е.В. Финансовый контроль в Российской Федерации: учебное пособие. М., 2019. 224 с. (Шкарупин, 2016). При такой постановке вопроса цели муниципального образования и финансового контроля входят в противоречие, игнорируется такая важная задача контроля, как профилактика нарушений.

В деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля особое значение имеет реализация результатов проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, т.е. реагирование объектов финансового контроля на выявленные нарушения и недостатки, в том числе в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, восстановление средств на лицевых счетах, возвращение их в кассы учреждений и пр. Это относится к компетенции уполномоченных органов исполнительной власти, судов и правоохранительных структур, в этой связи эффективность работы контрольно-счетных органов не выражается объективно через показатели «экономическая эффективность» и «экономичность». Коэффициент экономической эффективности КСО муниципальных образований Забайкальского края снижался на протяжении рассматриваемого периода и достиг минимума в 2020 г., но увеличение его значения в 2021 г. все же не позвонило выйти на уровень 2018-2019 гг. Отрицательная динамика коэффициента обусловлена сокращением суммы устраненных финансовых нарушений и увеличением численности сотрудников КСО. В 2021 году на одного сотрудника пришлось 16,769 млн руб. средств, возвращенных в бюджет, это более чем в два раза превысило результат 2020 г., составивший 7,4 млн руб. на представителя контролирующих структур, одновременно с этим в 2021 г. на одного сотрудника КСО пришлось 22,5 единиц устраненных финансовых нарушений, в 2020 г. 20. Парадоксально, что при примерно одинаковой нагрузке в исследуемый период работа специалистов контрольно-счетной службы в соответствии с методикой оценивалась в 2020 г. как менее эффективная, так как ее показателем выступала сумма, приходящаяся на одно финансовое нарушение. Значительно выросла доля охваченных контрольными мероприятиями бюджетных средств до 43,48 % при одновременном увеличении числа выявленных финансовых нарушений. Объем средств, возмещенных в муниципальный бюджет, значительно превышает расходы на обеспечение деятельности КСО, что подразумевает высокую результативность финансового контроля (Шохин, 1999).

Для установления эффективности деятельности контрольно-счетных органов зачастую анализируются показатели объема проверенных средств, количества мероприятий в рамках осуществляемой контрольной и экспертно-аналитической деятельности. В условиях муниципального образования ежегодный рост числа инициированных проверок в качестве мероприятий внешнего финансового контроля существенно ограничен численностью сотрудников контрольно-счетных органов. Так, фактически в Забайкальском крае в 2021 году в этой сфере были задействованы 63 человека, при этом произошло расширение штата на 5 единиц по сравнению с 2015 годом. В период с 2015 по 2021 гг. фактическое число работников КСО всегда было на несколько единиц меньше необходимой штатной численности, рассчитанной исходя из условий качественного и полного выполнения, возложенных на орган внешнего муниципального финансового контроля функций. В среднем по Забайкальскому краю реальное количество сотрудников КСО муниципальных образований составляет 1,8 единиц на один контрольно-счетный орган, это ниже средних общероссийских показателей, в том числе по Дальневосточному федеральному округу. Проблема набора требуемого количества сотрудников КСО, обусловленная сокращением численности населения муниципальных образований, а также недостаточной квалификацией жителей, не является новой и характерна для многих субъектов РФ. Персональная нагрузка на сотрудников увеличивается ежегодно (см. табл. 1). Частичное решение проблемы видится в активизации процессов цифровизации в исследуемой сфере деятельности. Автоматизация контрольного процесса, применение современных алгоритмов и методов выявления нарушений позволит направить недостаточные и потому ценные интеллектуальные и временные ресурсы сотрудников КСО на проведение детального анализа причин и последствий финансовых нарушений. Однако следует отметить, что цифровизация муниципального финансового контроля несет с собой также новые системные и технические риски, влияние которых на объекты и субъекты внешнего финансового контроля еще находится в процессе изучения (Xing et al., 2020; Zemankova, 2019).

Обращает на себя внимание тот факт, что преобладающая часть методик оценки деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основана на данных результатов контрольных, а не экспертно-аналитических мероприятий. Экспертно-аналитические мероприятия предполагают экспертизу проектов и иных муниципальных нормативно-правовых актов; подготовку заключений по результатам внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета и годовой бюджетной отчетности главного администратора бюджетных средств (ГАБС); подготовку заключений по результатам иных экспертных мероприятий и пр. Экспертно-аналитические мероприятия осуществляются с применением метода обследования и анализа предпосылок совершения финансового нарушения, то есть в наибольшей степени отражают превентивную функцию этого уровня контроля предотвращение неправомерных действий.

Второй организационной формой осуществления внешнего муниципального финансового контроля, направленной на анализ формирования и использования муниципальной собственности, является проведение контрольных мероприятий. В зависимости от характера решаемых задач они могут быть реализованы в виде проверки, ревизии или аудита эффективности и представляют главным образом форму последующего финансового контроля. В 2015 г. Контрольно-счетными органами муниципальных образований Забайкальского края было проведено наименьшее количество мероприятий 1 437 ед. Несмотря на то, что за последующие пять лет, с 2016 по 2021 гг., ежегодный совокупный объем контрольной и экспертно-аналитической деятельности оставался примерно на одном уровне, в среднем 1 678 мероприятий в год, структура осуществления внешнего финансового контроля кСо претерпела существенные изменения (рис. 1). После 2016 года экспертно-аналитическая деятельность была превалирующей в работе контрольно-счетных органов муниципальных образований Забайкальского края.

Для обеспечения большей полноты и объективности анализа результатов деятельности КСО муниципальных образований отечественные исследователи предлагают рассматривать эффективность финансового контроля через реализацию на практике основных принципов его осуществления. Деятельность органов внешнего муниципального финансового контроля основана на принципах законности, объективности, эффективности, независимости, открытости и гласности, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных Данные взяты из ежегодных отчетов контрольно-счетных органов Забайкальского края: Отчеты о работе [Электронный ресурс] // Контрольно-счетная палата Забайкальского края. URL: https://kspzab.ru/от- четы-о-работе/ (дата обращения: 28.04.2022). образований»¹.

Рисунок 1 Динамика экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, проведенных КСО Забайкальского края, 2015-2021 гг.¹

Принцип законности обеспечивает оценку деятельности субъекта контроля с позиций его следования действующему законодательству РФ, использования методических рекомендаций и стандартов. Гласность предусматривает постоянную связь контролирующих органов с общественностью через средства массовой информации, что обеспечивает доступность информации не только для объектов контроля и вышестоящих органов, но и для населения. В этой связи информационное присутствие отражают такие показатели, как количество публикаций и сообщений, связанных с контрольно-счетным органом в СМИ, наличие сайта и его информационная наполненность. Что касается КСО муниципальных образований Забайкальского края, в 2021 году им было посвящено 200 публикаций в средствах массовой информации, что меньше, чем в 2020 году на 12 % (227 ед.). Все 35 муниципальных контрольно-счетных органов имеют собственный информационный сайт или страницу на сайте представительного органа.

Компетентность и профессионализм сотрудников КСО являются важнейшей составляющей муниципального финансового контроля, что может оцениваться через участие специалистов в программах повышения квалификации, установление уровня их образования, определения степени наукоемкости проводимой ими контрольной деятельности (Васильева, 2011).

Обособленность органов внешнего муниципального финансового контроля от органов исполнительной власти, принимающих решения о расходовании бюджетных средств, позволяет реализовывать принцип независимости финансового контроля и исключать различного рода давление на ответственных за него сотрудников, в том числе по вопросам выбора объекта проверки, что может осуществляться по инициативе широкого круга субъектов в различных формах: в виде обращения физических или юридических лиц, представления правоохранительных органов, предложений и запросов глав муниципальных образований, поручения представительного органа. В исследуемый период соотношение источников обращений менялось, однако общее их количество находилось на сравнительно устойчивом уровне в 120-140 единиц с минимумом в 2019 году (рис. 2).

Рисунок 2 Количество контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по поручениям, предложениям, запросам и обращениям в исследуемый период Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ... Данные взяты из ежегодных отчетов контрольно-счетных органов Забайкальского края: Отчеты о работе ...