Фіскальна політика України як чинник сталого розвитку територій в умовах воєнного стану

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

НАН України

Державна установа «Інститут економіки та прогнозування»

Кафедра державних фінансів

Т. Бондарук, д.е.н., професор, п.н.с.

Анотація

Обґрунтовано, що фіскальна політика в умовах війни потребує диверсифікації економіки як за рахунок оптимізації використання наявних ресурсів так і пошуку незадіяних. Висока невизначеність в умовах повномасштабних бойових дій призвела до зниження дієвості ринкових інструментів фіскальної політики та унеможливила її здійснення в традиційному форматі. Визначено, що за допомогою інструментів фіскальної політики було здійснено ряд заходів, завдяки яким фіскальна політика стала стимулюючою в умовах воєнного стану. Аргументовано, що від'ємне первинне сальдо зведеного бюджету України, скориговане на циклічну позицію економіки країни свідчить про різке пом'якшення фіскальної політики. Проведення такої фіскальної політики було зумовлено значним зростанням бюджетних витрат на забезпечення обороноздатності країни та стимулами для підтримки економіки в умовах воєнного стану.

Abstract

It proves that the fiscal policy in the war conditions needs economic diversification with the help of the use of existing resources optimization and the search of uninvolved ones as well. The aim of the research is to deeply analyze the theoretical-methodological bases of Ukrainian fiscal policy formulation and fulfillment in conditions of martial law and its impact on the financial system of the government. Government's revenue (taxes) and government's expenditure are the main instruments of fiscal policy. High uncertainty in condition of full-scale war led to the reducing of the effectiveness of market instruments of fiscal policy and made it impossible in the traditional format.

It defines that instruments of fiscal policy helped to provide some measures for designing expansionary fiscal policy in conditions of martial law. Grant funds of international partners as well as non-tax revenue at the expense of voluntary transfers from citizens, enterprises, and organizations to support Ukraine have become the ultimate source of government's revenue from the beginning of the war. The search of instruments for financing (ensuring defense capability and security of the country; social expenses, increasing the monetary support of the military, debt service expenses) has become the key of fiscal policy.

It explains that negative opening balance of consolidated budget of Ukraine targeted at cyclical economy position of the country proves the sharp softening of fiscal policy. The probation of such kind of fiscal policy was due to the intense growth of the budgetary expenditures on providing defense capabilities of the country and incentives to support economy in conditions of martial law.

It proves that the abrupt deficit expansion of consolidated budget is the justified countercyclical measure of fiscal policy in conditions of martial law. The softening of fiscal policy in the country has mainly become possible because of quite balanced fiscal policy ofpast years and considerable international support as well.

Key words: fiscal policy, government's revenue, taxes, government's expenditure, instruments of fiscal policy, grant funds, non-tax revenue, martial law

Постановка проблеми

Повномасштабна військова агресія Російської Федерації в Україні призвела до значних економічних та фінансових втрат, негативні наслідки яких спостерігаємо не лише в Україні, а й далеко за її межами. В результаті війни Україна зіткнулася з багатьма проблемами: руйнуванням інфраструктури, обстрілами, окупацією, зупинкою підприємств, міграцією, логістичними збоями, гуманітарними кризами, закриттям бізнесу, і багато з цих проблем, стосуються як всієї країни, так і окремих її територій. Ліквідація цих втрат потребує значних фінансових ресурсів.

За 2022 р. ВВП України скоротився на 25,5%, при цьому Міжнародний валютний фонд прогнозував падіння ВВП за підсумками 2022 року на 35%, а Світовий банк - на 45% [1]. У проекті Плану відновлення України зазначається, що для забезпечення економічної стабільності країни та швидкого відновлення її економіки, необхідно проводити виважену фіскальну політику, підвищувати ефективність видатків та податкового й митного адміністрування [1].Окрім виникнення значних економічних, соціальних та гуманітарних проблем під час воєнного стану, як свідчить міжнародний досвід, до руйнівних наслідків військових конфліктів належить також шкода, яку вони завдають економічним інститутам, зокрема, інститутам фіскальної сфери.

В цих умовах особливого значення набуває стимулюючий вплив фіскальної політики, яка спрямована на мінімізацію наслідків таких проблем, забезпечення стійкості державного та місцевих бюджетів, створення необхідних передумов для їх наповнення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика фіскальної політики базується на теорії державних фінансів, зокрема теорії чистих суспільних благ, яка дістала розвиток у працях П. Самуельсона [2], Р. Масгрейва [3]. Її положення зосереджені на моделі загальної рівноваги, у рамках якої аналізується діяльність як держави, так і приватних економічних суб'єктів, а податки є цінами суспільних благ. Стратегічні завдання фіскальних інститутів у постконфліктних країнах досліджували С. Гупта, Ш. Тарек, Б. Клементс, А. Сегура-Уб`єрго, Р. Бхаттачарія та Т. Маттіна [4].

Розгрядаючи вплив уряду на формування фіскальної політики, Ц. Тібу [5], Р. Масгрейв [6], У. Оутс [7] засвідчують, що не будуть ефективними, ймовірно, ні масштабна централізація уряду, ні повністю децентралізована влада, що складається з дрібних і місцевих юрисдикцій. Центральний уряд повинен надавати національні громадські послуги, зокрема такі послуги, переваги яких поширюються по всій країні і надання цих послуг має істотну економність від обсягу. Типовими прикладами таких послуг є оборона, національна інфраструктура, грошово-кредитна політика, міжнародні відносини, макроекономічна стабілізація і політика перерозподілу доходів та подолання бідності.

Дж. Хаугтон [8] визначив ключові заходи бюджетно-податкової політики щодо відновлення зруйнованої в результаті війни економіки країни. Проблематика постконфліктного відновлення економіки розглядалася Дж.Ф.Е. Огіорхенуаном і Ф. Стюартом [9], які обґрунтували важливу роль держави у забезпеченні миру, становленні справедливих податків і стимулів для всіх економічних агентів. В. Бугаард, У. Причард, Н. Миличич, М. Бенсон [10] аргументували підхід, за яким центральне місце у відновленні постраждалих від конфліктів економік має належати мобілізації податкових надходжень. П. Мауро, М. Вілафуерте [11] запропонували схеми фіскального коригування, спрямовані на скорочення державного боргу та дефіциту бюджету. Наразі ще мало вивчені питання формування фіскальної політики в умовах воєнного стану.

Метою дослідження є поглиблення теоретико-методичних засад формування та реалізації фіскальної політики України в умовах воєнного стану та її впливу на стан фінансової системи держави.

Виклад основного матеріалу дослідження

Проблеми формування та розвитку фіскальної політики вже протягом тривалого часу залишаються предметом наукових досліджень багатьох учених. З метою визначення основних інструментів фіскальної політики, наведемо окремі формулювання цього поняття. Так, К. Макконнелл і С. Брю [12] відзначали, досліджуючи фіскальну політику, що це - свідоме маніпулювання податками та урядовими видатками з метою зміни реального обсягу національного виробництва і зайнятості, контролю над інфляцією та прискоренням економічного зростання. П. Самуельсон та В. Нордгауз [13] визначали фіскальну політику як процес змін у системі оподаткування, урядових видатках для того, щоб зменшити коливання ділових циклів, а також, щоб сприяти швидкому зростанню економіки без високої неконтрольованої інфляції та з високою зайнятістю.

На важливість ролі державних видатків у фіскальній політиці звертав увагу А. Вагнер [14], який чітко пов'язував здійснення державних видатків зі справлянням податків. Досліджуючи видатки вчений сформулював емпіричний закон, суть якого зводиться до того, що ріст ВВП держави чи національного доходу супроводжується прискореним ростом державних видатків. Отже, основними інструментами фіскальної політики держави є податки або державні доходи та державні видатки.

В умовах воєнного стану фіскальна політика держави потребує диверсифікації економіки за рахунок розширення фіскального простору територій через оптимізацію використання наявних та пошуку незадіяних ресурсів.

Розглядаючи основні інструменти фіскальної політики в умовах воєнного стану в Україні, відзначимо, що в умовах війни спостерігалось зниження дієвості та висока невизначеність ринкових інструментів фіскальної політики що й унеможливило її проведення в традиційному форматі. З 24 лютого 2022 р. було здійснено ряд заходів урядом країни, зокрема і за допомогою інструментів фіскальної політики, за рахунок використання фіскальних резервів. Так, Національний банк України перерахував до державного бюджету частину своїх надходжень за 2021 р. Значна частина представників бізнесу авансово сплатила податки. Таким чином, у березні 2022 р. доходи державного бюджету поповнились за рахунок авансової сплати податків державних підприємств, а також банківських установ. Для фіскальної політики квітень-травень 2022 р. став найтяжчим періодом із початку широкомасштабного вторгнення Російської Федерації в Україну, оскільки фіскальні резерви себе вичерпали, ситуація з виконанням доходів державного бюджету була надзвичайно напруженою: доходи становили трохи більше від половини довоєнного рівня.

Відчутними були втрати бюджету через зниження податкових надходжень від митниці, а також через погіршення економічної ситуації та внаслідок наданих податкових і митних пільг. Не сприяла збільшенню податкових надходжень і нова ліберальна податкова реформа, яка передбачала право переходу для всіх суб'єктів господарювання на спрощену систему оподаткування. Така система передбачала сплату єдиного податку в обсязі 2% від доходу без обмеження обсягу такого доходу та без обмеження кількості найманих працівників.

У першому півріччі 2022 р. скоротилися податкові надходження практично до бюджетів всіх рівнів. Основними причинами зниження податкових надходжень до бюджетів були глибоке падіння економіки та податкові пільги. Після вторгнення Росії вагомою причиною значного скорочення податкових надходжень до бюджетів, крім падіння економіки, стали податкові зміни, зокрема такі, які стосувалися оподаткування імпорту.

Починаючи з ІІІ кварталу 2022 року економіка України поступово відновлювалася, що сприяло зростанню доходів державного бюджету. Так, у 2022 р. доходи Державного бюджету України, становили 1787395,6 млн. грн. Це на 490542,7 млн. грн., або на 37,8% більше, ніж у 2021 р. та на 711378,9 млн. грн. або на 66,1% більше порівняно з 2020 роком (таблиця 1).

Таблиця 1

Виконання державного бюджету України у 2020-2022 рр.

Джерело: побудовано автором за даними Державної казначейської служби фіскальний воєнний україна оптимізація ресурс міжнародний грант

Згідно даних Міністерства фінансів України показники розпису за доходами державного бюджету в 2022 р. виконано на 135%, додаткові надходження склали 463471,8 млн. грн. Зростанню доходів державного бюджету у 2022 р. сприяли спершу стабілізація фронту, а згодом звільнення збройними силами України значної частини територій, які були окуповані у 2022 р. Після звільнення територій поступово почало налагоджувалися виробництво. Угода про функціонування “зернового коридору”, яка запрацювала 1 серпня 2022 р. сприяла суттєвому зростанню експорту агропромислової продукції, а також підтримала транспортні послуги, що створило кращі умови для наповнення бюджету країни. Однак значні перебої в електропостачанні через регулярні та масштабні обстріли енергетичної інфраструктури починаючи із жовтня 2022 р., довели до виникнення ризику дефіциту електроенергії, який, в свою чергу призвів до виникнення ризику для економіки через простої суб'єктів бізнесу, ускладнення логістики. В результаті у четвертому кварталі 2022 р. обсяги виробництва, а отже і доходи бюджету, знову почали скорочуватися.

Від початку військової агресії у 2022 р., а також зважаючи на обмеженість бюджетних ресурсів, змінилися пріоритетні напрями видатків, які у 2022 р. очікувано стрімко зросли (на 1215,16 млрд грн, або на 81,5% порівняно з 2021 р.) (таблиця 1) в основному за рахунок підтримки обороноздатності країни та пом'якшення економічних ризиків.

Від початку повномасштабної військової агресії у структурі доходів державного бюджету України (таблиця 2) значно знизились податкові надходження з 85,37% у 2021 р. до 53,14% у 2022 р., суттєвим джерелом доходів бюджету у 2022 р. стали кошти від закордонних країн і міжнародних організацій. На високому рівні також залишалися і неподаткові надходження, які зросли до 19,38% порівняно з 13,52% у 2021 р. Разом неподаткові надходження та гранти від закордонних країн і міжнародних організацій компенсували значне скорочення податкових надходжень бюджету і забезпечили зростання його доходів.

Таблиця 2

Структура доходів Державного бюджету України за 2020-2022 рр.