Засади формування сучасної бюджетної політики України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний транспортний університет

ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ СУЧАСНОЇ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ

Бабич Л.М., кандидат економічних наук

Київ

Постановка проблеми

Бюджет в Україні визнається на сьогодні головним фінансовим планом країни, зорієнтованим на ефективне формування та раціональне використання впродовж планового періоду фінансових ресурсів з метою забезпечення соціально-економічного розвитку суспільства. Обґрунтований за всіма параметрами бюджет розробляється на основі необхідних, створених державою, економічних, правових та організаційних засадах щодо формування і оптимального розподілу фінансових ресурсів між різними ланками бюджетної системи. Ці та інші завдання мають вирішуватись завдяки практичній реалізації конкретно визначених заходів, що спрямовуються бюджетною політикою держави, передовсім, на формування реальних бюджетних ресурсів при збалансуванні з видатками та кредитуванням для забезпечення виконання державою та органами місцевої влади впродовж бюджетного періоду відповідних завдань і функцій.

В цьому контексті бюджетну політику варто розглядати як важливу базисну передумову, що згідно положень чинного законодавства визначає на плановий та наступні періоди головні орієнтири фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку країни через залучення реальних фінансових джерел і застосування дієвих засобів бюджетного механізму з мобілізації ресурсів до різних видів бюджетів та організації раціонального використання бюджетних коштів на всіх рівнях бюджетної системи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Важливість вивчення засад бюджетної політики неодноразово наголошувалась у наукових працях таких провідних у царині фінансів і бюджету вітчизняних вчених, як Василик О.Д., Федосов В.М. та Юрій С.І. Значним є науковий доробок і окремих дослідників з проблем розробки бюджетної політики: Бабич Л.М., Єрмошенко М.М., Мейш А.В., Петричко М.М., та інших. Враховуючи, що більшість авторів розглядають бюджетну політику як достатньо складний процес, що має реалізовуватись через сукупність взаємопов'язаних дій з урахуванням конкретного етапу розвитку суспільства, це, безумовно, вказує на необхідність регулярного проведення системних досліджень з науково-теоретичних та нормативно-правових засад щодо розробки бюджетної політики в контексті вимог, що виникають, як результат впливу тих чи інших факторів, і які надалі визначатимуть особливості економічного і соціального розвитку країни.

Постановка завдання

Метою даної статті є аналітичне дослідження і висвітлення в контексті вимог сьогодення нормативно-правових основ формування бюджетної політики держави та окреслення провідних наукових засад і орієнтирів як визначальних засобів щодо планового забезпечення на кожний бюджетний період ресурсного базису бюджетної системи країни.

Виклад основного матеріалу

За сучасних економічних умов в Україні бюджетна політика розробляється на середньостроковий період з уточненням головних параметрів і показників на окремі поточні періоди та з відповідним їх відображенням в системі заходів у документах, які впродовж років незалежності згідно вимог бюджетного законодавства були чинними на той чи інший період і мали віддзеркалювати напрями розвитку бюджетної політики. Зокрема, вже на початках, відповідно до Закону України « Про бюджетну систему України», що був прийняти у 1995 році, розробка завдань бюджетної політики здійснювалась згідно визначених основних напрямів у бюджетній резолюції положень як основному законодавчому на той час документі, що діяв в період від 1996 р. по 2001 р.

Після прийняття Бюджетного кодексу України, тобто, починаючи вже з 2002 року, згідно з окремими його положеннями Кабінетом Міністрів України проводилась розробка такого документу як «Основні напрями бюджетної політики України на наступний бюджетний період» з послідовним його розглядом та затвердженням Верховною Радою України у вигляді відповідної постанови. Проект Основних напрямів бюджетної політики мав містити ряд пропозицій Кабінету Міністрів щодо більш розширеного, ніж у попередні роки, кола показників - критеріїв, тобто замість трьох розглядались десять таких показників, сам же документ розроблявся впритул до 2021 року.

Виходячи із більш детального розгляду за змістом окремих бюджетних резолюцій та постанов щодо Основних напрямків бюджетної політики, можна відзначити, зокрема, що дані документи, які затверджувались Верховною Радою України з метою обґрунтування основних положень бюджетної політики на кожний бюджетний період, значною мірою конкретизували у своїх критеріальних показниках особливості формування та розподілу бюджетних коштів за окремими сферами в розрізі переважно системи доходів і видатків, включаючи постатейний їх розподіл, і загалом слугували правовою базою, яка в значній мірі забезпечувала вихідні умови і правила реалізації поступових на той час перетворень у бюджетній політиці України, а також сприяли удосконаленню процесів формування, розподілу та перерозподілу фінансових ресурсів держави через бюджетну систему.

На сьогодні ж головним підґрунтям щодо розробки бюджетної політики в Україні слід вважати оновлену редакцію ст. 32-33 Бюджетного кодексу України, згідно положень яких регламентовано Бюджетну декларацію як документ, що визначає засади бюджетної політики і показники державного бюджету на середньостроковий період та є основою для складання проекту Державного бюджету України і прогнозів місцевих бюджетів [1].

А, відповідно до ст. 32, чітко вказано що відповідає за складання Бюджетної декларації України, як і за розробку проекту закону про Державний бюджет, Міністерство фінансів України, яке, водночас, визначає і організаційно-методичні засади з бюджетного планування в контексті забезпечення своєчасного формування вказаних документів.

Зрозуміло, що розробку Бюджетної декларації щорічно спільно з іншими головними розпорядниками коштів державного бюджету здійснює Міністерство фінансів України згідно до цілей та пріоритетів, визначених у щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, а також відповідних положень Програми діяльності Кабінету Міністрів України та прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку. Кабінет Міністрів України схвалює цей документ відповідною постановою на зразок постанови стосовно Бюджетної декларації України на 2022-2024 рр. в установлені законодавством терміни та подає до Верховної Ради України [4].

Розглядаючи положення та відповідні критеріальні показники бюджетної політики, які визначені згідно Бюджетної декларації, варто вказати, що їх перелік, як і змістовні характеристики відрізняються більшим наповненням, ніж у аналогічних документах з бюджетної політики минулих років. Серед нових положень, зокрема, можна виокремити пріоритетні завдання щодо фінансового забезпечення з реалізації державної політики, передовсім, стосовно судової влади, що, врешті, надає певний поштовх у визначенні реальних напрямів реформування як у сфері судочинства, так і у бюджетній сфері.

Нового змісту набули і питання щодо позиції держави у проведенні інвестиційної серед завдань бюджетної політики заходів з формування капітальних вкладень в системі державного бюджету, з подальшим їх розподілом на потреби ресурсного забезпечення таких актуальних в умовах сьогодення державних фондів, як Фонд регіонального розвитку, Дорожній фонд та Фонд внутрішніх водних шляхів. Також дедалі більш важливого значення набуває визначений у Декларації акцент на необхідність врахування в нинішніх складних економічних умовах фіскальних ризиків та загальних обсягів довгострокових зобов'язань в рамках державно-приватного партнерства разом з оцінюванням їхнього впливу на показники державного бюджету.

Все зазначене вказує на необхідність окреслення та врахування важливого кола завдань, що вирішуються бюджетною політикою. Це означає, що перелік визначених бюджетною політикою положень може періодично переглядатись і коригуватися відповідно до вимог часу. Зокрема, наприклад, актуальними можуть бути доповнення положеннями з питань державного фінансування наукових досліджень, адже наука, вважається у світі унікальним компонентом не лише гуманітарної сфери, а і економіки в цілому, і, врешті, напряму торкається проблем фінансової безпеки країни. Це з одного боку. А з іншого - в Бюджетній декларації традиційно вказуються положення, що вже сформульовані у документах попередніх періодів, та які вбачаються за різних обставин першочерговими і незмінно важливими у загальному їх переліку. До таких положень Бюджетної декларації, передовсім, відносяться: номінальні і реальні обсяги валового внутрішнього продукту та обґрунтована на відповідний період частка річного обсягу ВВП, що перерозподіляється через зведений бюджет України, а звідси - подальше визначення показників доходів, видатків, кредитування (надання та повернення бюджетних кредитів), дефіциту бюджету, джерел його фінансування, розміру мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму та рівня його забезпечення, тощо.

Вперше Бюджетну декларацію було схвалено Урядом України у 2021 році на середньостроковий період 2022-2024 рр., а далі - у 2022 році - розроблено проект Бюджетної декларації на 2023-2025 рр.[4;3]. Під час розробки Бюджетної декларації Міністерство фінансів, як правило, визначає загальний, орієнтований граничний показник на кожний рік середньострокового періоду стосовно обсягів видатків та надання кредитів, що відповідає ресурсним можливостям Державного бюджету України у відповідному бюджетному періоді. Обсяг зазначених показників розраховується з урахуванням:

- прогнозних обсягів доходів державного бюджету;

- обсягів повернення кредитів до державного бюджету;

- обсягів фінансування державного бюджету.

У межах загальних орієнтовних граничних показників Міністерство фінансів визначає, в тому числі, орієнтовні граничні показники головним розпорядникам бюджетних коштів, а також обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів. При цьому орієнтовані граничні показники для головних розпорядників Міністерство фінансів розраховує на кожний рік середньострокового періоду як на підставі визначених на даний період основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України, так і за даними аналізу виконання бюджету у попередніх і поточному бюджетних періодах з урахуванням положень і показників, визначених на відповідні періоди Бюджетною декларацією, а також інших показників, що надаються головними розпорядниками стосовно змін у структурі видатків та надання кредитів.

Варто при цьому зазначити, що визначальні в системі бюджетного планування макроекономічного змісту показники Бюджетною декларацією поки надаються без деталізації пояснень щодо їх формування[4]. Проте, оскільки головною передумовою планового забезпечення ресурсного базису для розвитку бюджетної системи є розміри визначеного на кожний бюджетний рік показника частки перерозподілу ВВП через доходи зведеного бюджету, слід вважати за необхідне, щоб у Бюджетній декларації на наступні періоди надавалось комплексне і достеменне обґрунтування щорічних величин даного надважливого показника та тенденцій його формування в контексті концептуальних засад побудови фінансової моделі країни.

Особливого значення при підготовці визначених Бюджетною декларацією положень набуло в останньому документі виокремлення обґрунтованих пріоритетів бюджетної політики в контексті щорічних послань Президента України до Верховної Ради України. На сьогодні, з урахуванням сучасного стану економіки Бюджетною декларацією України на 2023-2025 рр. визначені актуальні пріоритети сучасної бюджетної політики, що мають обраховуватися у кількісному вимірі при формуванні проекту бюджету на кожний в даному середньостроковому періоді бюджетний рік. Так, на 2023 рік основними пріоритетами в бюджетній політиці вважаються:

- державна фінансова підтримка розвитку малого і середнього бізнесу;

- посилення обороноздатності та безпеки держави;

- державна фінансова підтримка переведення економіки на інноваційний розвиток шляхом сприяння бізнесу, підвищення рівня цифровізації і грамотності громадян України;

- забезпечення якісно нової середньої та вищої освіти;

- формування чистого і безпечного довкілля, забезпечення і відновлення природних екосистем;

- посилення енергонезалежності;

- забезпечення доступу до основних медичних послуг;

- підвищення рівня прозорості в управлінні державними фінансами.

До того ж варто також враховувати, що, оскільки остаточне формування пріоритетів бюджетної політики відбувається з початку року, що передує плановому, в контексті пріоритетів, визначених у щорічному посланні Президента України до Верховної Ради, їх затвердження у Бюджетній декларації вимагає уже до кінця попереднього бюджетного року узгодження та певного уточнення, затверджених на тривалий період пріоритетів в разі коригування цілей державної політики та відповідних змін макроекономічного середовища. Так, наприклад, при розробці положень та пріоритетів, що мали віднайти своє відображення у Бюджетній декларації на 2023-2025 рр., орієнтовними були наступні загальні цілі щодо формування і реалізації державної політики країни:

- переорієнтація системи охорони здоров'я від політики лікування до політики профілактики захворювань шляхом створення спроможної системи громадського здоров'я;

- сприяння розвитку ІТ бізнесу;

- підтримка заходів з енергоефективності та ощадливого використання енергетичних ресурсів у житловому фонді;

- підвищення енергетичної незалежності шляхом підтримки видобутку вітчизняних енергоносіїв;

- подолання політичної корупції;

- створення прозорих засад фінансування політичних партій;

- удосконалення системи управління безпекою дорожнього руху для забезпечення захисту життя та здоров'я населення.

Отже, щорічне декларування пріоритетів бюджетної політики має своєчасно враховувати можливі корегування щодо цілей та макроекономічних завдань державної політики України.В подальшому ж неодмінно слід враховувати, що при формуванні пріоритетів державної політики, як системи першочергових заходів у сфері бюджету на відповідний період, слід дотримуватись певних, чітко визначених вимог, однак все ж головним критерієм має слугувати вимога, за якої пріоритети бюджетної політики повинні відповідати засадам бюджетного планування економічного і соціального розвитку України на довгостроковий період і визначатись щороку у законі про Державний бюджет України на відповідний рік, як чіткий кількісний орієнтир.

Таким чином, головні параметри сучасної бюджетної політики, що вибудовуються відповідно до цілей і завдань політики держави, а також ґрунтуються на положеннях програм співпраці з МВФ та з іншими міжнародними фінансовими організаціями, в подальшому у вигляді критеріальних показників - індикаторів, що визначені у положеннях Бюджетної декларації, трансформуються у проекті Державного бюджету України на наступний бюджетний рік та у прогнозі Державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Формування бюджетної політики як провідної складової в системі фінансового планування у часі нерозривно пов'язане з процедурами, визначеними бюджетним законодавством стосовно бюджетного процесу. На сьогодні за ст.19 Бюджетного кодексу України розробка Бюджетної декларації розглядається як перша серед п'яти стадій бюджетного процесу.

Згідно ст. 33 визначено що Міністерство фінансів України має подавати проект Бюджетної декларації на наступний бюджетний період на розгляд до Кабінету Міністрів України не пізніше 15 травня року, що передує плановому. Кабінет Міністрів у свою чергу, має схвалити цей документ не пізніше 1 червня року, що передує плановому, і у триденний строк з дня схвалення Бюджетної декларації як офіційного документа - подати до Верховної Ради України, яка уже згідно із ст.152 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» має даний документ розглянути і прийняти відповідною постановою не пізніше 15 липня того ж року за процедурою повного обговорення питань [2]. Саме у визначенні законодавством строки і була прийнята Верховною Радою України Постанова «Про Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки» [5].

Все зазначене, безсумнівно вказує на надважливу роль бюджетної політики в бюджетному процесі вже на стадії прогнозуванні макроекономічних процесів щодо частки перерозподілу ВВП через доходи зведеного бюджету з використанням при цьому належного механізму у формуванні збалансованих взаємовідносин між державним і місцевими бюджетами у побудові власної ефективної фінансової моделі в Україні на зразок вже відомих у світі - американської, західноєвропейської чи скандинавської в контексті обґрунтування рівня державної централізації бюджетних ресурсів.

Обґрунтування орієнтовних показників - індикаторів згідно Бюджетної декларації має здійснюватись відповідно на основі дотримання певних принципів та з використанням дієвих методів. Так, до основних принципів побудови бюджетної політики, застосування яких забезпечуватиме стале економічне зростання, зокрема відносяться:

- створення сприятливих умов для пріоритетного розвитку галузей виробництва, які забезпечують зростання та підвищення життєвого рівня населення;

- підтримання та стимулювання фінансово - господарської діяльності підприємницьких структур різних форм власності з метою запобігання їхній збитковості та збільшення обсягів власних фінансових ресурсів, а також створення додаткових робочих місць;

- пошук і постійне вдосконалення форм та методів мобілізації і використання фінансових ресурсів держави задля забезпечення відповідних європейському рівню соціальних гарантій через зростання прожиткового мінімуму і на цій основі - мінімальної заробітної плати, різних видів соціальної допомоги та соціального забезпечення;

- забезпечення раціонального використання природних ресурсів, заборона технологій, що становлять загрозу для здоров`я людини.

Врахування цих та інших принципів бюджетної політики, що визначені у Бюджетному кодексі, а також таких, особливо важливих для сьогодення, як, наприклад, стимулювання розвитку наукоємних ресурсозберігаючих виробництв, розвитку людського капіталу, стимулювання інновацій як базису у відбудові економіки України, варте, щоб віднайти своє визначення в числі основних індикаторів, за якими водночас можна оцінювати і результативність діяльності уряду у бюджетній сфері на шляху до забезпечення якісного надання населенню публічних послуг при залученні мінімальних обсягів коштів бюджетів і, разом з тим, досягненні максимальної ефективності їх використання.

Нині можна розглядати також і основні методи, завдяки яким формуються сучасна бюджетна політика держави, ефективність їх використання доведена практикою. Неодмінно актуальними залишаються, зокрема, такі відомі методи, як:

- метод структурних характеристик, котрий базується на застосуванні критеріальних показників обґрунтувань до проекту бюджету та передбачає обґрунтування за обраними напрямами пріоритетів і завдань бюджетної політики з основних параметрів бюджету і способів їх збалансування;

- податковий метод, який передбачає взаємозв'язок таких параметрів, як база оподаткування та податкові ставки;

- нормативний метод як засіб визначення витрат у розрахункау на одиницю виміру;

- програмно-цільовий метод, що будується на розробці програм, через які відповідно до поставленої мети головними розпорядниками бюджетних коштів здійснюється бюджетне фінансування у межах асигнувань бюджетних призначень;

- економіко-математичного моделювання із застосуванням макроекономічних залежностей впливу показників-чинників;

- метод екстраполяції як засіб перенесення ситуацій попереднього періоду на майбутній з урахуванням умов та особливостей перспективного розвитку;

- метод експертних оцінок як визначення ситуації на базі бюджетних передбачень та комплексу знань фахівців і аналітиків;

- метод розробки сценаріїв розвитку подій у бюджетній сфері, який дозволяє чітко визначити можливі альтернативи розвитку бюджетної сфери і розробляти конкретні заходи щодо реалізації намічених пріоритетів бюджетної політики.

Зрозуміло, що найвища ефективність для формування бюджетної політики буде за умови комплексного підходу у застосуванні наведених методів. Проте, пріоритетність все ж віддається програмно-цільовому методу формування бюджетної політики і проекту державного бюджету як дієвого засобу в системі бюджетного планування. Оскільки ідеологія програмно-цільового підходу полягає у переході від принципу утримання бюджетних установ до принципу отримання конкретних результатів від використання бюджетних коштів відповідною установою, то, щоб виміряти та оцінити ці результати, будь-які видатки бюджету за такого підходу згідно ст..20 Бюджетного кодексу затверджуються у вигляді бюджетної програми із зазначенням відповідального виконавця, паспорту бюджетної програми та результативних показників щодо оцінки її виконання.

Принагідно, застосування впродовж більше, ніж двадцятирічного періоду програмного цільового бюджетування видатків Державного бюджету України показало, що комплексний на основі цього методу підхід у плануванні бюджетних видатків надає змогу пов'язувати видатки з фіскальним впливом на макроекономічні показники розвитку країни в середньостроковій перспективі, тоді як, наприклад, нормативний метод передбачає здебільшого формування видатків на один рік. З урахуванням таких переваг програмно-цільового методу стає очевидною особлива актуальність його застосування в умовах важких економічних випробовувань сьогодення, бо завдяки більш широкому впровадженню програм, як дієвого інструменту стратегічного планування, можна вбачати очікуване формування ресурсного забезпечення і, головне - зіставлення витрат і результатів від використання задіяних коштів, що, в значній мірі, досягається і через посилення відповідальності виконавців таких програм.

Значення програмно-цільового методу підсилюється ще і тим, що загальні стратегічні завдання економічного розвитку України, що нині зазнає високих втрат від ведення на її території впродовж тривалого періоду руйнівних воєнних дій, безумовно, мають базуватися на темпах економічного зростання не менш, ніж 10-12% ВВП на рік. Тому необхідно, щоб обґрунтована на таких засадах економічна стратегія, як і економічна функція держави, була закріплена в Основному законі, де в окремому положенні визначатиметься періодичність розробки і відповідного моніторингу Національної програми економічного розвитку України на довгострокову перспективу. Така програма, що розробляється згідно національної мети - цілісної відбудови за міжнародними стандартами усіх секторів економіки України, має через програмно-цільове бюджетування збалансовувати різні джерела фінансового забезпечення та об'єднувати зусилля високого фахового рівня відповідальних виконавців в напряму найвищої результативності поетапної реалізації завдань на шляху досягнення визначених стратегічних цілей.

Тож, розробка вказаної Національної програми економічного розвитку як і інших бюджетних програм має, згідно ст.22 Бюджетного кодексу України, формуватись головними розпорядниками бюджетних коштів вже під час підготовки пропозицій до Бюджетної декларації та складання бюджетних запитів з урахуванням планів їхньої діяльності на середньостроковий період та, виходячи з макроекономічних показників згідно прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку [7].

Виконанню прийнятих на перспективу державних програм має слугувати комплекс критеріальних показників бюджетної політики, що регламентуються бюджетним законодавством та обраховуються згідно з положеннями Бюджетної декларації. За своєю природою та за своїм економічним змістом такі показники вибудовують визначені на відповідний період орієнтовні індикатори успіху бюджетної політики щодо реалізації ресурсного забезпечення провідних економічних і соціальних завдань. Перелік основних орієнтовних індикаторів успіху бюджетної політики стосовно сучасних економічних умов України представлено в таблиці 1.

Таблиця 1

Критеріальні показники-індикатори успіху бюджетної політики України Table 1 Criteria-indicators of the success of the budget policy of Ukraine