Удосконалення фінансування системи освіти в Україні як передумова успішного реформування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський торговельно-економічний університет

Удосконалення фінансування системи освіти в Україні як передумова успішного реформування

Чуй І.Р.,

к.е.н., доц., доцент кафедри фінансів, економічної безпеки, банківської справи та страхового бізнесу

Павлюк Б.О.,

магістр

м. Львів

Анотація

У статті характеризується система фінансування закладів освіти в Україні. Досліджено сучасний стан бюджетного фінансування освіти в Україні: виявлено зростання абсолютного обсягу ресурсів, спрямованих в освітню сферу, однак спостерігається скорочення відносного значення цього показника щодо ВВП та недотримання мінімального розміру бюджетного фінансування, встановленого законодавством. У складі бюджетних джерел фінансування освіти помітну роль відіграють кошти місцевих бюджетів, однак на тлі запровадження воєнного стану та режиму бюджетної економії у 2022 р. відбулося зменшення обсягу та скорочення їхнього рівня. У структурі видатків Зведеного бюджету на освіту найбільше коштів скеровується на фінансування загальної середньої, фахової передвищої та вищої освіти (разом 70,9%).Виявлено, що фінансування закладів освіти в Україні шляхом перерахування освітньої субвенції з державного бюджету передбачає мінімальне забезпечення поточних видатків установ (заробітної плати та нарахувань на неї); оновлення ж матеріально-технічної бази, підвищення кваліфікації педагогів покладено на місцеві бюджети. У 2022 р. припинено державне фінансування комунальних витрат вищих навчальних закладів, що, так само як і закупівля обладнання і книг, оновлення гуртожитків, фінансуються з доходів від надання платних послуг. Скорочення державного замовлення на здобувачів вищої освіти, оптимізація мережі навчальних закладів призвели до скорочення доступу громадян до отримання вищої освіти, передусім на навчання за рахунок державного бюджету. Визнано необхідність вирішення виявлених проблем, зокрема за рахунок фінансування саме здобуття особою вищої освіти, причому на користь ефективнішого витрачання бюджетних коштів та залучення приватного фінансування: фінансових ринків, пожертв і коштів зацікавлених осіб - бізнесу і домогосподарств (через надання державної цільової підтримки здобувачам освіти, грантів, пільгових кредитів, ваучерів та інших не - бюджетних інструментів, які слугуватимуть додатковими інвестиційними ресурсами як для навчальних закладів зокрема, так і розвитку освітньої галузі загалом).

Ключові слова: фінансування освіти, видатки бюджету на освіту, джерела фінансування, освітня субвенція.

Abstract

Chuy I.R.,

Ph.D., Associate Professor, Associate Professor of the Department of Finance, Economic Security, Banking and Insurance Business, Lviv University of Trade and Economics, Lviv

Pavluk B.O.,

Master's degree student, Lviv University of Trade and Economics, Lviv

Improving the financing of the education system in ukraine as a prerequisite for successful reform

The article characterizes the system of educational institutions financing in Ukraine. The current state of Ukraine's budget financing of education i has been studied: an increase in the absolute volume of resources directed to the educational sphere has been identified, but there is a reduction in the percentage value of this indicator in relation to GDP and non-compliance with the minimum amount of budget financing established by law. Local budget funds play a significant role in the budgetary sources of education funding, but against the background of the introduction of martial law and the budget austerity regime in 2022, there was a decrease in their volume and a reduction in their percentage values. The structure of expenditures of the Consolidated Budget for education shows the largest amount offunds is provided for the financing of general secondary, professional pre-higher and higher education (totally 70.9%). It is stated that the financing of educational institutions in Ukraine through the budget educational subvention provides for the minimum provision of current institutions expenditures (wages and social security contributions). Updating the material and technical base, improving the qualifications of teachers is entrusted to local budgets. In 2022, budget funding of utility costs of higher education institutions was stopped, which, as well as the purchase of equipment and books, renovation of dormitories, are financed from revenues from paid services. The reduction of the state order for higher education applicants, the optimization of the network of educational institutions have led to a reduction in citizens' access to higher education, primarily to study at the expense of the state budget. The need to solve the identified problems is recognized, in particular by financing the acquisition of higher education by a person, and in favor of more efficient budget funds spending and attracting private financing: financial markets, donations and funds of interested subjects - businesses and households (through the provision of state targeted support to students, grants, preferential loans, vouchers and other non-budgetary instruments that will serve as additional investment resources for both educational institutions in particular, and the development of the educational sector in general).

Key words: education financing, budget expenditures on education, sources of funding, educational subvention.

Основна частина

Постановка проблеми. Системне вивчення проблем розвитку освітньої сфери сьогодні неможливе без дослідження її фінансової спроможності. У Постанові ВРУ «Про стан та проблеми фінансування освіти і науки в Україні» зазначено, що «освіта, насамперед загальна середня, наукова і науково-технічна сфери є складовою національної безпеки держави» [1]. Як визначено у Законі України «Про освіту», держава гарантує академічну, організаційну, фінансову і кадрову автономію закладів освіти. Стаття 4 закону описує право громадян на безоплатну освіту, зокрема держава забезпечує: безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійної (професійно - технічної), фахової передвищої та вищої освіти відповідно до стандартів освіти; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійної (професійно-технічної), фахової перед - вищої, вищої і післядипломної освіти відповідно до законодавства [2].

Законом водночас визначено і фінансове джерело, за рахунок якого забезпечується безоплатність освіти:

- для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України;

- для здобувачів позашкільної, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої та післядипломної освіти - у закладах освіти чи інших суб'єктів освітньої діяльності за рахунок фінансування з державного та/або місцевого бюджетів у порядку, встановленому законодавством.

Безоплатність означає те, що державою гарантується безоплатне забезпечення підручниками, посібниками всіх здобувачів повної загальної середньої освіти та педагогічних працівників у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку.

Право на якісну освіту може бути реалізоване виключно за умови достатнього фінансування освіти та ефективного використання коштів. Адже тільки достатнє фінансування та ефективне витрачання коштів є однією з головних передумов забезпечення права на якісну і доступну освіту та створює належні умови для рівного доступу до здобуття освіти.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Фінансування закладів, установ і організацій системи освіти здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, а також інших джерел, не заборонених законодавством. Можливість отримання інших джерел фінансування (крім бюджетних) прописано у законі «Про освіту» таким чином: «державні та комунальні заклади освіти мають право надавати платні освітні та інші послуги».

Джерела, за рахунок яких забезпечується фінансування закладів освіти, відображені на рис. 1. Заклади освіти самостійно розпоряджаються надходженнями від провадження господарської та іншої діяльності, передбаченої їхніми установчими документами.

Фінансування здобуття повної загальної середньої освіти здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, у тому числі шляхом надання освітніх субвенцій місцевим бюджетам, коштів місцевого бюджету та інших джерел.

Поняття освітньої субвенції визначено с. 97 Бюджетного кодексу України, відповідно до якого освітня субвенція є видом трансферту місцевим бюджетам, який надається з державного бюджету, головна мета якої - стимулювати оптимізацію закладів загальної середньої освіти та, як наслідок, покращення якості освітніх послуг [3]. Порядок й умови надання освітньої субвенції затверджені Ст. 103 Бюджетного кодексу України та Постановою КМУ від 14.01.2015 р. №6 «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам» [4].

Рис. 1. Джерела фінансування освіти в Україні

Таким чином заклади освіти отримують фінансування з місцевих бюджетів, а як додаткове джерело їхнього фінансування виступає освітня субвенція з державного бюджету. Вона скеровується переважно на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників таких закладів освіти: початкових шкіл, гімназій, ліцеїв, спецшкіл, шкіл - інтернатів (мистецьких, спортивних, військових), ліцеїв із посиленою військовою підготовкою, наукових ліцеїв, інтернатів, дитячих будинків, навчально-реабілітаційних центрів. Також освітню субвенцію отримують заклади державної і комунальної власності, які забезпечують здобуття профте - хосвіти та фахової передвищої освіти, і коледжі.

Щороку законом про державний бюджет затверджується обсяг освітньої субвенції для всіх її отримувачів - обласних бюджетів (обласні ради фінансують деякі спеціалізовані школи, ліцеї та школи-інтернати) та бюджетів територіальних громад. Цей розподіл розраховується за допомогою формули, яку розробило Міністерство освіти і науки України й затвердив Кабмін [5]. Головними компонентами для розрахунку суми субвенції для закладів, які надають повну загальну середню освіту, є: кількість учнів, які здобувають повну загальну середню освіту; розрахункова наповнюваність класів; навчальні плани (тобто кількість уроків із різних предметів для кожного класу, поділ класів на групи тощо).

Розподіл обсягу освітньої субвенції між місцевими бюджетами здійснюється на підставі: розрахункового показника фінансового нормативу бюджетної забезпеченості; контингенту учнів станом на 5 вересня року, що передує плановому; навчального плану (поділ класів на групи, класи-комплекти та ін.); заробітної плати (наприклад, середня зарплата вчителів у 2023 році мала становити 204,82 тис. грн на рік; або 17,1 тис грн на місяць); коригуючих коефіцієнтів (на які впливає частка сільського населення у громаді, щільність учнів та ін.).

Визначений обсяг освітньої субвенції відповідає оптимальній освітній мережі (кількості шкіл та їхніх ступенів) для відповідної громади. Частина громад оптимізувала свою мережу шкіл і отримувала освітньої субвенції більше, ніж було потрібно для повної оплати праці педагогам. У такому випадку громада отримує можливості виплачувати додаткові надбавки та матеріальне заохочення вчителям. Крім того, якщо за результатами року ці кошти не використовуються, вони утворюють залишки освітньої субвенції, які можна використовувати на матеріально-технічну модернізацію шкіл.

Для фінансування закладів вищої освіти з 1 січня 2020 р. була введена в дію Постанова Кабінету Міністрів України «Про розподіл видатків державного бюджету між закладами вищої освіти на основі показників їх освітньої, наукової та міжнародної діяльності» від 24.12.2019 №1146 [6], яка запроваджувала порядок визначення обсягів фінансування закладів вищої освіти на основі спеціальної формули, в основі якої лежить кількість здобувачів освіти, які навчаються на відповідній території, з урахуванням: рівня освіти; категорії території, на якій розташований заклад освіти; наявності здобувачів освіти з особливими освітніми потребами; особливостей навчання здобувачів освіти з національних меншин; необхідності підвезення здобувачів освіти до закладу освіти та у зворотному напрямку; інших факторів.

Відповідно до цієї формули розподілу видатків державного бюджету на вищу освіту між закладами вищої освіти здійснюється розподіл державним замовником на відповідний рік видатків споживання загального фонду державного бюджету на умовах державного замовлення молодших бакалаврів, бакалаврів, спеціалістів, магістрів, аспірантів та докторантів між закладами вищої освіти, що належать до сфери управління державного замовника, крім вищих військових навчальних закладів, військових навчальних підрозділів закладів вищої освіти, а також відокремленими структурними підрозділами таких закладів вищої освіти, що діють згідно із затвердженими в установленому порядку положеннями, мають окремо визначений ліцензований обсяг і безпосередньо здійснюють підготовку здобувачів вищої освіти на умовах державного замовлення.

Постановка завдання. Метою наукової роботи є оцінювання ефективності бюджетного фінансування сфери освіти в Україні, зокрема через надання освітньої субвенції, та визначення оптимальних інструментів фінансового забезпечення національної освітньої сфери.

Виклад основного матеріалу дослідження. Впродовж останніх років Україна витрачає на освіту з бюджетів різних рівнів включно із спеціальними фондами в середньому 6% ВВП. З державного бюджету за українським законодавством фінансуються державні заклади вищої освіти (утримання, зарплати викладачів, стипендії, видатки розвитку). А місцевими бюджетами фінансується утримання закладів середньої освіти; держава фінансує лише зарплату педагогів (освітня субвенція), зміст освіти (друк підручників та посібників), підвищення кваліфікації педагогів тощо. Окремим бюджетним рядком передбачається фінансування державних установ - Державної служби якості освіти (ДСЯО) й Українського центру оцінювання якості освіти (УЦОЯО). Щороку держава фінансує спеціальні державні програми та субвенції за напрямами, які вважає пріоритетними, тож виділяє для них окреме фінансування.

Структура видатків Зведеного бюджету Українина освіту за освітніми рівнями у 2022 році характеризувалася такими показниками: дошкільна освіта - 14%, загальна середня освіта - 49,97%, професійна (професійно-технічна) освіта - 5,33%, фахова передвища та вища освіта - 20,89%, після - дипломна освіта - 0,41%, позашкільна освіта - 4,46%, програми матеріального забезпечення закладів освіти - 0,03%, фундаментальні та прикладні дослідження - 0,42%, інші заклади та заходи у сфері освіти - 4,49%.

Формулу освітньої субвенції, на основі якої відбувається фінансування основних видатків навчального закладу, уряд змінював доволі часто [7]. Зокрема, в 2021 році основною «інновацією» стало запровадження так званих «буферів», розмір та потреба в яких залежали від фактичного наповнення класів порівняно з розрахунковим. У випадку перевищення розрахункового рівня над фактичним територіальна громада стикалась би з браком фінансування зарплат учителів, а тому їм за допомогою таких «буферів» фактично підвищували субвенцію. «Буфери» дозволили окремим громадам пройти 2021 рік без значного недофінансування, проте сформовані раніше громади, яким зменшили субвенцію, були несправедливо обділеними [9]. З 2022 року «буфери» скасували та запровадили оновлену матрицю розрахункової наповненості класів (РНК), збільшили коефіцієнт коригування для іншого педагогічного персоналу в залежності від частки сільського населення в громаді, змінили розміри річної заробітної плати вчителів, поділили фонд заробітної плати асистентів із інклюзії на фонд зарплати педпрацівників інклюзивно - ресурсних центрів (ІРЦ) та фонд зарплати асистентів із інклюзії, в результаті чого педпрацівники стали отримувати вищу платню.

Формульна система розподілу видатків державного бюджету на фінансування закладів вищої освіти працювала в 2020-2021 роках, але була призупинена у березні 2022 року для впорядкування фінансування ЗВО в умовах воєнного стану. Задекларовано, що з 1 січня 2024 року формульне фінансування буде відновлено з певними змінами, пов'язаними з коригуванням коефіцієнта регіональної підтримки на користь ЗВО у прифронтових регіонах та поверненням автономії закладу освіти в плануванні оплати праці викладачів незалежно від кількості здобувачів [10].

У складі видатків Міністерства освіти та науки України освітня субвенція традиційно складає більше 96% (рис. 2).

Сума освітньої субвенції щорічно збільшувалася: у 2020 р. - на 15,3%, у 2021 р. - на 23,3%. З початком у 2022 році повномасштабного вторгнення на територію України російських загарбників Верховна Рада внесла зміни до державного бюджету, збільшивши фінансування резервного фонду, за рахунок зменшення інших бюджетних програм. Загалом на 17 млрд грн було зменшено субвенції місцевим бюджетам, причому з них освітня субвенція була скорочена на 10,8 млрд грн (на 10%).

Через це зменшено фінансування видатків на оплату праці педагогів за рахунок освітньої субвенції з червня до кінця 2022 р. в середньому на 17% щомісячно. Повністю скасовано фінансування у 2022 році програми «Нова українська школа» (1,6 млрд грн), забезпечення пожежної безпеки в закладах загальної середньої освіти (1,5 млрд грн), програми «Спроможна школа для кращих результатів» (1,4 млрд грн), створення навчально - практичних центрів сучасної професійної (професійно-технічної) освіти (250 млн грн) та інші. У 2023 році суму освітньої субвенції було уточнено з 87,5 млрд грн до 90,7 млрд грн, проте за січень - вересень було виконано лише на суму 67,09 млрд грн, або 73,9% (рис. 3).

Рис. 2. Видатки МОН України та обсяг освітньої субвенції у 2019-2023 рр.

Рис. 3. Обсяг освітньої субвенції з державного бюджету у 2019-2023 рр.

Процеси бюджетної децентралізації, розпочаті з 2015 року, зумовили тренд до зменшення питомої ваги видатків на освіту у державному бюджеті і відповідно збільшення у видатках місцевих бюджетів за всіма освітніми рівнями.

Аналізуючи рівень фінансування освіти в Україні за останні роки (рис. 4), можна зробити висновок, що з 2017 по 2022 рік спостерігалася тенденція скорочення частки бюджетних витрат на освіту (з 5,97% до 5,6% ВВП). Водночас зменшився рівень фінансування освіти з державного бюджету (на 0,11 відсоткові пункти) та з місцевих бюджетів (на 0,26 відс. пункти). Через безпрецедентну бюджетну економію під час воєнного стану на видатках соціального спрямування (на освіту, охорону здоров'я, соціальний захист населення), замороження зростання стандартів оплати праці (мінімальної заробітної плати та прожиткового мінімуму) та скорочення капітальних видатків рівень видатків на освіту у сукупних видатках Зведеного бюджету скоротився до всього 9,55% у 2022 р. (порівняно з 16,8% у 2017 р.).

Рис. 4. Видатки на освіту в Україні у 2017-2022 рр.

Таблиця 1. Видатки Зведеного бюджету України на освіту у 2017-2021 рр.