Размещено на http://www.allbest.ru/

06EMN214

1

06EMN214

К вопросу о разграничении понятий «граница муниципального образования», «граница населённого пункта» и «граница административно-территориальной единицы»

На сегодняшний день, несмотря на различное функциональное назначение таких понятий, как «граница муниципального образования», «граница населённого пункта» и «граница административно-территориальной единицы» нередки случаи их отождествления. В частности путаница между административно-территориальным и муниципально-территориальным делением, как отмечает В.И. Васильев, приводила к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах Российской Федерации, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе и Конституционном Суде Российской Федерации. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник / В.И. Васильев - М.: ЗАО Юстицинформ, 2008 - 847 с. ²Нарутто С.В. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации / С.В. Нарутто // Городское управление - 2013 - №3 - С. 44-50

Для того чтобы разобраться в вопросе, автор считает целесообразным начать с рассмотрения отличий между муниципальными образованиями, административно-территориальными единицами и населенными пунктами.

Административно-территориальная единица - это часть территории субъекта Российской Федерации в фиксированных границах, созданная для осуществления функций управления и имеющая законодательно-установленный статус и наименование.²

Муниципальное образование - это населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. 3-е изд., перераб. и доп. / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008 - 672 с. .

А.А. Замотаев обращает внимание, что под населенной территорией понимается территория, имеющая постоянное население и каким-либо образом используемая этим населением. Понятие населенной территории не следует путать с понятием селитебной территории - территории, занятой строениями, предназначенными для жилья. Смешению этих понятий способствует довольно часто употребляемый термин «заселенная территория», который в одних случаях используется как синоним населенной, а в других - селитебной территории Гильченко Л.В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л.В. Гильченко, А.А. Замотаев, В.В.

Пашенцев - М.: МОНФ, 2000. - 491 с. .

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 № 131- ФЗ (далее в тексте - Закон о МСУ) именно на основе муниципальных образований в Российской Федерации строится местное самоуправление. Об общих принципах организации местного самоуправления: федеральный закон от 06 октября 2003 № 131- ФЗ

: принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г. : одобр. Советом Федерации 24 сентября 2003 г. : с изм. от 30 января г. // Российская газета - 2003. - 8 октября Данный термин является собирательным понятием, являющимся обобщенным наименованием городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения.

Стоит отметить, что до принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации муниципально-территориальное деление напрямую привязывалась к административно-территориальному.

В своём постановлении Конституционный суд Российской Федерации признал, что федеральное законодательство связывает формирование местного самоуправления с существующим территориальным делением субъекта Федерации. Таким образом, по мнению В.И. Выдрина, делается недвусмысленный вывод о существующей привязке муниципального устройства к административно-территориальной организации региона. Выдрин И.В. Муниципальное право России : учебник / И.В. Выдрин - М.: Норма, 2008 - 320 с. В то же время, по мнению Конституционного Суда России, муниципально-территориальное устройство не имеет жесткой привязки к административно-территориальному делению субъекта Российской Федерации. Перечень муниципальных образований может меняться, а значит и существующая привязка территориальной организации местного самоуправления к административнотерриториальному делению не является абсолютной и границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. №15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан

Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" : Российская газета - 1997 - № 17

Кроме того, что границы административно-территориальных единиц и муниципалитетов могут не совпадать, ключевым их отличием является их назначение. А.Н. Чертков указывает на то, что функциональное назначение административно-территориального устройства субъектов состоит в организации деятельности органов государственной власти, а назначение территориальной организации местного самоуправления - в организации местного самоуправления, осуществляемого населением непосредственно или через органы местного самоуправления на территориях муниципальных образований. Чертков А.Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историкотеоретический аспект / А.Н. Чертков // Брянск - 2012 То есть, исходя из того, что государственная власть и местное самоуправление являются двумя самостоятельными формами осуществления народом своей власти и органы местного самоуправления, согласно статье 12 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: с изм. от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. не входят в систему органов государственной власти, можно говорить о том, что административно-территориальное и муниципально-территориальное деление - две независимых друг от друга формы территориальной организации власти в стране. Но это не исключает возможности в границах административно-территориальных параллельного осуществления местного самоуправления.

Приведем конкретные примеры. После того, как Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил территориальные основы местного самоуправления и саму категорию «муниципальное образование» вопрос о соотношении муниципального-территориального и административно-территориального деления решался в разных субъектах Федерации поразному, то есть имели место:

1) совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований (Пермская, Челябинская области)

2) относительное обособление административно-территориальных и муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации (Ленинградская область)

3) полное разделение административно-территориального устройства и муниципальных образований (Свердловская область) Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов - М., 1999 - 368 с. .

По мнению автора, так как границы административно-территориальных единиц и границы муниципально-территориальных образований это два независимых друг от друга правовых инструмента, первый из которых служит для разграничения объектов управления органов государственной власти, второй - для разграничения юрисдикции муниципалитетов, то и никакой привязки одного к другому быть не может. Однако следует признать, что установление границ административно-территориальных единиц в соответствии с границами муниципалитетов способствует лучшему пониманию населением правовой обстановки, а следовательно, является полезным.

Так же путаницу вызывает соотношение понятий населенный пункт и поселение. В словаре Русского языка С.И. Ожегова термин «поселение» определяется как населенный пункт, а так же вообще место, где кто-либо живет. Ожегов С.И. // Словарь русского языка - М.: Рус. яз. - 1983 - 816 с. А.Н. Дементьев отмечает, что в положениях Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 154-ФЗ термины «поселение» и «населенный пункт» имели практически одинаковое значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов. Паршин Е.В., Дементьев А.Н. Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ - 2004 - С. 10-12

Но в современной муниципально-правовой доктрине эти понятия не идентичны. Под населенным пунктом понимается часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах фиксированной границы и служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей. Причем отдельно расположенные жилые дома постоянного проживания граждан на железнодорожных переездах, разъездах, в лесничествах и иных местах проживания граждан не относятся к населенным пунктам и подлежат приписке к ближайшему населенному пункту. Шугрина Е.С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» / Е.С. Шугрина // Городское управление.- 2013.- №1.- С.30-43.

Поселением (городским или сельским) является муниципальное образование, т.е. населенная территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Так же, как и в случае с административно-территориальными единицами, границы населенных пунктов и поселений могут совпадать, в том случае, если в состав данного муниципального образования входит один населенный пункт. В таких случаях Законом субъекта Российской Федерации границы поселения устанавливаются в соответствии с границами населенного пункта, что, тем не менее, ни в коем случае их не отождествляет.

То есть тогда, как границы муниципальных образований разграничивают юрисдикцию между муниципалитетами, границы населенных пунктов представляют собой пределы сосредоточенной застройки, служащей постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что отождествление понятий «граница муниципального образования», «граница населённого пункта» и «граница административно-территориальной единицы» недопустимы, поскольку они лежат в разных плоскостях и имеют разное функциональное назначение: границы муниципальных образований разграничивают юрисдикцию между муниципалитетами, границы населенных пунктов представляют собой пределы сосредоточенной застройки, служащей постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей, а границы административно-территориальных единиц - территориальные пределы, необходимые для организации деятельности органов государственной власти.

ЛИТЕРАТУРА

граница территориальный муниципальный пункт

1. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник / В.И. Васильев - М.: ЗАО Юстицинформ, 2008 - 847 с. 2. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов - М., 1999 - 368 с.

3. Выдрин И.В. Муниципальное право России : учебник / И.В. Выдрин - М.: Норма, 2008 - 320 с. 4. Гильченко Л.В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л.В. Гильченко, А.А. Замотаев, В.В. Пашенцев - М.: МОНФ, 2000. - 491 с.

5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. 3-е изд., перераб. и доп. / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008 - 672 с.

6. Нарутто С.В. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации / С.В. Нарутто // Городское управление - 2013 - №3 - С. 44-50

7. Ожегов С.И. // Словарь русского языка - М.: Рус. яз. - 1983 - 816 с.

8. Паршин Е.В., Дементьев А.Н. Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ - 2004 - С. 10-12

9. Шугрина Е.С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» / Е.С. Шугрина // Городское управление.- 2013.- №1.- С.30-43.

Размещено на Allbest.ru