Доступ до засідань рад як інструмент забезпечення принципу відкритості місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Доступ до засідань рад як інструмент забезпечення принципу відкритості місцевого самоврядування

Наталія Тимошенко

Мета даної публікації полягає у визначенні, чи є участь громадськості, зокрема у відкритих засіданнях органів місцевого самоврядування, інструментом забезпечення принципу відкритості діяльності органів публічної, влади України.

Ключові слова: відкриті засідання, місцеве самоврядування, громадські організації, відкритість і прозорість органів публічної влади.

Обов'язковою умовою становлення громадянського суспільства та демократичної держави є налагодження постійного ефективного діалогу влади з громадськістю, використовуючи для цього всі законодавчо можливі механізми, які на сьогодні в Україні досить розвинені, але не завжди застосовуються на практиці у повному обсязі. Такий діалог можливий, насамперед, через відкритість публічної влади, прозорість прийняття нею рішень, у тому числі проектів рішень, які готуються до ухвалення, максимальну поінформованість громадян про діяльність влади тощо. Тобто, участь громадськості в управлінні державою є реальною потребою як сучасної держави в особі органів державної влади та місцевого самоврядування, так і громадськості в особі громадських організацій, об'єднань, їх ініціатив. Таким чином, цей процес є спільним, започаткованим саме громадськістю. Доречно зазначити, що сьогодні в Україні відсутня реальна постійно діюча ефективна система взаємодії органів публічної влади з громадськістю, саме тому через реалізацію принципу відкритості необхідно розробляти механізми, інструменти, технології цієї взаємодії.

Дослідженням даної проблематики у галузі державного управління присвячені праці таких науковців, як О. О. Бабінова, Т. М. Безверхнюк, І. А. Грицяк, А. І. Марущак, С. Є. Саханенко, Е. X. Топалова, Л. Карлсон, Б. Кларк та інших. Чималу увагу порушеному питанню приділяє уряд України, Європейський Союз, а також його члени-держави.

Аналіз наукових робіт і досліджень щодо забезпечення принципу відкритості в діяльності органів місцевого самоврядування свідчить про те, що значну увагу в них приділено питанням участі громадськості в місцевому самоврядуванні [4; 5], а також формам здійснення суб'єктами місцевого самоврядування та способам їх взаємного спілкування [6; 7]. Застосування таких інструментів відкритості, як місцеві референдуми, громадські слухання, відкриті засідання, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, участь в органах самоорганізації населення покликані закріплювати механізми безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні.

У сучасній науковій літературі з питань забезпечення принципу відкритості у діяльності органів місцевого самоврядування недостатньо уваги приділяється проблематиці засобів забезпечення цього принципу. На думку автора, серед таких засобів доцільно виділити політичні, правові, організаційні, освітні, етичні, технічні, фінансові інструменти, сукупність яких складає певну систему та забезпечує реалізацію принципу відкритості у діяльності органів місцевого самоврядування України. При цьому залишається недостатньо дослідженим правовий інструмент, а саме форми і порядок взаємодії органів місцевого самоврядування з територіальними громадами, їх окремими представниками, громадськістю, громадськими організаціями тощо.

У статті поставлено завдання визначити, чи є участь громадськості, зокрема у відкритих засіданнях органів місцевого самоврядування, інструментом забезпечення принципу відкритості у діяльності органів публічної влади України.

Безперечним є факт, що інформаційна відкритість - передумова для розвитку динамічного, демократичного суспільства та інституцій, саме вона сприяє встановленню довіри між громадянами та органами публічної влади, а також розвиває принципи участі громадськості у суспільному житті країни. Дійсно, політика відкритості та прозорості стосовно пошуку та отримання інформації, яка має суспільно значущий інтерес, є одним з основних аспектів належного врядування.

Україна є правовою державою, в якій діє принцип верховенства права. Юридичними підвалинами діяльності місцевого самоврядування є статті 5, 7, 140 Конституції України [1] та закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про всеукраїнський референдум», «Про органи самоорганізації населення», «Про благоустрій населених пунктів», «Про об'єднання громадян» тощо. Доречно припустити, що поряд із дефініціями, визначенням повноважень, відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування законодавчо визначено інструменти забезпечення принципу відкритості. Проте, в цьому питанні існує недолік, який потребує усунення у ході подальшого нормотворчого процесу. По-перше, відкритість юридично не є принципом місцевого самоврядування. По-друге, правові інструменти його забезпечення чітко не визначено навіть стосовно найбільш близького до нього змістовно принципу гласності. Саме тому автором запропоновано перейти до пошуку зазначених інструментів у формах взаємодії територіальної громади з органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Так, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» конкретизовано форми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування. Це, зокрема, місцевий референдум, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання, а також нормативно-правові та інші акти, в тому числі рішення, розпорядження органу місцевого самоврядування відповідного рівня (сільської, селищної, міської, районної, обласної ради). Рішення загальних зборів громадян і місцеві ініціативи мають враховуватися органами місцевого самоврядування у їх діяльності та підлягати обов'язковому розгляду. Крім того, територіальна громада не рідше одного разу на рік має право проводити громадські слухання: зустрічатися з депутатами відповідної ради, її посадовими особами, під час яких представники територіальної громади можуть їх заслуховувати, порушувати питання місцевого значення, вносити свої пропозиції. Доречно зазначити, що у ст. 75 вищезгаданого закону визначено відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами, які періодично, але не рідше ніж два рази на рік, повинні інформувати населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, а також звітувати про свою діяльність [2].

Наразі законодавством України надано право громадськості безпосередньо брати участь у процесах розробки та ухвалення рішень, які стосуються життя територіальних громад, але не встановлено чіткої дефініції самого поняття залучення громадян. На нашу думку, це системний процес взаємодії громадськості та органів місцевого самоврядування, який забезпечує можливість громадян реально впливати на ухвалення публічних рішень, і відбувається за безпосередньої участі та підтримки місцевої влади. Це один з найбільш дієвих засобів забезпечення відкритості органів місцевого самоврядування та їх реальної підзвітності перед виборцями.

Слід зазначити, що кількість громадських організацій, зареєстрованих органами виконавчої влади та підрозділами Міністерства юстиції України, щорічно збільшується. Як приклад, протягом 2013 року в Одеській області легалізовано 16881 об'єднання громадян, з яких 12180 осередків політичних партій і 4701 громадська організація (3817 - постійно діючих центральних органів місцевого статусу та 884 осередки громадських організацій). Крім того, Міністерством юстиції України легалізовано 106 міжнародних та всеукраїнських об'єднань громадян, центральні органи яких діють на території Одеської області. Значна частина об'єднань громадян (21,5 %) здійснює свою діяльність в обласному центрі, у містах обласного підпорядкування - 21,4 %, а решта (57,1 %) - у районах області. Найбільшу кількість об'єднань громадян зареєстровано в Овідіопольському, Біляївському, Комінтернівському районах (приблизно 3,6 % від загальної кількості) [11].

Так, нещодавно вступив в силу Закон України «Про громадські об'єднання», який значно спростив процедуру реєстрації громадських об'єднань [3]. Як результат, за перший квартал 2013 року в Україні зареєстровано 463 нових громадських організацій, що більш як удвічі перевищує показники аналогічного періоду минулого року. Цей факт свідчить про те, що прийнятий закон був потрібен і працює ефективно.

Цікаво, що лише на Одещині протягом минулого року громадськими організаціями всіх рівнів було проведено майже 30 тис. масових заходів. Однак, на думку представників громадських організацій, ці дії в своїй більшості не перетворилися на інструмент впливу стосовно прийняття публічних рішень і не забезпечують реального механізму ефективного діалогу з владою, адже, як правило, представники об'єднань не мають можливості брати участь з правом дорадчого голосу в роботі пленарних засідань сесій місцевих рад, засідань постійних комісій місцевих рад і виконкомів, загальних зборів громадян за місцем проживання, а також у реалізації рішень, прийнятих на цих зборах. Основними причинами цього є недостатня інформаційна відкритість органів влади, слабкість самих громадських організацій, недостатня законодавча формалізація зв'язків між ними та органами влади, проблеми матеріально-технічного забезпечення роботи громадських організацій, залежність від суб'єктивного ставлення керівника конкретного органу влади до намірів і дій відповідної громадської організації. Таким чином, сучасна модель взаємин органів публічної влади і громадськості повинна вибудовуватися на основі демократичної процедури діалогової комунікації.

Як приклад, одним із наріжних каменів відкритої та прозорої влади в провінції Британська Колумбія (Канада) є вимога до місцевого самоврядування (місцевих органів влади) проводити відкриті та доступні громадськості засідання. Надання громадянам можливості спостерігати та залучати обраних представників до вирішення справ місцевого значення породжує довіру та впевненість щодо процесу прийняття рішень, дозволяє їх конструктивну участь та внесок з боку поінформованих громадян. Відкриті засідання дають змогу як обраним посадовим особам, так і представникам громадськості приймати більш зважені та обґрунтовані рішення.

Хоча історично не існувало чіткого, визначеного законом, зобов'язання для органів місцевого самоврядування проводити відкриті засідання, протягом 130 років у Британській Колумбії мали місце нормативно-правові вимоги щодо відкритості зазначених засідань для громадськості. Першу вимогу стосовно відкритих засідань було введено ще в 1881 році Законом про муніципалітети, яка послідовно еволюціонувала в Закон про місцеве самоврядування [9], основні положення якого передбачають, що регулярні засідання повинні бути відкритими для громадськості; спеціальні засідання можуть бути закритими від загалу резолюцією, в якій орган місцевого самоврядування визначає, що здійснює це в інтересах громади; громадяни можуть бути усунуті від участі в засіданні за неналежну поведінку тощо. Слід зазначити, що в 2003 році було прийнято Хартію спільноти [10], яка частково скасувала і замінила деякі розділи Закону про місцеве самоврядування. Проте, положення про відкриті засідання залишаються діючими і сьогодні. Так, наприклад, згідно з пунктом 89.1. Хартії встановлено загальне правило для проведення засідань органів місцевого самоврядування у Британській Колумбії: засідання має бути відкритим, якщо це не заборонено законодавством, а в ст. 93 визначено органи, до яких це правило застосовано, зокрема, виборні ради, консультативні органи. До речі, особливістю є заборона голосування за прийняття рішення органу місцевого самоврядування, коли засідання є закритим для громади. Відкритість і доступність своїх засідань органи місцевого самоврядування забезпечують такими шляхами:

засідання проводяться у точно визначений час у завчасно визначеному місці громадської будівлі. Важливим моментом щодо забезпечення відкритості та прозорості є завчасне детальне повідомлення громади про засідання відповідної ради та повідомлення про проведення спеціального засідання не пізніше ніж за 24 години до події;

для громадян, які не мають змоги особисто бути присутніми на засіданні, воно транслюється на місцевому каналі чи є доступним у мережі Інтернет. Крім того, однією з форм роботи є засідання відповідного органу місцевого самоврядування у режимі он-лайн.

Цікаво, що кількість учасників зібрання та природа дискусії, зокрема прийняття рішення, є визначальними для того, чи вважаються ці збори саме засіданням. Додатковим фактором може бути характер зборів, наприклад, розгляд процедурних питань, та факт голосування [8]. Отже, влада має діяти, залучаючи громадськість і, передусім, громадські організації до відкритого обговорення наявних проблем, шляхів їх розв'язання. На думку автора, такий діалог повинен вибудовуватися на паритетних засадах, спираючись на критичне мислення та обопільну відповідальність.

Прагнення громадськості контролювати діяльність органів місцевого самоврядування шляхом участі у відкритих засіданнях як формі обговорення та прийняття відповідних рішень, яка застосовується за певною процедурою, що визначена регламентом, є необхідним інструментом забезпечення принципу відкритості, а також протидії можливим зловживанням владою. До речі, місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи [2, с. 8]. Сьогодні відкритість, прозорість і підзвітність є як умовами ефективного врядування, так і критеріями демократичності. Так, прозорість відкритих засідань указує на наявність повної адекватної інформації про те, що відбувається, вона виступає умовою реалізації принципу відкритості. Іншими словами, належне інформування громадськості є передумовою її залучення до співпраці з органами публічної влади.

До речі, з метою належної реалізації Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» стосовно залучення громадськості до участі у державній політиці Урядом країни заплановано та здійснюється низка заходів щодо вдосконалення законодавства з питань діяльності інститутів громадянського суспільства, участі громадськості у прийнятті рішень, реалізації основних демократичних прав людини і громадянина. Для створення умов щодо залучення громадян до вирішення питань місцевого значення робочою групою, утвореною Урядом, розробляється проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про органи самоорганізації населення», зокрема, стосовно унормування питання проведення загальних зборів (конференцій) членів територіальних громад за місцем проживання. Але наразі законотворча робота ускладнюється через суттєві розбіжності між громадськими та урядовими експертами в питанні гарантування незалежності органів самоорганізації населення. Слід зазначити, що Міністерством закордонних справ здійснюється вивчення європейського досвіду взаємодії державних органів влади з інститутами громадянського суспільства, залучення громадськості до формування та реалізації державної політики, протидії корупції, впровадження електронного урядування тощо. Водночас, серед невирішених завдань, які потребують посиленої уваги, залишаються питання нормативно-правового вдосконалення процедури проведення консультацій з громадськістю та сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів публічної влади.

Виходячи з викладеного вище, керівництво країни повинно сприяти місцевим органам влади відповідати нормативним вимогам стосовно покращення узгодженості дій з громадськістю на практиці, а також продемонструвати передовий досвід органів місцевого самоврядування щодо дотримання вимог при веденні відкритих засідань. В основі таких методик мають бути відкритість, прозорість і підзвітність, адже саме ці цінності заохочуються та підтримуються громадськістю задля справедливого та обґрунтованого ставлення посадових осіб місцевого самоврядування до громадян і їхніх інтересів.

Таким чином, вимогу громадськості стосовно забезпечення відкритості органів публічної влади через проведення відкритих засідань слід розглядати як інструмент, який налаштовує двосторонній зв'язок між публічною владою та громадянським суспільством. З одного боку, відкритість передбачає доступ до управлінської інформації, що набуває законодавчого закріплення як право на доступ до інформації, а з іншого - передбачає існування зворотного зв'язку між владою та громадянами шляхом їх участі у суспільно-політичному житті, контролю над діяльністю органів публічної влади. З цією метою необхідно проводити консультації з громадськістю з питань, які стосуються суспільно-економічного розвитку територіальних громад, життєвих інтересів їхніх мешканців, формування і реалізації державної політики, підготовки та прийняття проектів нормативно-правових актів, оцінки діяльності органів місцевого самоврядування. На нашу думку, такі консультації з громадськістю мають проводитися у безпосередній формі шляхом публічного обговорення: конференції, семінари, форуми, громадські слухання, відкриті засідання, збори, зустрічі з громадськістю, під час яких громадяни можуть заслуховувати посадових осіб органів публічної влади, порушувати актуальні питання та вносити пропозиції стосовно їх вирішення, а також в опосередкованій формі шляхом вивчення думки громадськості: інтернет-конференції, телефонні «гарячі лінії», дебати, дискусії, діалоги, інтерв'ю на каналах теле- та радіомовлення, інтерактивне спілкування в інших сучасних формах. відкритість місцевий самоврядування влада

Сьогодні процес удосконалення правового поля України у напрямку унормування обов'язкових для органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб процедур і механізмів залучення громадськості до відповідних етапів управлінської діяльності є повільним. Але, незважаючи на це, громадяни мають використовувати свої певні можливості впливати на прийняття управлінських рішень, а також контролювати, як вони впроваджуються в життя. Діяльність публічної влади, особливо на місцевому рівні, не може бути ефективною і успішною без широкої підтримки та участі громадськості.

Література

Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року (зі змінами, внесеними Законом України від 08 грудня 2004 року № 2222-ІУ). - К.: Офіційне видання, 2006. - 124 с.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (зі змінами та доповненнями). - К.: Парламентське вид-во, 2006. - 80 с.

Закон України «Про громадські об'єднання» від 22 березня 2012 року № 4572-VI. - [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/4572-17.

Бабінова О. О. Прозорість органів місцевого та регіонального управління: сучасні реалії України // Аналітика і влада : журнал експертно-аналітичних матеріалів і наукових праць Інституту проблем державного управління НАДУ при Президентові України. - № 2. - 2010.С.192-199.

Безверхнюк Т М. Європейські стандарти врядуван- ня на регіональному рівні : монографія / Т. М. Безверхнюк [и др.]; Національна академія держ. управління при Президентові України, Одеський регіональний ін-т держ. управління. - О.: Видавництво ОРІДУ НАДУ, 2008.- С. 251-256.

Форми та методи залучення громадськості: Навч. посіб. / Інститут громадянського суспільства: за заг. ред. В. Артеменка. - К.: ІКЦ «Леста», 2007. - 240 с.

Структури громадської участі в Україні: збірник аналітичних матеріалів / За ред.: М. Лациби, Н. Ходько.

К.: Укр. незалеж. центр політ. досліджень, 2003. - 96 с.

Размещено на Allbest.ru