О государственной политике в отрасли геодезии и картографии

В настоящее время отраслевая картографо-геодезическая деятельность на государственном уровне регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 30 декабря 2015 года № 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 431-ФЗ) и другими нормативными правовыми актами 1. В соответствии с Планом деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации на период с 2019 по 2024 год разработан и утвержден в четвертом квартале 2019 года проект "Основы государственной политики Российской Федерации в области геодезии, картографии и пространственных данных до 2024 года в рамках исполнения плана мероприятий ("дорожной карты") на среднесрочный период (2019-2024 годы)"Документы. htth://economy.

gov.ru; Нормативно-правовое регулирование.http://ros-

reestr.ru htth://economy.gov.ru.

Рисунок 1. Результаты реализации концепции создания и развития ИПД Figure 1. Results of implementing the concept for the SDI creation and development

Нужно признать, что и в прошлом федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), курирующими картографо-геодезическую деятельность, систематически разрабатывались концептуальные или стратегические документы по развитию отрасли, однако ни один из них не получил полную практическую реализацию.

В прошедшие десятилетия были разработаны нормативные правовые концептуальные документы "Концепция создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации", одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации № 1157 от 21 августа 2006 года, и "Концепция развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года", утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации № 2378р от 17 декабря 2010 года 1.

Предпринятая попытка построения в 2006-2015 годах отечественной инфраструктуры пространственных данных (ИПД) на примере зарубежных (западноевропейских) инфраструктурных проектов закончилась без получения планируемых результатов. Авторы полагают, что это произошло из-за не вполне обоснованного целеполагания при решении концептуальных задач с приоритетной ориентацией руководителей и участников проекта на создание и внедрение технологически, структурно или, скорее, системно не продуманного состава базовых пространственных данныхАвторы отмечают, что ответственные за реализацию Концепции не в полной мере применяли введенный в 2010 году Национальный стандарт Российской Федерации "Данные пространственные базовые", разработанный Федеральным государственным унитарным предприятием "Государственный научно-внедренческий центр геоинформационных систем и технологий" (ФГУП "ГОСГИСЦЕНТР") и Институтом географии Российской Академии наук (ИГ РАН).

Е-МЛОЛга&гО 04. Одновременно отметим низкий (практически полное отсутствие) уровень научного сопровождения и организационно-финансового обеспечения [Яблонский, 2019. С. 520-523]; намеченные в Концепции мероприятия не выполнены в полном или хотя бы в достаточном объеме (рисунок 1).

Рисунок 2. Результаты реализации Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года

Figure 2. Results of the Geodesy and Cartography Industry Development Concept until 2020

На первоначальном этапе необходимо определиться с основным понятием: на какую отрасль экономики направлен проектный документ "Основы государственной политики..."5 и что включает вся совокупность отраслевой деятельности? Основываясь на международных и общероссийских классификаторах экономической деятельности и публикациях 6 [Бородин, 2017. С. 119-122; Орлов, Побединский, 2013. С. 4-13], можно утверждать, что отрасль определяется как совокупность всех производственных единиц, осуществляющих преимущественно одинаковый или сходный вид производственной деятельности. При этом отраслевая картографо-геодезическая деятельность (код подгруппы:

Возможно, из-за ошибочной оценки состояния, закономерностей эффективного функционирования и существующих причинно-следственных связей развития отрасли в зависимости от экономики страны не выполненными остались и многие мероприятия первого и второго этапов Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года, под угрозой оказалась реализация 3-го этапа Концепции (2015-2020 годы) (рисунок 2).

Не получили реализации и многие другие документы стратегического развития отрасли, разработанные и предоставленные в проектном видеПояснительная записка к проекту Программы развития геодезии и картографии на основе Плана мероприятий реализации Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года. 2012 г. http://textarchive.ru/c-2445481-pall.html; Стратегия топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации на перспективу до 2030 года (в ред. на 01.04.2015) - проект. 2015 г. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online ос:

Программа развития геодезии и картографии до 2020 года (разработка 2012 года);

Стратегия топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации на перспективу до 2030 года (разработка 2015 года).

Оценивая неутешительный опыт разработки и выполнения предыдущих нормативных правовых до- 71.12.4), в соответствии с "Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2)", включает следующие виды деятельности (таблица).

В статье 71 Конституции Российской Федерации прямо определено, что в ведении Российской Федерации находятся геодезия и картография. Основу же названия проекта нового стратегического документа составляет сочетание слов "геодезия", "картография" и "пространственные данные", которое ранее было принято в названии Федерального закона № 431-ФЗ, что является крайне некорректным, так как нарушает единство и целостность формулировки картографо-геодезической деятельности. Если мы говорим о геодезии и картографии, конечным результатом деятельности которых является создание пространственных данных, то нет необходимости добавлять в формулировку слова "и пространственные данные". На нормативно-правовом уровне в большей части государств мира, включая страны СНГ, в названиях национальных законов о геодезии и картографии принято сочетание слов "о геодезии и картографии" или "о геодезической и картографической деятельности". Так, в Республике Армения действует закон от 2001 года "О геодезии и картографии", в Республике Беларусь - закон от 2008 года "О геодезической и картографической деятельности", в Республике Казахстан - закон от 2002 года "О геодезии и картографии", в Кыргызской Республике - закон от 2002 года "О геодезии и картографии", в Республике Узбекистан принят новый закон от 2 июля 2020 года "О геодезической и картографической деятельности"База данных. Законодательство стран СНГ. http://base.spinform.

ru.

Таблица. Виды картографо-геодезической деятельности

Table. Types of cartography and geodesic activities

Таким образом, как по виду деятельности, так и по установленному названию отраслью юридически правомочно считать геодезию и картографию.

Вместе с тем нужно отметить, что кроме отрасли в нормативных документах фигурирует понятие "сфера деятельности". При этом понятия отрасль и сфера деятельности различны. В научном мире отмечается, что непрерывно продолжается процесс дальнейшего углубления познания и появления не известных ранее знаний на основе дифференцирования (деления) уже сформированных ранее, "достаточно устоявшихся дисциплин на все более специальные области знания, которые уже самостоятельно формируют свои собственные методы исследования, изучают свои объекты и т.д." [Синянская, 2015. С. 50].

Кроме того, необходимо учесть бурное развитие такого направления, как геоинформационные технологии, в которых активно реализуются важнейшие для отрасли имплицитные механизмы, влияющие опосредованно (экономические, политически мотивированные), а также механизмы неформального характера, реализацию которых обеспечивает деятельность общественных объединений, экспертных советов в сотрудничестве и при поддержке государственных органов или самостоятельно.

В отрасли геодезии и картографии в настоящее время существует и развивается ряд сфер деятельности: геодезия, высшая геодезия и инженерная геодезия, спутниковая геодезия, фотограмметрия, картография, геоматика и др. При этом постоянно появляются новые сферы деятельности на стыке отраслей. Таким образом, нет никаких оснований расширять предмет регулирования такого документа, как основы государственной политики в области геодезии и картографии, дополнением в виде пространственных данных. Вместе с тем определиться с разработкой отдельного стратегического документа по основам государственной политики в области обеспечения пространственными данными, или, как в настоящее время принято называть в большинстве развитых государств, инфраструктуры пространственных данных, было бы полезным. При этом современный мировой опыт указывает на целесообразность раздельного государственного регулирования вопросов геодезии, картографии и ИПД.

Такое нормативное правовое регулирование реализовано во многих экономически развитых странах. Разработаны и приняты отдельные национальные законы: о геодезии и картографии один закон, а об ИПД - другой, раскрывающий первый. Так, в странах Европейского союза, США, Японии и во многих других странах действуют два отдельных закона о геодезии и картографии, а также самостоятельный - об ИПД. Закон об ИПД (в общей или схожей для всех стран части) представляет собой информационно-телекоммуникационную систему, направленную на обеспечение пространственными данными частных и государственных потребителейCoordination of Geographic Information and Related Spatial Data Activities. Office of Management and Budget * Circular A-16 revised. The National Spatial Data Infrastructure. This printing of OMB Circular A-16, revised August 19, 2002. http:// fgdc.gov [Яблонский, 2019. С. 519-523]. Национальная политика этих стран в картографо-геодезической деятельности обеспечивает высокий уровень создания и доведения до потребителей пространственных данныхThe Status of Topographic Mapping in the World. A UNGGIM - ISPRS Project 2012 - 2014 / G. Konecny, U. Breitkopf, A. Radtke, High Resolution Global Land Cover/Land K. Lee. - Global Geospatial Information and Use Mapping. Resources: Proceedings of 17.ISPRS WG IV/2 workshop, 21 Apr. 2016 - Novosibirsk: SSUGT, 2016. - pp. 4-44; US. Geological Survey http://usgs.gov.

Как можно заключить, во многих странах достаточно унифицированы по названию и содержанию основные документы, регламентирующие картографо-геодезическую деятельность. Представляется целесообразным отразить аналогичный стандартный подход сначала в основах государственной политики, а затем и внести соответствующие изменения в федеральное законодательство.

Кроме этого, в документе, определяющем государственную политику, необходимо обозначить понятийный аппарат, раскрывающий сферы деятельности в геодезии и картографии. Данное уточнение необходимо, поскольку государственная политика в отрасли геодезии и картографии должна реализовываться с учетом стратегических национальных приоритетов других отраслей и регионов страны, определенных в иных документах стратегического планирования, разработанных как ФОИВ, так и на региональном, муниципальном уровнях.

Не менее важным этапом разработки основ государственной политики в области геодезии и картографии является определение целевого приоритета и, прежде всего, не по развитию, а по выходу отрасли из кризисного состояния. геодезия картография кризисный

Современное состояние отрасли характерно дефицитом финансовых ресурсов, неритмичностью производства пространственных данных, снижением уровня научно-технического потенциала, профессиональной управленческой, технологической компетенции и качества создания пространственных данных. Активизация экономического кризиса со значительным падением цен на энергоресурсы, продолжение и последствия пандемии коронавируса существенно снизят уровень управленческой, хозяйственной, в том числе картографо-геодезической, деятельности. При этом отрасль геодезии и картографии, как и многие другие, относятся к обеспечивающим отраслям функционирования экономики страны, и с уменьшением финансовых ресурсов, промышленного производства и хозяйственной деятельности гарантировано ощутимое падение спроса на картографо-геодезические (пространственные) данные и другие результаты специальных геодезических работ и услуг фондов пространственных данных. В этой связи наиболее актуальной из рассматриваемых основ государственной политики будет разработка программы антикризисного функционирования отрасли геодезии и картографии. Представляется необходимой разработка в этой государственной программе основных направлений по изменению организационно-управленческих структур, активизации научных исследований, построению системы "бережливого картографо-геодезического производства", формированию "клиентоориентированных пространственных данных", расширению дистанционных информационно-коммуникационных связей "отрасль - потребители" и др. направлений, детальное рассмотрение которых может быть предложено в рамках другой статьи.

Заключение

Литература

1. Бородин А.В. Анализ проблем развития картографо-геодезической отрасли. Государственный аудит. Право. Экономика. 2017. № 3-4. С. 119-123.

2. Орлов С.В., Побединский ГГЗадачи и перспективы развития отрасли геодезии и картографии. Сборник статей по итогам научно-технических конференций. Приложение к журналу "Известия вузов. Геодезия и аэрофотосъемка". 2013. № 6. Вып. 6. С. 3-15.

3. Синянская М.Л. Геодезия как целостная научная система и ее

4. Яблонский Л.И. Инфраструктура пространственных данных (ИПД): возникновение понятия, современное состояние и основные направления развития. Материалы KV Общероссийской научно-практической конференции "Перспективы развития инженерных изысканий в строительстве в Российской Федерации". М.: ООО "Геомаркетинг", 2019. С. 519-524.

5. References

6. Borodin A. V. Analysis of problems in the development of cartography and geodesic field. Gosudarstvennyy audit. Pravo. Ekonomika. 2017. No. 3-4. P. 119-123. In Russian

7. Orlov S. V., Pobedinsky G. G. Tasks and prospects for the development of the geodesy and cartography field. Sbornikstatey po itogam nauch- no-tekhnicheskikh konferentsiy. Prilozheniye k zhurnalu "Izvestiya vuzov. Geodeziya i aerofotosyemka". No. 6, 2013. P. 3-15. In Russian

8. Sinyanskaya M. L. Geodesy as a holistic scientific system and its revival. Geodeziya i kartografiya. 2015. No. 4. P. 48-52. In Russian Yablonsky L. I. Spatial Data Infrastructure (EID): emergence of concept, current state and main directions for development. Materials of the XV All-Russian Scientific and Practical Conference "Prospects for the development of engineering research in construction in the Russian Federation". M.: Geomarketing LLC, 2019. P. 519-524.

Размещено на Allbest.ru