Реформы государственного управления. "Золотой век" Екатерины II (1762-1796)

Размещено на http://allbest.ru/

Реформы государственного управления. «Золотой век» Екатерины II (1762 - 1796)

императрица политика крепостнический абсолютистский

Екатерина II, ставшая императрицей в результате очередного дворцового переворота, проводила гибкую внутреннюю и внешнюю политику, учитывая интересы дворянства внутри страны и создавая благоприятное общественное мнение о своих реформаторских планах за рубежом. Задача укрепления режима личной самодержавной власти, связанная с повышением ее авторитета, являлась для новой правительницы Российской державы приоритетной и направляла ее деятельность в течение всего первого десятилетия царствования. Так, в манифесте от 6 (17) июля 1762г. она провозглашала, что «самовластие, не обузданное добрыми человеколюбивыми качествами в государе, владеющем самодержавно, есть... зло», и обещала ввести «такие государственные установления, по которым бы правительство любезного нашего отечества в своей силе и при надлежащих границах течение свое имело». Екатерина II стремилась подчеркнуть свою лояльность высшей имперской бюрократии личным присутствием на сенатских заседаниях, а также поручением Сенату пересмотреть постановления предшествующего правительства.

Выдающемуся государственному деятелю екатерининской эпохи графу Н. И. Панину, ставшему воспитателем наследника престола Павла Петровича, было дано задание разработать проект политической реформы. В составленном им «проекте» предлагалось восстановить прежнее политическое значение Сената и учредить Императорский совет из шести - восьми членов, наделить его законодательными правами и дать полномочия высказывать свои возражения на «высочайшие указы», хотя и действовать под надзором монарха. В рамках реализации проекта Н. И. Панина в феврале 1763г. Екатерина II назначила Комиссию о правах дворянства в составе предполагаемого совета, торжественно назвав ее «учрежденным при дворе нашем собранием». Однако вскоре работа этой Комиссии была заморожена из-за опасений императрицы перед возможными олигархическими устремлениями своих советников.

Впоследствии в 1768 - 1778 гг. при «матушке-государыне» функционировал Совет при высочайшем дворе, в сферу деятельности которого входили в основном мероприятия, связанные с военными действиями против Турции, а также проблемы хозяйственного обеспечения вооруженной борьбы. После завершения русско-турецкой войны этот орган продолжал существовать в качестве консультативных встреч императрицы со своими ближайшими советниками для решения важнейших вопросов внутренней политики.

По императорскому рескрипту от 15 (26) декабря 1763г. Сенат был разделен на шесть изолированных друг от друга департаментов, два из которых с дублирующими функциями были переведены в Москву. Главным в новой сенатской структуре являлся первый департамент, возглавляемый лично генерал-прокурором, в компетенции которого находились самые важные вопросы государственного управления и безопасности. Раздробление функций Сената и наполнение его послушными исполнителями существенно ослабили значение этого органа. В «Секретнейшем наставлении» новому генерал-прокурору А.А. Вяземскому Екатерина II предписывала подавлять всякие ростки бюрократического самоуправства и «переменять всех сомнительных и подозрительных без пощады». Таким образом, уже в начале царствования были пресечены любые попытки осуществления политической реформы, направленной на ограничение самодержавного правления.

В эпоху Екатерины Великой с наибольшей полнотой выявились абсолютистские тенденции, направленные на устранение локальных различий в управлении социальной сферы. В 1764г. в ответ на петицию украинского дворянства о закреплении наследственных прав гетманства за родом Разумовских Екатерина II приступила к упразднению остатков малороссийской автономии. Указом от 10 (21) декабря 1764г. на Украине отменялось гетманство, вместо него учреждалась Малороссийская коллегия во главе с генерал-губернатором П.А. Румянцевым. В 1765 - 1767 гг. мужское население края облагалось рублевым окладом, в 1770-е гг. была проведена генеральная опись населения, а указом от 3 мая 1783г. запрещались переходы владельческих крестьян. Таким образом, крепостнические порядки утвердились и на Украине.

26 февраля (8 марта) 1764г. принят Указ о секуляризации духовных владений и населяющих их крестьян. Около 2 млн. крестьян обоего пола были переданы в управление Коллегии экономии и обложены полной подушной податью. В 1786 - 1788 гг. в таком же положении оказались монастырские и архиерейские крестьяне окраины.

Во второй половине XVIII в. значительно расширилось крепостническое законодательство. Указом 1763г. на крестьян возлагалась оплата подавления бунтов силами воинских команд, указом 1765г. помещикам разрешалось ссылать провинившихся крестьян на каторгу на срок, установленный самим помещиком; указом 1767г. крестьянам запрещалось приносить жалобы на помещиков.

Вместе с тем во второй половине XVIII в. с наибольшей полнотой проявились программные установки и принципы просвещенного абсолютизма. Просвещенный абсолютизм, характерный не только для России, но и для ряда европейских монархий, представлял собой особый этап государственно-политического развития, связанный с социально-экономическим разложением феодализма и началом формирования капиталистического уклада, а также с поиском новых форм взаимоотношений господствующих слоев с государственной организацией. С наибольшей наглядностью новые веяния проявились в правовой сфере: в кодификации законодательства, которая из технического метода упорядочения права в век Просвещения превратилась в своеобразную форму регулирования социальных отношений; в оформлении позитивного государственного права как суммы определенных юридических положений о полномочиях верховной власти и компетенции высших органов управления; в отделении суда от администрации и более четком устройстве судебных органов; в законодательном закреплении прав и привилегий сословий и общесословных организаций. При этом правовые принципы просвещенного абсолютизма не были принципами правового государства, так как сохраняли всю полноту власти (законодательной, судебной и административной) в руках монарха и утверждали незыблемость сословного деления общества с неполноправностью одних и привилегиями других.

Одним из наиболее ярких примеров либеральных начинаний Екатерины II стало учреждение в 1765г. Вольного экономического общества, предназначенного для популяризации передовых агрономических знаний и содействия помещичьему рационализаторству.

Другим свидетельством воплощения принципов просвещенного абсолютизма стал «Наказ» Екатерины II Уложенной комиссии, написанный в 1765 - 1767 гг. Широко образованная императрица высказывала в нем свои заветные мысли, навеянные идеями просветителей о распространении просвещения, искoренении беззакония, жестокости, деспотизма, умножении народного благосостояния. В «Наказе», по существу, использовались труды Беккариа, Бильфельда, Юста и Монтескье, но при этом заимствование теоретических положений европейских мыслителей носило до известной степени формальный характер. Так, из текста «Наказа» были сознательно исключены ссылка на теорию общественного договора, подразумевавшую взаимные обязательства монарха и подданных; не упоминалось о «естественных правах» и «вольности». Напротив, в «Наказе» обосновывалась естественность неограниченного самодержавия в России и общественного неравенства. Пересматривались и важнейшие положения европейского конституционализма: теория разделения властей в «Наказе», по существу, была перечеркнута признанием самодержавия источником всякой власти; посредствующие власти подменялись бюрократическими инстанциями, полностью зависимыми от верховной власти. В окончательной редакции «Наказа» отсутствовали какие-либо конкретные подходы к решению крестьянского вопроса. Поэтому фразы о народном благоденствии оставались ничем не подкрепленной декларацией.

«Наказ» должен был служить руководством в работе собравшейся в июле 1767г. комиссии по подготовке нового Уложения. Уложенная комиссия являлась особой временной формой привлечения представителей свободных сословий к управлению государством на административно-бюрократических началах. В нем были представлены 564 депутата, из них 28 -от государственных учреждений, 161 - от дворянства, 208 - от городов, 167 - помещиками. В декабре 1768г. под предлогом войны с Османской империей Уложенная комиссия, начавшая уже тяготить императрицу, быта распущена. Кодификационные работы продолжились в 19 частных комиссиях, некоторые из которых действовали до 1796г. Главная цель Уложенной комиссии - создание нового свода законов - так и нс была выполнена. Вместе с тем отдельные идеи, высказывавшиеся в Уложенной комиссии, были использованы в правительственной политике 70 - 80-х гг.

В 1775г. Екатерина II утвердила «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», в соответствии с которыми была проведена обширная губернская реформа. Вместо трехзвенного административно-территориального деления (губерния - провинция - уезд) вводилось двухзвенное: губерния с населением в 300 - 400 тыс. ревизских душ и уезд - в 20 - 30 тыс. душ. Столичные губернии, а также крупные регионы из 2 - 3 губерний образовывали наместничества во главе с наместником (генерал-губернатором). Губернскую администрацию возглавлял губернатор с губернским правлением. Ему предоставлялись широкие полномочия. Полицейские функции в уезде исполнял нижний земский уездный суд, состоявший из 2 - 3 заседателей с земским исправником во главе; в городе - городничий. Под контролем губернской администрации действовал Приказ общественного призрения, руководивший школами, медицинскими, благотворительными учреждениями и смирительными домами. Местным органам власти были переданы многие функции центральных учреждений в значительного степени упраздненных: функции Камер- и Ревизионколлегий унаследовала Казенная палата в губернии и Казначейство в уезде; дела Юстиц- и Вотчинной коллегий перешли соответственно Палатам уголовного и гражданского суда, выполнявших роль апелляционных инстанций для нижестоящих судов.

«Учреждения для управления губерний» создавали трехъярусную систему выборных судебно-сословных учреждений, построенных по принципу суда «равных» (т.е. подсудности обвиняемого представителям своего сословия). Для дворян учреждались уездный суд и верхний земский суд в губернии; для горожан - городской и губернский магистраты; для невладельческих крестьян - нижняя расправа в уезде и верхняя расправа в губернии (крепостные оставались под юрисдикцией помещика). В губерниях также создавался совестный суд из представителей трех сословий (дворян, горожан и крестьян), выполнявший роль примирительной, или третейской инстанции при разборе некоторых гражданских тяжб и запутанных уголовных дел.

Реформа 1775г., провозгласившая отделение суда от администрации и сделавшая в этом смысле большой шаг вперед в устройстве судебной системы, тем не менее сохранила единство суда и обвинения, тайное судопроизводство, административные принципы комплектования высших судебных инстанций. Около одной трети судебных чиновников избирало местное дворянское общество из своего состава, остальных чиновников назначали губернские власти.

В 1782г. был издан Устав благочиния, или полицейский, на основе которого в городах вводились должности квартальных надзирателей и квартальных поручиков. Они подчинялись городской управе благочиния, которой вменялось в обязанность «бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок». За порядок в столицах отвечали обер-полицмейстеры.

21 апреля (3 мая) 1785г. была опубликована Жалованная грамота дворянству. В нeй были сведены воедино и закреплены важнейшие привилегии дворянства: освобождение от обязательной государственной службы, податей, достойной повинности, телесных наказаний, подсудность только дворянскому суду, монопольное право на владение землей с крестьянами, право на торговлю и разработку недр и промышленное предпринимательство. Жалованная грамота запрещала лишение дворянина жизни, чести и имущества без приговора суда с последующей конфирмацией монархом. Грамота утверждала корпоративные права дворянства: право каждые три года проводить дворянское собрание в уезде и губернии, избирать губернских и уездных предводителей дворянства, возглавляющих местное дворянское общество, а также должностных лиц в судебные и административные учреждения (совместного и уездного судей, заседателей в верхний уездный и нижний земский суды, земского исправника). Дворянское общество наделялось правом ходатайствовать о своих нуждах перед губернскими властями и даже перед Сенатом и монархом. В каждой губернии велся учет дворянства - этой цели служили «родословные книги», которыми ведало дворянское депутатское собрание.

Одновременно с Жалованной грамотой дворянству была издана Грамота на права и выгоды городам Российской империи. Подобно дворянской сословной корпорации, городское общество рассматривалось как юридическое лицо, также пользующееся корпоративными правами, главным из которых стало право самоуправления. Его первичным органом было городское собрание, избиравшее городского голову и представителей судебных учреждений. Распорядительным органом сословного самоуправления становилась общая городская дума, собиравшаяся раз в три года. В ней были представлены городской голова и так называемые главные (депутаты) от шести разрядов городского населения («настоящих городских обывателей», т.е. владельцев недвижимой собственности в черте города): купцов трех гильдий; цеховых ремесленников; русских и иностранных специалистов; «именитых граждан» - большой группы лиц, отслуживших по выборам, коммерсантов, интеллигенции, посадских. В промежутке между собраниями городской думы ее функции передавались исполнительному органу - шестигласной думе, включавшей по одному гласному от каждого разряда населения. По сравнению с дворянским самоуправлением выборные городские органы имели гораздо меньше прав и подвергались мелочной государственно-бюрократической опеке.

В конце царствования Екатерины II в правительственном курсе наметился резкий поворот, связанный с реакцией на Французскую революцию. В 1790г. был арестован директор Петербургской таможни А. Н. Радищев, автор книги «Путешествие из Петербурга в Москву». В сочинении Радищева императрица усмотрела «рассеивание французской заразы, отвращение от начальства». В 1712г. был арестован книгоиздатель и литератор Н. И. Новиков, обвиненный в принадлежности к тайному масонскому обществу. Расстройство финансов, беспорядок в делах управления, чиновничий произвол, которые уже не могла контролировать стареющая императрица, знаменовали собой конец ее 34-летнего царствования. Даже любимый внук Екатерины II великий князь Александр Павлович был вынужден констатировать: «В наших делах господствует неимоверный беспорядок, грабят со всех сторон, все части управляются дурно: порядок, кажется изгнан отовсюду, а империя стремится лишь к расширению своих пределов».

Размещено на Allbest.ru