Деятельность местных органов власти и управления Советской России по организации статистических работ в 1917-1920 годы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Деятельность местных органов власти и управления Советской России по организации статистических работ в 1917-1920 гг.

И.А. Тропов

В ночь с 25 на 26 октября 1917 г. пало Временное правительство. На II Всероссийском съезде Советов был провозглашен переход власти в руки советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Эти органы, по первоначальному замыслу большевистского руководства, должны были в новых исторических условиях воплощать опыт Парижской Коммуны. Он заключался в соединении законодательных и исполнительных функций власти, а также в создании при советах специальных отраслевых комиссий, «взявших на себя функции прежних министерств» [1, с. 413].

Одним из важных направлений в деятельности новых органов власти стало налаживание учетно-статистических работ. Диктовалось это несколькими обстоятельствами. Во-первых, это соответствовало идеологическим установкам большевиков, которые прекрасно осознавали важную роль статистики в социально-экономической и политической жизни страны. Во-вторых, к скорейшей организации статистических работ подталкивала и реальная обстановка в послереволюционной России. Национализация земли, банков, промышленных предприятий, введение всеобщей трудовой повинности, установление контроля над общественным производством и распределением продуктов, регулирование народного хозяйства в общегосударственном масштабе [5, т. 32, с. 110, 443; т. 35, с. 148] - все это настоятельно требовало статистического учета всех имеющихся материальных и людских резервов. В то же время обращает на себя внимание известное ленинское утверждение о необходимости вывести статистику из «исключительного ведения «казенных людей» или узких специалистов» и «понести ее в массы, популяризовать ее, чтобы 124трудящиеся постепенно учились сами понимать и видеть, как и сколько надо работать, как и сколько можно отдыхать, - чтобы сравнение деловых итогов хозяйства отдельных коммун стало предметом общего интереса и изучения» [5, т. 36, с. 192].

Таким образом, от статистических учреждений большевики ожидали не только предоставления данных, необходимых для деятельности органов государственной власти и управления, как это было в дореволюционной России, но и выполнения более широкой задачи - информирования общества с целью вовлечения наибольшего числа трудящихся в процесс «социалистического строительства» и придания ему начал сознательности и организованности.

Решение этих задач в первые месяцы после прихода к власти большевиков было осложнено царившей в стране хозяйственной разрухой, разгоравшейся гражданской войной, незавершенностью процесса формирования местного советского аппарата власти и управления. Вследствие этого существовали различные варианты организации статистических работ в конце 1917 - начале 1918 гг. Эту деятельность осуществляли губернские совнархозы [7. Д. 37. Л. 6 об.], местные органы наркоматов продовольствия и земледелия, советы рабочих и солдатских депутатов [7. Д. 16. Л. 22, 27, 44, 87], земства и городские думы (до их упразднения) [4], советы рабочего контроля [3, с. 84-85] и даже отдельные предприятия, например, угольные шахты в Томской губернии [2, с. 241].

Подобная распыленность статистической деятельности между различными местными органами власти и ведомственными структурами в сочетании с тяжелой внутренней обстановкой в стране, не могли не отразиться на положении статистических служб. На состоявшемся в начале декабря 1917 г. съезде статистиков делегаты указывали на «отчаянное» положение местных отделов переписи, не имевших финансирования. Один из делегатов отмечал, что в Киевской губернии расходы на разработку материалов сельскохозяйственной переписи 1915г. чрезвычайно велики, но «средств у земства нет, ... и больше нам не дают». Еще более пессимистично смотрел на этот вопрос представитель из Калуги, полагавший, что вскоре из-за недостатка денег «очень многие наши отделы принуждены будут закрыться» [7. Д. 1. Л. 56].

Другая важная проблема касалась известного давления со стороны ведомственных структур на деятельность статотделов и бюро. Как справедливо заметил известный российский экономист А.А. Кауфман, статистики имеют право в ответ на категорические требования ведомств о предоставлении тех или иных сведений, заявить, что «далеко не все данные и выводы, которые было бы нужно в разных случаях получить от статистика, не все эти данные статистик в состоянии дать» [7. Д. 2. Л. 27]. К сожалению, к этим научным положениям органы политической власти и государственного управления далеко не всегда были склонны прислушиваться и руководствоваться ими в практической деятельности.

В конце 1917 - начале 1918 гг. на местах деятельность статистических служб часто воспринималась либо как не вполне понятная и совсем не обязательная, либо как вспомогательный инструмент для решения достаточно узких ведомственных задач. В результате, по словам известного статистика П.И. Попова, когда статистические бюро входили в состав аппарата Наркомата земледелия, «от них, главным образом, требовались работы по подготовке земельной реформы; работы же других отраслей статистики или сокращались, или совершенно прекращались». Но и присоединяясь к советам, ситуация для исследователей оставалась не менее сложной: «. развитие получала та отрасль статистики, [которая] в данный момент интересовала эти учреждения; другие же отрасли благодаря этому не могли получить надлежащего развития» [8. Д. 896. Л. 414 об.].Соответствующие подтверждения приходили из разных губерний и уездов России. Так, например, из Тамбовской губернии приходили известия о том, что статистический отдел местного земства, подчиненный после революции Наркомзему существовал лишь «как отдел с[ельско]х[озяйственной] статистики». Представители целого ряда губерний (Витебской, Пензенской и др.) сообщали, что местные советы считают организацию статбюро делом «совершенно второстепенным», а зачастую статистика вообще находится «в большом загоне» у руководителей местных советских учреждений [7. Д. 16. Л. 22, 27, 44, 87].

Подобное пренебрежительное отношение к деятельности статистических служб со стороны местных управленческих структур было тесно связано с остротой переживаемого страной политического момента, главным содержанием которого была борьба за власть, а также с нечеткостью структуры и функций советского аппарата управления в условиях отсутствия организационно-теоретических разработок новой системы власти и управления [14, с. 20-21]. учетный статистический ведомственный бюро

Многое зависело и от уровня образованности, а то и просто от субъективных взглядов, настроений и опасений отдельных руководителей тех или иных органов власти. Порой «революционная бдительность» таких чиновников приводила к прекращению работы целых коллективов ученых только на том основании, что они были служащими «старого» земства или были заподозрены, по словам П.И. Попова, в стремлении «к созданию особой Статистической Республики» [7. Д. 97. Л. 3-4]!

Конечно, существовало и другое отношение представителей местных органов власти к организации статистических работ. Так, например, председатель смоленского совнархоза В.А. Смольянинов в своих воспоминаниях с большой теплотой отзывался о своем «полезном помощнике» - руководителе смоленского губстатбюро В.Р. Бриллинге, который, по словам автора «охотно делился ... своими знаниями местного хозяйства» с руководителями губернских партийных, хозяйственных и советских органов [9, с. 25]. В свою очередь и В.Р. Бриллинг свидетельствовал о равноправных и взаимовыгодных отношениях с местным совнархозом, который «не нарушал ничем плана работ» статистического бюро и «довольно охотно» финансировал эти работы [7. Д. 16. Л. 41-43].

Все вышеприведенные факты опровергают точку зрения о том, что в ранний период советской истории местные органы власти, следуя указаниям высшего партийного руководства, стремились наладить учетно-статистические работы, надеясь узнать от статистических бюро «всё, что даст возможность определить и охарактеризовать состояние во всех областях народно-хозяйственной жизни» [6, с. 21]. Действительность была, безусловно, намного сложнее: одна часть представителей формирующегося государственного аппарата понимала важность проводимых статистиками работ, другая часть либо вообще не признавала их деятельности, либо рассматривала статистические органы как средство получения данных лишь по узкому, интересующему данное ведомство направлению, превращая независимые бюро в один из элементов ведомственной структуры.

Подобное положение вещей противоречило взглядам статистиков о независимости их положения и деятельности, а также не соответствовало интересам высших органов государственной власти, заинтересованных в получении точных данных в общегосударственном масштабе. Выступая на очередном съезде статистиков в июне 1918 г. председатель ВСНХ А.И. Рыков подчеркнул, что для выхода из кризиса и для дальнейшего развития России необходимо, «чтобы статистические исследования, статистический анализ были положены в основу всех тех мероприятий, которые поставлены теперь историей на очередь» [7. Д. 28. Л. 2-3]. Рыков считал необходимым «объединить в общий план работ и под единым руководством как статистику земскую и городскую, так и статистические отделения различных ведомств, различных управлений и их опыт» [7. Д. 28. Л. 3].

На июньском (1918 г.) съезде в ходе длительных и острых дискуссий был выработан план организации государственной статистики в РСФСР. Несмотря на имевшиеся разногласия, делегаты съезда в большинстве своем единодушно высказались за создание центрального, надведомственного и политически нейтрального органа. Он был призван не только намечать общий план работ, но и разрабатывать данные, поступавшие от местных статистических организаций - губернских и уездных бюро, которые, в свою очередь, действовали через местных агентов - волостных статистиков и добровольных корреспондентов [12, с. 31-40].

Совнарком во главе с В.И. Лениным хотя и поддержал в целом выработанные на съезде идеи, все же отверг тезис о полной самостоятельности Центрального статистического управления (ЦСУ) и предпринял необходимые меры для обеспечения контроля над его деятельностью, формально подчинив себе ЦСУ. При этом, согласно §4 «Положения о местных статистических учреждениях», было допущено и существование ведомственной статистики [10, № 67, ст. 729], что означало существенную уступку наркоматам, открыто заявлявшим о желании вести свою собственную учетно-статистическую работу [7. Д. 16. Л. 100; Д. 37. Л. 65].

После принятия Совнаркомом документов об образовании ЦСУ началось формирование губернских и уездных статистических бюро, затянувшееся в условиях гражданской войны, интервенции и экономического кризиса вплоть до 1920 г. Согласно принятому закону эти бюро (отделы) формировались на базе соответствующих земских органов и существовали при местных Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Далеко не везде органы Советской власти 129 ответственно отнеслись к формированию своих новых структур: передача статистических учреждений земств и городских самоуправлений нередко осуществлялась даже без необходимой для работы мебели и канцелярских принадлежностей. Руководитель ЦСУ П.И. Попов в одном из циркулярных писем обратил внимание на негативные последствия таких шагов и обратился к губисполкомам с просьбой оказать губстатбюро «полное содействие по обеспечению их квартирными помещениями с необходимым оборудованием и канцелярским инвентарем» [13. Д. 2. Л. 26-26 об.].

Еще более важной была проблема вторжения политики в сферу статистических работ. В 1918-1920 гг. она проявлялась достаточно отчетливо и вызывала серьезную обеспокоенность сотрудников ЦСУ. На местном уровне это вторжение проявлялось в различных формах. В некоторых губисполкомах было принято решение поставить во главе губстатбюро советского служащего - члена исполкома. Это стало возможным вследствие того, что принятые летом 1918 г. Совнаркомом положения прямо не устанавливали, должен ли руководитель статистического отдела одновременно являться должностным лицом губисполкома, а постановление VII Всероссийского съезда Советов (декабрь 1919 г.) о том, что завотделом «может быть и не членом исполнительного комитета» [11, с. 114-115], несколько запоздало.

В одной из губерний (название в источниках не указано) местные партийные и советские органы выдвинули прямое требование о том, чтобы статбюро возглавил член РКП(б). Но по согласованию ЦСУ и НКВД было решено, что от руководителя губстатбюро «не требуется, чтобы он принадлежал к политической партии» [7. Д. 152. Л. 8]. В условиях малой численности и слабой распространенности коммунистических ячеек на периферии статистикам удалось на время уберечь свои отделы от «большевизации» их руководящего состава.В большинстве же случаев проблема сводилась к тому, что в статбюро (например, Калужское, Тверское и др.) назначался «политический работник» (комиссар), который наблюдал и контролировал деятельность соответствующего отдела. Это вызывало возмущение статистиков - ученых и практиков, исходивших из принципа аполитичности и объективности своей деятельности. Некоторые из них даже заявляли, что при таком недоверии «нам, специалистам, оставаться на местах невозможно» [7. Д. 16. Л. 102]. Но большинство выступало все-таки за достижение компромисса с представителями местной власти, призывая к организации совместной с ними работы, «в полном контакте, по обоюдному соглашению» [7. Д. 16. Л. 108].

Свои взгляды на организацию статистических работ в рассматриваемый период активно высказывали также представители местных административно-хозяйственных учреждений, действовавшие в соответствии с инструкциями вышестоящих органов власти. Они, несмотря на наличие уездных и губернских статбюро, отстаивали свое право производить регистрацию текущих явлений в различных отраслях народного хозяйства страны. Мотивировалось это чиновниками по- разному. Часто звучали рассуждения о практических потребностях центральных и местных органов управления (например, ВСНХ, его «главков» и «центров», Нарокомтруда и проч.), нуждавшихся в получении оперативных данных о состоянии дел в соответствующей отрасли [7. Д. 63. Л. 407-407об.]. Но в годы «военного коммунизма» сформировалась и другая точка зрения, хотя в тот период она еще высказывалась в крайне осторожной форме. Речь идет об оценке аппарата ЦСУ как мало эффективного, не способного к оперативному сбору и точному анализу статистических данных [7. Д. 8. Л. 63].

В соответствии с этим различались и практические предложения ведомственных структур по вопросу об организации и проведении статистических работ: от идеи четкого разграничения функций ведомственной и государственной статистики, но все же существующих как одно целое, до идеи о полной независимости ведомственного учетного аппарата от ЦСУ.

Таким образом, деятельность местных органов государственной власти и управления в 1917-1920 гг. в отношении статистических работ отличалась противоречивостью. Советы, как органы политической власти на местах, должны были считаться с принятыми Совнаркомом постановлениями об учреждении губернских и уездных статбюро. Однако к организации этих бюро они относились часто формально, не понимая цели и значение их деятельности. Нередкими были случаи некомпетентного вмешательства советских работников в деятельность статистических бюро, состоявших, главным образом из бывших земских служащих, с целью идеологического контроля над их деятельностью. Местные хозяйственные органы в силу специфики своего функционирования были в гораздо большей степени заинтересованы в налаживании статистического учета, но стремились получать соответствующие данные главным образом посредством создания своего, ведомственного учетного аппарата, при этом критически относясь к деятельности органов государственной статистики в лице ЦСУ и его низовых учреждений. Это неизбежно вело к обострению отношений между хозяйственными наркоматами и ЦСУ в центре, а также между соответствующими структурами на местах.

Успех чиновничества в создании собственного учетно- статистического аппарата был во многом вызван практическими потребностями ведомств и стал возможен в условиях укрепления командных (директивных) методов управления в годы «военного коммунизма», несогласованности в деятельности отдельных частей государственного аппарата, не объединенных на практике единым перспективным планом работ, в результате чего задачи регистрации текущих явлений в той или иной отрасли народного хозяйства являлись 132для ведомств важнее задач проведения комплексных исследований в масштабах всей страны.

Список литературы

1. Административные реформы в России: история и современность / Под общей ред. Р.Н. Байгузина. - М., 2006.

2. Борьба за власть Советов в Томской губернии (1917-1919 гг.). Сб. документальных материалов / гл. ред. В.С. Флеров. - Томск, 1957.

3. Вагапова Л.А. Осуществление рабочего контроля над производством в Башкирии // Октябрьская революция и рождение Советской Башкирии. Сб. ст. / под ред Р.Г. Кузеева и Б.Х. Юлдашбаева. - Уфа, 1959.

4. Земское самоуправление в России, 1864-1918. В 2 кн. - Кн. 2: 1905-1918 гг. - М., 2005.

5. Ленин В.И. Полн. собр. соч.

6. Народное хозяйство. 1918. № 5.

7. Российский государственный архив экономики (РГАЭ). Ф. 1562. Оп. 1.

8. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1290. Оп. 2.

9. Смольянинов В.А. Из воспоминаний о первых годах работы ЦСУ // Вестник статистики. 1958. № 7.

10. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. 1918.

11. Съезды Советов Союза ССР, Союзных и Автономных Советских Социалистических Республик. Сб. док.: В 3-х томах. - Т. 1. - М., 1959.

12. Тропов И.А. Об особенностях формирования Центрального статистического управления в 1917-1918 гг. // Россия в ХХ веке. Сб. статей к 70-летию со дня рождения чл.-корр. РАН, проф. В.А. Шишкина / под ред. В.М. Ковальчука. - СПб., 2005.

Размещено на Allbest.ru