Система органов центрального управления Российской Империи конца XIX - начала ХХ века: теоретико-правовой и историографический аспекты
Изучение особенностей исполнительной власти в условиях абсолютной монархии. Реформа государственного строя и изменения в правообразующей компетенции российского государя. Анализ структуры и полномочий Госсовета, Государственной думы и Совета министров.
| Рубрика | История и исторические личности |
| Вид | статья |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 25.06.2013 |
| Размер файла | 29,7 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
СИСТЕМА ОРГАНОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ КОНЦА XIX - НАЧАЛА ХХ в.: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ИСТОРИОГРАФИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ
Д.А. Калинина
В позднеимперский период истории России система высших органов государственного управления подвергалась серьезным модификациям, которые являлись ответом на требования времени. Изменение статуса сословных групп, внешнеполитические перипетии, общественно-политические, макроэкономические процессы порождали трансформирование системы государственного аппарата.
Наиболее устойчивым институтом российского государственного строя была императорская власть. Царь обладал неограниченными правами в области законотворчества, исполнительной и судебной практики вплоть до 1905 г.
Исполнительная власть в условиях абсолютной монархии подразделялась на верховную, которую осуществлял непосредственно император, и представительную, реализуемую министерствами и ведомствами. Среди российских правоведов Н.А. Захарова, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. М. Устинова, Л. А. Тихомирова и других развернулось широкое обсуждение проблемы соотношения неограниченных правомочий монарха и существования институтов исполнительной власти. Наряду с крайними утверждениями о полноте власти императора, несмотря на наличие ограничительного законодательства и государственных учреждений, или об исключительно формальных, представительских компетенциях монарха наиболее убедительным является умозаключение о распределении властных функций и непосредственном участии главы государства в исполнительной власти при исключительных обстоятельствах. Император напрямую действовал в случае «неправильного применения закона или в случае необходимости разрешить те или другие затруднения в администрации, когда эти затруднения не могли быть устранены силою существующих законов» [1]. В последнем случае монарх разъяснял смысл принятых законов, разрешал все изменения в ранее принятых постановлениях правительства, утвержденных им ранее. Хотя в современной государственной практике перечисленные действия главы государства не являются экстраординарными, в конце XIX - начале ХХ в. законы Российской империи подобные действия не регламентировали, а, следовательно, оставляли их на усмотрение императора. Профессор П. Е. Казанский в дополнение к выводам А. Д. Градовского отмечал, что российский монарх осуществляет верховный контроль за правильным исполнением законов, ему принадлежит «служебное верховенство» в отношении всех государственных учреждений и служащих, которые «действуют именем государя» [2].
В рамках исполнительной власти император имел право составлять и утверждать акты, способствующие правильному исполнению законов. В целом верховная исполнительная власть в том объеме, в каком она была у российского монарха, позволяла контролировать точность осуществления законов всеми центральными и местными учреждениями, она была всеохватной и практически неограниченной вплоть до падения самодержавия.
Важнейшей компетенцией верховной власти государя являлось законотворчество. Вплоть до 1906 г. император имел право принимать нормативные акты любой юридической силы, действующие в пределах Российской империи в отношении всех подданных. Правомочия законодательной инициативы помимо монарха были у Государственного совета, Совета министров, Комитета министров, экспертиза законопроектов находилась в руках уже названных верховных органов власти, однако окончательное решение о принятии или отклонении того или иного проекта будущей нормы права принадлежало исключительно главе государства. Российский монарх, руководствуясь любыми причинами и не имея необходимости отчитываться за свои действия, мог подписать законопроект или отправить на доработку, в позднеимперский период часто практиковалось откладывание разработанной нормы «под сукно» на неопределенный срок и, как правило, без повторного обращения к ней. Не отмечая существенных недостатков предложенной модели нормы права, т. е. признавая ее состоявшейся, император отсрочивал ее подписание, тем самым останавливая все дальнейшие разработки конкретной проблемы. Отсутствие нужды обосновывать откладывание законопроекта давало удобный способ избегать опасных или неактуальных, по мнению верховной власти, решений. Временные рамки рассмотрения и подписания законопроекта также не оговаривались законодательством, следовательно, на полном усмотрении императора находилось решение вопросов о времени разбора проекта нормы права и о причинах его принятия, отклонения или откладывания.
Изменения в правообразующей компетенции российского государя произошли в результате реформы государственного строя 1905-1906 гг., правовой основой которой стали Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 15 октября 1905 г. и Основные государственные законы от 1906 г. Из верховной власти монарха была выведена часть законодательных полномочий и передана Государственной думе и Государственному совету. Так, в Основных государственных законах от 1906 г. было прописано, что император осуществляет законодательную власть «в единении» с Государственным советом и Думой. Теперь монарх лишился права единолично принимать все нормативно-правовые акты, имеющие юридическую силу закона, он сохранил право издавать подзаконные акты в виде высочайших указов.
В связи с разделением законодательной власти на две составляющие среди дореволюционных исследователей выделились противоположные точки зрения. Ряд авторов начала ХХ в., в числе которых В. М. Грибовский, В. В. Ивановский, признавали, что император сохранил лишь часть правообразующих компетенций [5]. Другая группа вместе с Л. А. Тихомировым, К. Н. Пасхаловым признавала сохранение за государем всей полноты законодательных правомочий, так как «закон есть выражение воли верховной власти» [6]. Со временем возобладала первая точка зрения, которая звучала в большинстве исследований, посвященных анализу государственной власти.
Ограничения правообразующей деятельности государя коснулись только гражданской, экономической областей, сферы правосудия, общественной безопасности. Во всех остальных областях высочайший указ обладал высшей юридической силой. По мнению многих исследователей, это свидетельствовало о том, что Россия в начале ХХ в. еще только становилась на путь конституционной монархии. Например, профессор С. А. Котляревский высказался, что «установление общих норм предоставляется русской Государственной думе и Государственному совету в меньшем объеме, чем это, обычно, имеет место при конституционном строе относительно законодательных органов» [7]. Помимо этого в Основных государственных законах отдельно прописывались исключительные прерогативы российского монарха: определение направления развития внешней политики, объявление войны и подписание мира, заключение международных договоров, верховное руководство армией и флотом, объявление местностей империи на военном и чрезвычайном положении и т. д. [8] В законодательстве отмечалось также единоличное право российского монарха быть инициатором всех изменений, вносимых в Основные законы, а также в случаях прекращения сессии Государственной думы издавать чрезвычайные указы, имеющие юридическую силу закона. В результате правообразующие полномочия императора, хотя и были ограничены в 1905-1906 гг., все же давали широкий простор для независимых решений, определяющих направление развития страны.
Верховная судебная власть императора выражалась в том, что любое судебное решение выносилось от имени государя, который также обладал исключительным правом помилования и смягчения наказания. Только монарх мог инициировать судебное разбирательство в отношении высших государственных чиновников, в число которых входили члены Государственного совета и Государственной думы, председатель Совета министров, министры, наместники, генерал-губернаторы [9], что свидетельствовало о подотчетности этих должностных лиц только главе государства. Если учесть огромное влияние российского монарха на изменения состава высшей судебной инстанции - Сената - и возможность вывести любое судебное разбирательство из некассационных департаментов Сената в Особое присутствие Государственного совета, можно сделать вывод о широчайших возможностях императора по мере необходимости оказывать влияние на любое судебное решение. Несмотря на изменения в государственном устройстве, верховная судебная власть монарха сохранилась в прежнем объеме вплоть до 1917 г.
В связи с многократным усложнением социально-экономических, общественно-политических, международных политических и экономических процессов император в конце XIX - начале ХХ в. опирался на обширный аппарат государственных учреждений, разделенный на две части: органы высшего и подчиненного управления. Основным отличием между этими группами организаций являлась подотчетность Правительствующему сенату. Неподконтрольными Сенату были Совет министров, Государственный совет, Государственная дума, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, Совет государственной обороны, Военный совет и т. д. Все они были выведены из-под контроля Сената особыми постановлениями и должны были способствовать осуществлению верховной власти монарха. За подчиненными Сенату ведомствами, в числе которых были министерства и весь аппарат местного управления, признавались меньшие властные полномочия, они реализовывали взаимодействие с главой государства опосредованно. Подобное разграничение государственных учреждений было предложено в начале ХХ в. группой правоведов во главе с А. Д. Градовским, Н. А. Захаровым, Н. М. Коркуновым и являлось приоритетным длительное время. Современные исследователи преимущественно подразделяют аппарат управления на центральный, носящий общероссийский характер, и местный, проводящий государственную политику в отдельных местностях [10].
К центральным учреждениям в рассматриваемый период относились Совет министров, обладающий совещательными полномочиями, Государственный совет, изначально законосовещательный орган, который в период первой российской революции был наделен функциями верхней палаты парламента, с 1906 г. Государственная дума, имеющая правообразующие компетенции, Правительствующий сенат как высшая судебная инстанция, Святейший синод, ведавший церковными делами, и министерства, исполняющие принятые законы и подзаконные акты и контролирующие их реализацию на местах. Однако непосредственное взаимодействие с местными органами власти осуществляли министерства, и в первую очередь министерство внутренних дел, доводя до губерний узаконенные пути развития государства и наблюдая за их неукоснительным соблюдением.
Все вопросы, разрешаемые императором путем подписания высочайшего повеления, проходили предварительную обработку в Канцелярии Его Императорского Величества. В рассматриваемый период Канцелярия утратила свои прежние экстраординарные компетенции, связанные с работой третьего отделения по проведению политического сыска, которые перешли в Министерство внутренних дел, а второе отделение в 1882 г. преобразовано в кодификационный отдел при Государственном совете. Основной функцией Канцелярии в конце Х!Х - начале ХХ в. являлось делопроизводство по всем бумагам, поступающим на имя российского монарха. В компетенцию личной императорской канцелярии были отнесены дела по исполнению поручений монарха, изготовлению высочайших указов, представление отчетов губернаторов и т. д. В целом, работа Канцелярии носила вспомогательных характер и не относилась к числу высших государственных учреждений, по своему статусу она приравнивалась к министерству, находящемуся на особом положении.
Государственный совет, образованный в 1810 г., до 1906 г. являлся законосовещательным органом власти, в его компетенцию входило создание новых или доработка законопроектов, их экспертиза, а также выражение собственной позиции по любому вопросу по требованию монарха. В конце XIX в. многие исследователи высказывались о бесполезности этого учреждения в связи с появлением дублирующих функций Государственного совета Комитета министров и Совета министров [11]. Однако А. Д. Градовский, ссылаясь на теорию Л. Штейна [12], озвучил мысль, что в России, как и в любой крупной монархии, необходим совещательный орган, не связанный с законодательной, исполнительной и судебной властью, что повышает степень объективности выносимых суждений [13].
В позднеимперский период любой законопроект обязан был пройти экспертизу Государственного совета, лишь после этого он поступал на подпись императору, только монарх имел право изъять будущую норму права из рассмотрения Госсовета [14]. Помимо текущих правовых тем здесь рассматривались проекты введения чрезвычайного или военного положения в той или иной части страны, решения о войне и мире и иные внешнеполитические резолюции, проекты распоряжений Сената и министерств, все финансовые вопросы, которые должен был утверждать император. В целом у данного ведомства был обширнейший спектр проблем, требующих авторитетного заключения, а следовательно, существование Государственного совета было оправдано.
В годы первой российской революции высочайшим манифестом были внесены изменения в государственный строй России, что стало причиной реформирования Госсовета, который наравне с Государственной думой получил законодательные полномочия [15]. Все проекты норм права, одобренные Думой, проходили обязательное рассмотрение членами Совета. Государственный совет получил также право законодательной инициативы в любой сфере, не вошедшей в основные государственные законы. Кроме того, Совет имел право требовать разъяснений у представителей Совета министров по вопросам, связанным с рассматриваемым законопроектом, за исключением случаев, когда разглашение той или иной информации противоречит государственным интересам и по поводу незаконности действий чиновников и ведомств, входящих в систему исполнительной власти [16]. Государственный совет мог обращаться с Наказом с целью усовершенствования процесса правообразования. В состав Совета для более квалифицированного рассмотрения ряда конкретных вопросов входили два департамента, особое присутствие об отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев и особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего сената, а также канцелярия, ведавшая делопроизводством. В итоге реорганизации Государственный совет представлял собой слаженную систему подразделений, выборных и назначенных членов Совета, чиновников, которые достаточно успешно выполняли функцию разбора законопроектов в той весьма ограниченной сфере, которая была предоставлена в начале ХХ в. императором. В своей деятельности Государственный совет активно взаимодействовал с главой государства, министерствами и Думой, которая выполняла обязанности нижней палаты парламента.
Государственная дума, введенная в число органов власти Манифестом в 1905 г. и впервые созванная в 1906 г., обладала полномочиями, дублирующими функции Государственного совета, с единственной разницей в том, что Дума рассматривала законопроект первой инстанцией, а Совет мог рассматривать только те проекты норм права, которые были одобрены Думой. Круг вопросов, в пределах которого избранные депутаты могли обсуждать проекты законов, был определен Учреждением о Государственной думе и не мог быть изменен депутатами, так как ст. 107 Основных государственных законов лишала законодательные органы власти права вносить изменения в Основные законы, а ст. 109 при определении круга дел, подведомственных Думе и Совету, делала отсылку к их официальным учреждениям, т. е. образующим документам. На этом основании, при попытке Государственной думы расширить свои полномочия, член Государственного совета П. Н. Дурново отмечал: «Мы, члены Государственного совета, занимающие места на правой стороне этого зала, не можем одобрить распространительных толкований Основных законов в сторону расширения компетенций и полномочий законодательных учреждений. В данном случае, по нашему убеждению, закон точно указывает путь, по которому мы должны идти. Всякое уклонение с этого пути мы считаем сознательной или бессознательной попыткой использовать кажущуюся неясность закона в целях вмешательства законодательных учреждений и не принадлежащую нам область» [17]. Как и Государственный совет, Дума обладала правом законодательной инициативы с некоторыми ограничениями, правом интерпелляции и возможностью обращаться за разъяснениями к министрам и товарищам министров, издавать Наказ в целях улучшения процесса законотворчества.
Помимо ограничения основных полномочий Государственная дума была поставлена в прямую зависимость от императора и административных сил, что свидетельствовало об отсутствии принципа независимости законодательной власти. Российский монарх имел право распустить Думу, причем он практически не был стеснен необходимостью объяснять свои действия, подобная возможность создавала благоприятные условия для корректировки деятельности депутатов. Не сформировалось еще и понятие депутатской неприкосновенности, любой народный избранник мог быть подвергнут судебному преследованию на тех же основаниях, что и любой чиновник, у Думы спрашивали согласие только в случае лишения свободы одного из депутатов [18]. Данная практика вызвала дискуссию среди правоведов начала ХХ в. Ряд исследователей, в числе которых были В. В. Ивановский, С. А. Котляревский и Н. И. Лазаревский, довольно резко высказывались по поводу отсутствия независимости правообразующих органов власти. Так, В. В. Ивановский отмечал, что «этот порядок предания народных представителей суду, вместо гарантии от судебного преследования, устанавливает зависимость членов законодательного учреждения от администрации, чем нарушается та самостоятельность парламента, которая составляет его жизненную силу и политический смысл» [19]. Другая часть исследователей говорила о правомерности и даже необходимости сохранения общих оснований судебного преследования депутатов, видя в этом возможность избежать произвола представителей законодательной власти. Например, П. Е. Казанский высказал мысль о том, что «привлечение членов законодательных установлений к судебной ответственности за преступления по должности не только не противоречит “самому существу Государственной Думы”, но, наоборот, совершенно согласно с общей конструкцией русского народного представительства, как особого учреждения с определенными возложенными на него обязанностями, и с общим юридическим положением членов его» [20]. Однако, несмотря на существенное стеснение свободы действий законодательных учреждений, новые органы власти заняли стержневое положение в государственном аппарате.
В целом, реализуя свои правообразующие полномочия, император, Государственный совет и Государственная дума формировали и видоизменяли законодательный массив, на основании которого действовали остальные центральные и местные органы власти.
Помимо Государственного совета совещательными полномочиями обладали Комитет министров, существовавший до 1906 г., и Совет министров, являющийся в начале ХХ в. прототипом современного правительства. С момента появления первых министерств в государственном аппарате был сформирован Комитет министров, целью которого в первую очередь было решение межведомственных вопросов. Разграничение полномочий между двумя действующими совещательными органами определялось следующей формулой: особо важные дела рассматривались в Государственном совете, а все остальные текущие дела - в Совете министров. В разные периоды истории компетенция Комитета министров менялась в зависимости от условий развития государства. В конце XIX в. это учреждение рассматривало все дела, которые превышали власть отдельного министра, или не могли быть разрешены в рамках действующего законодательства, либо специально были переданы императором ему на рассмотрение. С одной стороны, существование узкого по составу совещательного органа власти естественно для абсолютной монархии и традиционно для России, с другой - такое учреждение было вызвано усложнением системы государственного управления и необходимостью дополнительной опоры для монарха при разрешении текущих вопросов. Образование различных межведомственных органов, обладающих совещательной властью, объяснялось попытками главы государства устранить разобщенность управления, несогласованность правительственных мероприятий, однако все попытки заканчивались неудачей. По мнению правоведа В. М. Гессена, провал намерений императора усовершенствовать управленческую практику был связан с отсутствием «института визирата» или поста премьер-министра [21].
В 1861 г. было сформировано новое совещательное учреждение - Совет министров, которое состояло из глав министерств и близких к ним по компетенции ведомств, секретаря Государственного совета и иных лиц, назначенных монархом. Под формальным председательством императора проходило заслушивание докладов о всех первоначальных инициативах органов исполнительной власти во избежание дублирования разрабатываемых проблем и общей осведомленности о делах каждого из входящих в Совет учреждений. Изначально компетенция Совета министров не имела четко установленных рамок, единственным критерием отбора обсуждаемых вопросов было разрешение главы государства. Отсутствие строго оговоренных функций, неопределенное положение в системе подчиненности делали Совет министров практически бесполезным элементом института управления. Так, большинство исследователей начала ХХ в. отказывали ему даже в статусе учреждения, например, Н. М. Коркунов сделал вывод о том, что Совет - это «факультативная форма министерского доклада», В. М. Грибовский, в свою очередь, называл Совет министров «особой формой министерских докладов монарху в присутствии других министров» [22]. Обладая исключительно совещательными полномочиями, данный государственный орган не смог повысить согласованность действий разрастающегося аппарата исполнительной власти.
19 октября 1905 г. Совет министров был реорганизован и превратился в полноценное правительство. Реформированное учреждение получило статус постоянно действующего с четко очерченным кругом полномочий и частичной самостоятельностью в их осуществлении. Ведению нового Совета министров подлежали предварительное рассмотрение всех законопроектов, поступающих от министерств и ведомств на рассмотрение Государственной думе или императору, все предложения об изменении общего министерского устройства, крупные кадровые вопросы в рамках исполнительной власти, доклады на имя императора, имеющие межведомственный характер, все проекты законов, поступающие на рассмотрение монарха между созывами Думы, и т. д. [23] Благодаря обширным функциям Совет министров смог уже фактически объединить работу всех учреждений исполнительной власти, что повысило согласованность действий, а следовательно, и эффективность системы государственного управления. После реорганизации в Совете был введен пост председателя - им становился назначенный монархом «министр без портфеля», т. е. высший чиновник, не отвечающий ни за одно министерство или ведомство и имеющий право участвовать в делах любого из них. Глава Совета министров назначался и снимался с должности исключительно решением монарха, в этом проявлялась прямая зависимость от государя премьер-министра в частности и всего Совета в целом. Создание поста председателя Совета министров или премьер-министра завершило общую модернизацию исполнительной власти на общеевропейских началах, которые сочетались с сохранением сильной власти российского императора.
Деятельность высших институтов государственной власти была направлена на формирование общего пути развития России как одной из ведущих мировых держав, своевременно и верно отвечающих на требования времени. Император, Государственный совет и Государственная дума при содействии совещательных органов власти принимали нормативно-правовые акты, которые вносили изменения в социально-экономическое и общественно-политическое устройство государства. В свою очередь задача по организации и техническим моментам воплощения закона или высочайшего повеления в жизнь ложилась на аппарат исполнительной власти, куда входили министерства и сходные с ними по статусу и компетенциям ведомства.
Министерства, образованные в 1802 г., относились к центральным государственным учреждениям, однако они имели меньшие по сравнению с вышеперечисленными органами властные правомочия и находились под контролем Правительствующего сената. На этих основаниях министерства в конце XIX - начале ХХ в. причислялись к организациям подчиненного управления. Хотя цепь подчиненности была довольно коротка: работа всех министерств и близких им ведомств координировалась Комитетом министров, а позднее, уже более основательно, - Советом министров, последние в свою очередь были подотчетны российскому монарху, однако аппарат исполнительной власти напрямую с императором практически не взаимодействовал.
Суть министерских полномочий, а также пределы действия были установлены в общем наказе министерствам, где данные учреждения названы проводниками решений высшей власти во всех сферах управления [24], что изначально определило отраслевой принцип их устройства. Отраслевой принцип организации исполнительной власти признавался российскими правоведами наиболее подходящим и естественным для России, которая всегда довлела к централизации аппарата управления. Эффективность данного способа устройства министерств и ведомств А. Д. Градовский объяснял необходимостью достижения единообразия в способах осуществления какой-либо задачи, а также создания системы прямой ответственности административных учреждений [25]. Выполнение этих задач возможно было при унифицированном применении законов в каждой отдельной сфере жизни государства, что стало осуществимым благодаря появлению единого ответственного лица, контролирующего правильное исполнение норм права. Министр в рамках вверенной ему отрасли обязан был устранять все неправильные толкования законов, разъяснять все затруднения в применении закона, пресекать злоупотребления полномочиями или преступные бездействия среди подконтрольных ему чиновников [26].
Главы министерств как представители верховной власти в качестве участников Комитета министров, Совета министров призваны воплощать в жизнь решения вышестоящих государственных институтов, помимо этого министры обладали контролирующими функциями в отношении нижестоящих чиновников центральных и местных органов управления, благодаря чему достигалось единообразие в процессе реализации властных решений.
Еще одной крупной прерогативой министерств являлось право законодательной инициативы. До 1884 г. любой подданный империи мог обратиться с прошением на имя монарха с проектом правовой нормы, однако с реорганизацией комиссии по прошениям возможность предложить главе государства новый законопроект была исключена и такое право сосредоточилось в ведении правительственного аппарата. Вопрос о том, кому именно принадлежит законодательная инициатива, вызвал дискуссию среди российских правоведов. Большинство исследователей на основе действующего законодательства утверждали, что право предлагать проекты норм права принадлежит исключительно монарху [27]. Объяснялось это тем, что любое представление министра могло быть внесено на рассмотрение только с разрешения императора [28]. А. Д. Градовский поддерживал данное мнение, полагая, что это необходимый атрибут неограниченной монархии, каковой была Российская империя. В противовес мнению большинства высказывался Н. М. Коркунов, который, ссылаясь на ст. 49 Основных законов, настаивал на том, что законодательная инициатива принадлежала еще и Сенату и Синоду, причем без необходимости получения высочайшего на то разрешения [29]. Но, несмотря на особую точку зрения Н. М. Коркунова, подавляющая масса правоведов осталась на прежних позициях. Право законодательной инициативы распространялось на министров и глав ведомств не напрямую, а через обсуждение Совета министров, только после одобрения которого проект поступал на рассмотрение Государственной думы.
С образованием законодательных органов власти в Российской государственной системе возникла необходимость выстраивать систему подчиненности между парламентом и органами исполнительной власти по одному из двух путей: парламентскому и дуалистическому. Парламентская модель взаимодействия предполагала полную подконтрольность правительства парламенту, дуалистическая - подчиненные монарху министерства и ведомства противостоят законодательным учреждениям, в результате в противоборстве устанавливается равновесие сил. В России, по мнению правоведов, отношения Государственной думы и правительства строились на дуалистических началах. С одной стороны, главы министерств назначались и снимались с должности решением императора, Совет министров, управляя действиями всех центральных органов исполнительной власти, подчинялся монарху, а не парламенту, с другой стороны, Государственная дума контролировала деятельность министерств и ведомств с помощью запросов и интерпелляций. Складывание подобной дуалистической системы свидетельствовало о постепенном переходе Российской империи в число ограниченных монархий.
В конце XIX - начале ХХ в. в число центральных органов исполнительной власти входило десять министерств: министерство внутренних дел, народного просвещения, финансов, торговли и промышленности, путей сообщения, юстиции, иностранных дел, военное, морское, императорского двора. Также приравнивались по статусу к министерствам главное управление землеустройства и земледелия, главное управление государственного коннозаводства и государственный контроль. Во главе министерства стоял министр, который опирался на помощников или товарищей министра, которые могли исполнять функции главы министерства в особых случаях. Министр обязан был действовать в рамках действующего законодательства и в пределах возложенной на него компетенции, однако в экстраординарных обстоятельствах он имел право выйти за установленные рамки, если считал, что для защиты и поддержания интересов государства требуются незамедлительные шаги. В таком случае глава министерства должен был отчитаться Правительствующему сенату о причинах, побудивших его на подобный поступок [30]. Основные властные полномочия министра заключаются в праве издавать подзаконные акты в виде распоряжений, направленных на уточнение законов.
Все министерства подразделялись на департаменты, во главе с директорами, главные управления, которые по статусу находились выше департаментов и обычно возглавлялись товарищами министра. Департаменты делились на отделения, отделения - на столы. Для согласования действий, распределения поручений, а также внутреннего контроля при каждом департаменте создавалось общее присутствие из начальников отделений под председательством директора. В целях рассмотрения наиболее важных дел в министерстве создавался совет министра под председательством главы министерства, куда входили товарищи министра, директора департаментов и иные лица, назначенные императором. Некоторые министерства для наиболее квалифицированного исполнения возложенных на них обязанностей имели в своем составе особенные установления: технические, ученые комитеты, коллегии и т. п. Последние имеют особое значение, так как в их состав включались чиновники из нескольких министерств для решения межведомственной задачи. Если при рассмотрении проблемы представитель другого министерства был не согласен с общей резолюцией и его поддерживал глава его ведомства, то вопрос рассматривался двумя министрами, а при отсутствии компромиссного решения он обсуждался Советом министров. В целом особенности структуры и компетенции министерств определялись конкретной отраслью, в пределах которой оно действовало.
В итоге проведенного теоретико-правового анализа структуры и компетенций институтов и учреждений, входящих в систему высшего и центрального управления, можно представить общую картину процесса воплощения в жизнь законов, высочайших повелений и иных подзаконных актов. Мы можем проследить установленный и единообразный алгоритм действий по перепоручению определенных задач по ведомствам согласно сложившейся служебной иерархии, а также осуществлению контроля среди центральных общероссийских и верховных учреждений. Сложившаяся на протяжении длительного времени разветвленная система органов управления была связана воедино подчиненностью, взаимными правами и обязанностями, которые побуждали к активному взаимодействию на всех уровнях власти в целях успешного развития государства. Историографический анализ позволил выявить пробелы в нормативно-правовой базе центральных учреждений, а также неточности, двусмысленности в законах, которые порождали несовершенство системы управления Российской империи конца XIX - начала ХХ в.
Примечания
исполнительный власть монархия государственный
1. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. I. СПб.: Тип. М. Стасюлевича, 1875. С. 150-151.
2. Казанский П. Е. Власть всероссийского императора. Очерки действующего русского права. Одесса: Тип. «Техник», 1913. С. 214.
3. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 11 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. СПб.: Рус. кн. тов. «Деятель», 1912. С. 1.
4. Там же. Ст. 7. С. 1.
5. Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса: Тип. «Техник», 1912. 268 с.; Ивановский В. В. Учебник государственного права. Казань: Универ. тип., 1913. 365 с.
6. Тихомиров Л. А. Монархическая государственность М.: Унив. тип, 1905. С. 215-216.; Пасхалов К. Н. Погрешности обновления 17 октября 1905 г. государственного строя и попытка их устранения. М.: Печатня А. Снегиревой, 1910. 70 с.
7. Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов М.: Тип. Г. Лисснера и Д. Собко, 1912. С. 37.
8. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 12-23 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 1.
9. Учреждение Государственного совета. 1906 г. Ст. 95 // Свод законов Российской империи. Изд. нео- фиц. Т. 1. С. 36.См. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений России. М.: Высш. шк., 1983. 352 с.; Зайонч- ковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.: Мысль, 1970. 444 с; и др.
10. Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб.; М.: М. О. Вольф, 1868. 591 с.; Блунчли И. К. История общего государственного строя и политики с XVII в. до настоящего времени. СПб.: Изд-воО. И. Бакста, 1874. 597 с.
11. Штейн Ё. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб.: Изд-во А. С. Гие- роглифова, 1874. 612 с.
12. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 29.
13. Высочайшее повеление от 23 января 1851 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание Второе. Т. XXVI. Отд. 1. 1851 г. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии, 1852. 753 с.
14. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 106. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 8.
15. Учреждение Государственного совета. 1906 г. Ст. 36, 44. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 32-33.
16. Отчет Государственного совета. Сессия IV. С. 1349.
17. Учреждение Государственной думы. 1908 г. Ст. 22, 16 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 42-43.
18. Ивановский В. В. Учебник государственного права. С. 170.
19. Казанский П. Е. Власть всероссийского императора ... С. 219.
20. Гессен В. М. Основы конституционного права. Петроград: Изд-е юрид. кн. склада «Право»: Типо-лит. тов. А. Ф. Маркс, 1918. С. 160.
21. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. С. 246.; Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи ... С. 62.
22. Учреждение Совета министров. 1906 г. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 102-106.
23. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 152-153. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 171.
24. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 121.
25. Там же. С. 122.
26. См. Алексеев А. С. Русское государственное право. М.: Тип. о-ва распространения полезных книг, 1897. С. 201; Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса: Тип. Новорос. император. ун-та, 1890. С. 70; Романович-Славатин- ский Н. Н. Система русского государственного права. T. 1. M., 1886. С. 191; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 12; и др.
27. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 162 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 172.
28. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. С. 122.
29. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 158. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 171.
Размещено на Allbest.ru
...Подобные документы
Рассмотрение компетенции, структуры и порядка функционирования Верховного Совета и Совета министров СССР. Ознакомление с обязанностями и задачами высших органов государственной власти. Основные аспекты управления союзной и автономной республикой.
курсовая работа [32,7 K], добавлен 03.03.2011Исследование динамики реформ государственного управления КНР. Шаги на пути к перестройке политической системы Китая. Восстановление волостного звена органов власти и управления. Создание социалистической рыночной экономики. Реформа аппарата Госсовета.
курсовая работа [22,4 K], добавлен 14.04.2009История развития государственного управления и государственных учреждений России. Основные черты государственной деятельности Александра III. Реформа местного и городского общественного управления. Переход российской империи к буржуазной монархии.
курсовая работа [44,9 K], добавлен 22.05.2013Причины, порядок формирования и учреждения Думы в годы революции 1905-1907 гг. Особенности работы Совета Министров, принципы работы Думы. Специфика выбора депутатов Государственной Думы. Характеристика ряда указов. Основные законы Российской империи.
контрольная работа [14,8 K], добавлен 06.12.2009Особенности становления российского парламентаризма в начале XX века. Социально-политические условия появления Государственной думы, ее статус и фракции. Обсуждение законопроекта об условном и условно-досрочном освобождении в III Государственной думе.
реферат [55,3 K], добавлен 03.03.2011Манифест 17 октября 1905 года о политических свободах подданных Российской империи. Учреждение Государственной Думы, Положение о выборах. Наделение Государственной Думы законодательными полномочиями. Деятельность Государственной Думы I, II и III созывов.
реферат [44,2 K], добавлен 23.03.2014Вопрос о реформе Государственного совета в условиях первой революции в России, введение выборных элементов. Система органов управления на белорусских землях в 1907-1914 годах, проведение земской реформы. Февральская революция и свержение самодержавия.
реферат [21,7 K], добавлен 06.04.2010Система высших и центральных органов государственного управления при Александре I и при Николае I. Местное самоуправление в первой половине XIX века. Городская полиция и уездные тюрьмы, управление крестьянами. Управление окраинами Российской империи.
курсовая работа [42,3 K], добавлен 19.03.2011Анализ политического кризиса в России в начале ХХ в. Проведение правительственной реформы. Учреждение Государственной думы, механизмы ее организации. Деятельность Государственного совета, порядок взаимодействия палат. Разложение и крах думской монархии.
дипломная работа [77,4 K], добавлен 10.12.2017Предпосылки централизации государственной власти. Сущность реформ государственного управления. Юридическое оформление абсолютизма и значение реформ Петра I. Политика меркантилизма в экономике и торговле, расширение этнотерриториальных пределов России.
курсовая работа [37,2 K], добавлен 23.09.2014Роль православия. Эволюция Российской империи с начала XVIII века до 1917г.. Сравнительная характеристика двух отечественных правителей и их правлений. Особенности советского строя, созданного большевиками и просуществовавшего до начала 1990-х гг..
контрольная работа [24,6 K], добавлен 10.03.2009Усиление значения высшего, императорского управления. Получение Сенатом статуса института административной юстиции, прокуратуры и суда. Контроль за деятельностью органов коронного управления. Реформа системы центрального управления, создание министерств.
презентация [4,2 M], добавлен 17.01.2015Учреждение Совета министров - высшего правительственного органа в дореволюционной России. Развитие самодержавия в сторону буржуазной монархии. Официальное объявление Временного правительства преемником Совета министров после Февральской революции 1917 г.
презентация [577,9 K], добавлен 18.09.2013Геополитическое положение Российской империи, ее общественного и государственного строя в первой половине XIX в. Анализ предпосылок, которые обусловили реформирование вооруженных сил в период буржуазных реформ, их последовательность и результативность.
диссертация [316,1 K], добавлен 08.04.2011Государственное управление в Древней Руси. Освободительная борьба Руси с Золотой Ордой. Управление в период образования абсолютной монархии и развития капитализма. Первые годы Советской власти. Состояние российской государственности в начале XXI века.
курс лекций [522,5 K], добавлен 04.06.2012Предпосылки, причины и направленность конституционных реформ в России. Манифест 17 октября 1905 г., учреждение Государственной Думы. "Основные законы" 1906 года. Соотношение теории монархической государственности и конституционных преобразований.
контрольная работа [50,9 K], добавлен 13.01.2017Нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность отраслевых управленческих органов в Российской империи. Вступление Александра I на престол. Министерская реформа и ее практическое применение. Создание новых органов государственного управления.
курсовая работа [36,7 K], добавлен 14.06.2014Изменения в третьеиюньской политической системе, новое формирование Думы согласно измененному порядку выборов и попытки реформ власти. Сложности реформ П.А. Столыпина от реакционности Государственного Совета и одобрения царем черносотенного движения.
конспект урока [18,1 K], добавлен 19.01.2010Исследование пути развития российской государственности и роли реформ в переустройстве социальной структуры в XV-XVIII вв. Анализ законодательных актов периода абсолютной монархии: Петр Великий, Екатерина II. Эпоха "великих" реформ: анализ, последствия.
реферат [46,8 K], добавлен 14.04.2011Характерные черты абсолютной монархии. Условия возникновения абсолютизма в России, их отличие от Запада. Эволюция государственной и общественной жизни в XVII веке. Роль и функции Боярской думы. "Антиместническая" направленность государственной политики.
контрольная работа [41,4 K], добавлен 22.09.2011
