Основні функції тіньового кабінету у країнах вестмінстерської системи

Размещено на http://www.allbest.ru

Основні функції тіньового кабінету у країнах вестмінстерської системи

Негуляєва Г.О

Формування та забезпечення ефективних взаємовідносин між урядом та опозицією є одним із ключових елементів розвитку сучасної демократії. Влада провадить певну політику в тій чи іншій сфері, опозиція покликана захищати права та інтереси політичної меншості через конкретні механізми та пропонувати альтернативні шляхи розвитку. Наразі суспільство потребує від претендентів на владу крім критики її носіїв зрозумілих, конструктивних ідей, доказів своєї здатності нести відповідальність за ситуацію у країні. Адже оцінити владу можна за результатами її діяльності, але важко оцінювати діяльність опозиції, виходячи виключно з критичних висловлювань її лідерів. Тому зрозуміло, що останнім часом значно зростає увага опозиційних сил до концепції тіньового кабінету, який дає можливість опозиції як тримати чинний уряд підзвітним, так і позиціонувати себе як компетентну альтернативу чинній владі, яка має узгоджену програму державної політики. Важливим в цьому аспекті стає питання чіткого розуміння самого інституту тіньового кабінету, зокрема, і через визначення основних функціональних обов'язків його членів. Для України, після декількох не досить вдалих спроб створення подібного органу, дане питання набуває особливою актуальності.

Дана проблематика стала приводом для активних дискусій починаючи з другої половини XX століття, адже саме в цей час починається історія формування тіньових кабінетів в сучасному розумінні. Аналіз місця та ролі тіньового кабінету в системі влади здійснювали переважно західні вчені. Основними працями у цій царині вважаються дослідження Д.Р.Тернера, Р.Келлі, Дж.Макінтоша, Р.Паннета, Айвора Дженнінгса, Р.К.Алдермана, АДжунц, Р.Т.Маккензі, М.Белоф, Д.Е. Макгенри, КонончукаС.таЯрошО., а також колективні дослідження центру Разумкова та Центру політикоправових реформ тощо. Так, Д.Р.Тернер та Дж.Макінтош виходять з історичного аспекту розвитку інституту тіньового урядування, зосереджуючись на появі та закріпленні певних функціональних обов'язків. Айвор Дженнінгс визначає даний інститут та його функції через співвідношенняз роботою парламенту та уряду, а Р.Т.Маккензі виходить з роботи власне політичних фракцій (правлячих та опозиційних) та їх керівних структур. Чимало дослідників аналізують роботу тіньового кабінету, досліджуючи конкретні його структурні елементи. Зокрема, М. Белоф, Д.Е.Макгенри зупиняються на розгляді місці та ролі опозиційного лідера в парламенті, а Р.К.Апдерман, А.Джунц на діяльності опозиційних представників та «батогів» опозиційної партії, а дослідження ж Р.Паннет поєднує в собі майже всі вищезазначені аспекти. Відповідно, більшість дослідників занурюються в конкретні практики тіньового урядування в різних країнах з різними політичними силами. При цьому наразі наявний брак ґрунтовних теоретичних досліджень в цьому напрямку. З огляду на це, в даній статті ставиться за мету висвітлити основні функціональні обов'язки тіньового кабінету в політичній системі.

Головним для подальшого дослідження є визначення самої суті тіньового кабінету. Сучасна політична наука по-різному визначає даний феномен. Наразі актуальними є його визначення від певного неформального утворення опозиційної фракції до реального суб'єкту політичної системи. В більшості випадків, визначення залежить від реальної ваги тіньового кабінету в тій чи іншій країні. Аналізуючи його роль у країнах з вестмінстерською системою, слід говорити про повноцінний інститут політичної системи, що справляє значний вплив на роботу парламенту та організацію опозиційної діяльності в цілому. У Великій Британії впродовж століть затвердилася концепція «лояльної» опозиції. Цей термін наголошує, що, незважаючи на те, що опозиція виступає проти політики чинного уряду, вона не опонує королеві і, відповідно, державі. Ключовий плюс цієї концепції нагадати громадськості та політикам, що і уряд, і опозиція поділяють спільну мету, а також що суперечності стосуються тільки методів, які використовують для досягнення цих цілей. Відповідно, тіньовий кабінет в даному дослідженні розглядається як консультативно-дорадчий орган, створений парламентською опозицією на противагу офіційному уряду та виступає інструментом парламентського контролю.

Аналізуючи основні функції тіньових кабінетів, можна умовно поділити їх на два основні блоки: функції «щодо політичної системи» в цілому та функції «щодо роботи парламенту» зокрема. Tакий підхід допоможе більш системно дослідити ключові аспекти діяльності тіньового кабінету. тіньовий кабінет вестмінстерська система

Виходячи з даного умовного поділу, тіньовий кабінет виконує наступні функції в політичній системі суспільства:

контроль і моніторинг діяльності уряду;

розробка альтернативних стратегій розвитку;

підготовка кваліфікованих кадрів;

забезпечення правонаслідування влади;

збереження стабільності політичної системи.

Фактично, дані функції дублюють функції парламентської опозиції в цілому. Це є природним явищем, адже тіньовий кабінет, як керівний орган парламентської опозиції, концентрує в собі прийняття ключових рішень та координує роботу опозиційних депутатів.

Тіньовий кабінет як «мозковий центр» опозиційної фракції здійснює контроль та моніторинг діяльності уряду. Саме через доступ до урядової інформації, який надається опозиційним депутатам в вестмінстерській системі, та можливість здійснювати конструктивну критику кабінет має змогу впливати як безпосередньо на уряд, так і на суспільну думку в цілому. Зважаючи на те, що члени цього уряду вільні від адміністративної роботи, вони мають достатньо часу для того, щоб постійно аналізувати перебіг політичного процесу (хоча багато чого визначається лідером опозиції та його ключовими радниками). Безперечно, члени тіньового кабінету не можуть застосовувати певні адміністративні або економічні санкції, але їх контроль є не менш ефективним або навіть більш суворим, оскільки вони дають не лише юридичну, а й моральну оцінку особам та подіям. Ефективність даної функції базується, перш за все, на наданні можливість кабінету проводити власні розслідування з певних питань, створювати спеціальні парламентські комісії, розповсюджувати результати своєї діяльності в будь-якій формі тощо.

Однією з основних функцій тіньового кабінету є розробка переконливих політичних альтернатив (та документів на її підтримку) провладній більшості через винесення на суспільне обговорення інших варіантів політичних рішень. Здійснюючи нагляд, критикуючи роботу та постійно оцінюючи діяльність уряду, даний орган забезпечує транспарентність державних рішень та ефективність управління державними справами, захищаючи таким чином державні інтереси та не допускаючи зловживань. Під час обговорення законопроектів на стадії другого читання після міністра, який ініціює його прийняття, виступає представник тіньового уряду, який викладає консолідовану точку зору опозиції з даного питання.

Виходячи з того, що тіньовий кабінет об'єднує ключі фігури опозиційної партії для спільної системної роботи, він є джерелом кваліфікованих кадрів для подальшої роботи в органах влади. Нові кадри, працюючи в опозиційному кабінеті, отримують основоположний досвід парламентської та урядової практики, колишні співробітники уряду, в свою чергу, не втрачають навичок організаційної роботи та продовжують розробку певної політичної лінії. Критикуючи дії уряду та пропонуючи альтернативні рішення, члени тіньових кабінетів вчаться на «чужих помилках», намагаючись уникати їх у своїх урядовій роботі в подальшому[2,с.97].

Двопартійна політична система, яка поширена в країнах з вестмінстерською системою, дає змогу легко ідентифікувати владу й опозицію. Принцип формування тіньових кабінетів, де кожна урядова посада віддзеркалена тіньовим міністром або представником, дає змогу оцінювати не лише діяльність опозиційної партії в цілому, але й кожного її члена окремо. Отримуючи владні повноваження на чергових виборах, члени тіньового кабінету лише змінює свої функціональні обов'язки (отримуючи офіційні урядові посади, які вони раніше дублювали), а не формує новий штат співробітників. Таким чином, тіньові кабінети забезпечення право наслідування влади та безболісну зміну політичних сил при владі.

Виходячи з окреслених функцій, тіньові кабінети забезпечують стабільність політичної системи в цілому, адже її запорукою є, зокрема, і ефективна роботи опозиційних сил, що, в свою чергу, гарантується існуванням та діяльністю тіньових кабінетів.

Другим блоком функцій тіньових кабінетів є функції «щодо роботи парламенту», які фактично конкретизують основні аспекти діяльності опозиційної команди в парламенті. Як зазначає Р.М.Паннет, альтернативний уряд в парламенті:

розробляє комплексну парламентську тактику;

формує короткотермінову політичну позицію;

організовує повсякденну парламентську роботу;

формує довготермінову партійну політику[3,с.216-221].

Безперечно, дані функції нерозривно пов'язані та взаємозалежні. Формування політичного курсу в цілому забезпечує в подальшому прийняття конкретних поточних рішень, а окремі дії парламентарів формують повноцінну політичну позицію тощо.

Розробка комплексної парламентської тактики включає в себе чітке формування поточних, першочергових задач, зокрема, визначення пріоритетних сфер подальшої активності, формування конкретних механізмів їх безперервної та послідовної реалізації, а також вироблення системи прийомів та способів політичної боротьби.

Формування короткотермінової політичної позиції пов'язано, в першу чергу, з вирішенням наступних питань: чому саме опонувати? як голосувати з того чи іншого питання? як доносити власну позицію? тощо. Важливим в цьому сенсі є визначення осіб, що приймають участь у поточних дебатах з конкретних питань. Більшість рішень з цього приводу приймаються більш менш автоматично. Головний представник (spokesman) з питань освіти або його асистент, наприклад, будуть відкривати та закривати дебати з освітніх питань, або представник з питань сільського господарства опікуватись сільськогосподарськими проблемами. В певній мірі питання щодо призначення спікерів залежить і від розподілу ролей серед членів уряду. Tак, на виступ прем'єр-міністра практично завжди відповідає Лідер опозиції. Але в певних випадках вирішення даного питання не є таким очевидним. Якщо дебати стосуються одразу декількох департаментів, питання про особу представника від опозиції вирішується або лідером опозиції, або керівниками відповідних департаментів в складі тіньового кабінету. На засіданнях альтернативного кабінету також приймаються рішення щодо загальної лінії та ключові аспекти критики (хоча деталізація контексту виступу залишається за спікером). Для будь-якої політичної сили завжди є час говорити та час мовчати, і від здатності опозиційної команди об'єктивно оцінювати свої сили в тому чи іншому питанні безпосередньо залежить успіх її політичної діяльності.

Тіньовий кабінет також відповідальний за вирішення повсякденних адміністративних справ опозиційної фракції. Основні функції в цьому напрямку виконує особисто Головний «батіг» (як координатор роботи тіньового кабінету) та Лідер опозиції. Однак, загальна політична ситуація, структура партії, дисциплінарні питання або будь-які незадоволення в рядах опозиційної фракції вирішуються на щотижневих зустрічах членів тіньового кабінету. Відповідно, порядок денний таких зустрічей формується виходячи з загальної політичної ситуації[1,с.17].

Нарешті, тіньовий кабінет опікується формуванням довготермінової політики партії, продукуючи політичні заяви, маніфести тощо. Система реалізації даної функції залежить, в першу чергу, від розподілу зон відповідальності всередині самого тіньового кабінету. Зокрема, у Великобританії наявна суттєва різниці з цього приводу у партії Консерваторів та Лейбористів. Процес формування базового політичного курсу Консервативною партією є доволі закритим та залежить від політичної волі основних політичних гравців. Фактично, Лідер опозиції має вирішальне слово в цьому питанні. Лейбористи ж в опозиції покладають відповідальність за партійну політику на Національний Виконавчий Комітет, який виносить основні питання на розгляд підкомітетів, департаментів та, за необхідності, тіньового кабінету в цілому. Відповідно, роль Лідера Опозиції та Опозиційних Представників значно менша, але вони все одно безпосередньо включені в процес прийняття ключових рішень.

В основному, діяльність з приводу формування довготермінової політики та тактики партії особливо актуалізується напередодні початку чергового виборчого процесу, адже ключові позиції, затверджені тіньовим кабінетом, стають основою майбутньої виборчої кампанії

Виходячи з окреслених функцій, можна говорити про те, що тіньовий кабінет в країнах вестмінстерської політичної системи, завдяки формальним та неформальним правилам та обмеженням, став невід'ємною складовою політичного життя та реальним інструментом розвитку політики. Попри те, що вплив даного інституту на прийняття державних рішень є незрівнянно меншим, ніж офіційного уряду, він може суттєво посилити роль опозиційної партії в парламенті та суспільстві.

Практика створення тіньових кабінетів в Україні існує з 1998 року, коли Юлія Tимошенко створила так званий тіньовий уряд. Ідея тіньового кабінету отримала нове дихання після виборів 2004 року, коли Партія Регіонів, програвши вибори, створила Опозиційний уряд. З іншого боку, наразі активно розробляється нормативна база для існування такого утворення. Так, деякі законопроекти, що мають унормувати діяльність політичної опозиції, передбачають існування тіньових кабінетів. До основних їх функцій вітчизняні автори відносять:

моніторинг діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, їх посадових осіб;

контроль за розробкою проекту Державного бюджету України та за виконанням Державного бюджету України в межах парламентського контролю;

підготовка матеріалів для доповідей (співдоповідей) від парламентської опозиції;

підготовка альтернативних урядовим пропозицій щодо різних сфер державної політики;

підготовка програми своєї діяльності, яка затверджується парламентською опозицією;

розробка альтернативних законодавчих пропозицій, які вносяться на розгляд Верховної Ради України суб'єктами законодавчої ініціативі^ 1,с. 34].

Частково такі функції парламентська опозиція може виконувати і без додаткового закріплення в законі, прагнення до цього викликане більшою мірою бажанням чітко визначити сам статус опозиційного уряду та його вплив на поточну парламентську діяльність.

Безперечно, українська політична модель докорінним чином відрізняється від вестмінстерської. Становлення інституту тіньового кабінету у Великобританії відбувалось в умовах двопартійної системи, відсутності формального поділу влади на виконавчу та законодавчу, відсутності «писаної» конституції, високого рівня політичної та правової культури тощо, водночас сама ідея опозиційного урядування (із виконанням основних його функцій) може бути ефективною у вітчизняних умовах. Фактично, з огляду на українську політичну систему, змін потребують лише механізми реалізації окреслених функції.

Список використаних джерел

С.Конончук, О. Ярош Уряд і «тіньовий кабінет»: як можлива вестмінстерська модель у політичному полі України? Дослідження проблеми. K., Український незалежний центр політичних досліджень, 2007. 44 с.

М. Beloff The Leader of Opposition// Parliamentary Affairs. 1957-8. pp. 155-162.

R. M Punnett Front-bench opposition; the role of the Leader of the Opposition, the Shadow Cabinet and Shadow Government in British politics. London, Heinemann, 1973.-p. 216-221.

Размещено на Allbest.ru