Інститут земських начальників Російської Імперії кінця ХІХ – початку ХХ ст.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМ. В.Н. КАРАЗІНА

УДК [94:352](470+571) “452”

Інститут земських начальників Російської Імперії кінця ХІХ - початку ХХ ст.

07.00.02 - всесвітня історія

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата історичних наук

Ващенко Алла Василівна

Харків 2002

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі всесвітньої історії Чернігівського державного педагогічного університету імені Т.Г. Шевченка Міністерства освіти і науки України

Захист відбудеться “13” грудня 2002 року о 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.051.10 Харківського національного університету ім. В.Н. Каразіна за адресою: 61077, м. Харків, площа Свободи, 4, ауд. 4-65.

З дисертацією можна ознайомитися у Центральній науковій бібліотеці Харківського національного університету ім. В.Н.Каразіна (61077, м. Харків, площа Свободи, 4)

Автореферат розісланий “11” листопада 2002 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Є.П. Пугач

АНОТАЦІЯ

Ващенко А.В. Інститут земських начальників Російської імперії кінця XIX - початку XX ст. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук за спеціальністю 07.00.02 - Всесвітня історія. - Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна, Харків, 2002.

Дисертацію присвячено проблемам запровадження та діяльності інституту земських начальників як судово-адміністративного органу Російської імперської системи управління. Характер, мета і завдання дослідження зумовили залучення до наукового обігу та аналіз широкого кола історичних джерел, насамперед актових, офіційно-документальних та наративних. У роботі аналізуються: структура та повноваження органів місцевого управління до і після реформи 1889 р.; процес розроблення, реалізації та корекції законодавства про земських начальників; принципи та особливості формування корпусу земських начальників; межі їхніх адміністративних і судових повноважень; практична діяльність земських начальників.

Ключові слова: система управління та суду Російської імперії, інститут земських начальників, адміністративні повноваження, судові повноваження, органи селянського самоврядування, дворянство, селянський стан.

Ващенко А.В. Институт земских начальников Российской империи конца XIX - начала XX вв. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата исторических наук по специальности 07.00.02 - Всемирная история. - Харьковский национальный университет им. В.Н. Каразина, Харьков, 2002.

Диссертация посвящена проблемам учреждения и функционирования института земских участковых начальников, внедренного в 1889 г. в Российскую имперскую систему управления в качестве судебно-административного органа. Характер, цель и задачи исследования обусловили включение в научный оборот и анализ значительного числа исторических источников, в первую очередь актовых, канцелярских, официально-документальных и наративных.

В работе анализируются: структура и полномочия органов местного управления до и после реформы 1889 г.; процесс разработки, реализации и коррекции законодательства о земских участковых начальниках; принципы и особенности формирования корпуса земских начальников; границы их административных и судебных полномочий; практическая деятельность земских начальников.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие заключения. Введение института земских участковых начальников следует отнести к разряду реформ, произведенных в период изменения стратегии в проведения реформ - от радикальных к постепенным, с частичным отступлением от принципов преобразований 60-70-х гг. Само законодательство о земских участковых начальниках было призвано упорядочить систему местной администрации и включить крестьянское сословие в имперскую систему управления. Необходимо подчеркнуть разницу между провозглашенными в Законе от 12 июля 1889 г. принципами формирования корпуса земских участковых начальников и реальным функционированием института: на практике принцип чисто дворянского комплектования земских начальников нарушался в силу объективных обстоятельств, а сам институт прошел эволюцию от сословно-бюрократического к чисто бюрократическому. Административные полномочия земских начальников были достаточно широки, особенно в области контроля над органами крестьянского самоуправления, продовольственными, опекунскими, хозяйственными и другими делами. Судебные полномочия земских начальников касались повседневных проблем, связанных с жизнедеятельностью крестьянских обществ, число окончательных постановлений было невелико. Также под контроль земских начальников был поставлен волостной суд. Полицейские полномочия земских начальников были незначительны и вытекали из природы их административной деятельности. Институт земских участковых начальников был важным звеном в системе местных органов управления Российской империи.

Ключевые слова: система управления и суда Российской империи, институт земских участковых начальников, административные полномочия, судебные полномочия, органы крестьянского самоуправления, дворянство, крестьянское сословие.

Alla V. Vashhenko The institute of zemstvo heads (zemskie nachalniki) in the Russian Empire of the late 19th to early 20th century.-Manuscript.

Dissertation for the degree of Candidate of History in Specialty 07.00.02. - World History / Kharkiv National University named after V.N. Karazin .-Kharkiv, 2002.

The dissertation is devoted to the establishment and work of the institute of zemstvo heads as the judicial and administrative body in the system of administration of the Russian Empire. The objectives of the investigation determined involving into scientific usage and analysis of many historical sources, viz. official acts, office-work and narrative materials. The major issues under analysis in the thesis include: the structure and powers of the local authorities before and after the Reform of 1889; the process of working out, establishing and correcting the legislation for zemstvo heads; their activities and the limits of administrative and judicial powers.

The key words are: the system of administration and court in the Russian Empire, the institute of zemstvo heads, administrative powers, judicial powers, the bodies of peasant self-government, the nobility, the peasantry.

місцевий управління земський дільничний

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ДИСЕРТАЦІЇ

Актуальність теми дослідження визначається двома досить вагомими, на наш погляд, чинниками. По-перше, у сучасних умовах розбудови державного механізму незалежної України важливе значення мають дослідження історії формування, а також принципів та особливостей функціонування механізму управління держав, до складу котрих тривалий час входили українські землі. Інститут земських дільничних начальників, як складову частину системи органів місцевого управління Російської імперії було запроваджено і для українських губерній. Поставлений над селянським самоврядуванням і покликаний провадити в життя урядову політику, земський начальник все ж мав рахуватися із місцевим звичаєвим правом, окремими нормами якого користувались селяни українських губерній у судових та адміністративних справах. Тому, досліджуючи практичну діяльність земських начальників, ми одночасно долучаємось до ментальних юридично-правових традицій українського народу. По-друге, важливим аргументом актуальності дослідження є суто наукова розробка до цього часу адекватно не висвітленої у історичній літературі конкретної проблеми - історії реформування органів місцевого управління і безпосередньо інституту земських дільничних начальників.

Зв'язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною теми “Внутрішня політика Російської імперії другої половини XIX - початку XX ст.”, що вивчається на кафедрі всесвітньої історії Чернігівського державного педагогічного університету імені Т.Г.Шевченка.

Об'єктом дослідження є процес реформування системи органів місцевого суду та управління Російської імперії у останній чверті ХІХ - початку ХХ ст., зокрема практична реалізація законодавства про земських дільничних начальників.

Предметом дослідження є інститут земських дільничних начальників як судово-адміністративний орган системи управління Російської імперії.

Територіальні межі. Дослідження проблем, пов'язаних із запровадженням інституту земських дільничних начальників, проводилось у межах усієї Російської імперії.

Хронологічні рамки дослідження обумовлені усім фактичним терміном функціонування цього інституту (1889-1917 рр.).

Мета дисертаційного дослідження. Зважаючи на відсутність в історичній літературі ґрунтовного дослідження проблеми становлення системи органів управління Російської імперії у пореформений період загалом та органів місцевого управління зокрема, ми поставили за мету зробити науково-теоретичний аналіз низової ланки системи управління - інституту земських дільничних начальників.

Досягнення поставленої мети потребувало вирішення наступних завдань:

проаналізувати ситуацію у системі органів місцевого управління та суду в пореформений період та з'ясувати причини і умови прийняття Закону про земських начальників;

проаналізувати законодавчі акти, що регламентували діяльність інституту;

визначити умови формування корпусу земських дільничних начальників;

визначити місце земських начальників у системі місцевого управління та суду через розгляд їхніх адміністративних та судових повноважень;

дослідити еволюцію інституту;

дати об'єктивну оцінку як законодавству від 1889 р. разом із наступними доповненнями, так і діяльності інституту земських начальників.

Наукова новизна дисертації полягає у досить детальній розробці проблеми, яка фактично не була досліджена ні у вітчизняній, ні у зарубіжній історіографії. Питання про запровадження та діяльність інституту земських дільничних начальників як судово-адміністративного органу низової ланки управління Російської імперії не знайшло цілісного відображення у історичній літературі. Звернення дослідників до цієї проблеми відбувалось епізодично, у руслі висвітлення інших тем. Також, зважаючи на ідеологічний підтекст, інституту давалась суто негативна характеристика. Тому дисертаційне дослідження носить інформативно-аналітичний характер і має за мету заповнити певну інформаційно-концептуальну лакуну, яка існує в історіографії з цієї проблеми, а також дати адекватну, науково обґрунтовану оцінку діяльності інституту земських начальників.

Практичне значення дисертації полягає у можливості використання її результатів у навчальному процесі вищої школи і насамперед студентами та викладачами, що досліджують царину історії Росії та України, зокрема при вивченні широкого кола питань, пов'язаних із проблемами внутрішньої політики уряду Олександра III, функціонуванням системи адміністративного управління та суду Російської імперії другої половини XIX - початку XX ст., правовим становищем селянства у цей період тощо.

Апробація дисертаційного матеріалу протягом кількох років проходила на конференціях молодих науковців Чернігівського державного педагогічного університету імені Т.Г.Шевченка (1998 - 2001), Всеукраїнській науковій конференції “Велика реформа 1861 р.”(Черкаси 2001), Міжнародній науковій конференції “Історія та культура Лівобережної України” (Ніжин, 2001), Міжнародній конференції “Історична наука: проблеми розвитку” (Луганськ, 2002), Міжнародній конференції “Процессы модернизации в России и Европе: социальный, политический, экономический и духовный аспекты”(Воронеж, 2002), Всеукраїнській конференції “Вивчення всесвітньої історії в Україні: традиції, сучасний стан та перспективи” (Чернігів 2002). За результатами дослідження автором опубліковано вісім статей, чотири з них - у фахових виданнях.

Структура дисертації обумовлена перш за все метою і завданнями дослідження. Робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку джерел та літератури, додатків. Її загальний обсяг становить 233 с. (основна частина - 194 с.)

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його об'єкт, предмет, мету, завдання,, окреслено територіальні та хронологічні межі. Також з'ясовано наукову новизну і практичне значення роботи, розкрито її структуру.

Перший розділ дослідження - “Історіографія та джерельна база проблеми” присвячено історіографічному аналізу та детальній характеристиці джерельної бази проблеми.

У відповідності до методологічних засад та практичних завдань, що ставилися та вирішувалися дослідниками російської та української історії, нами було виділено кілька періодів історіографії проблеми. Хронологічні рамки першого періоду (80-ті рр. XIX ст. - 1917 р.) зумовлені як запровадженням та функціонуванням інституту земських начальників (1889 - 1917 рр.), так і формуванням проблематики, а також особливостями методологічних доктрин та концепцій, серед яких помітне місце посідав позитивізм.

Українська історична думка цього періоду представлена визначними іменами: М. Грушевського, Д. Багалія, М. Драгоманова, Д. Дорошенка та ін. Але у своїх дослідженнях вони акцентували увагу на проблемах національно-визвольних рухів, формування української нації тощо. Питання ж функціонування державного механізму Російської імперії на українських землях лишалися поза їхньою увагою.

Значну увагу проблемам функціонування адміністративно-правової системи Російської імперії приділяли російські науковці, зокрема О. Градовський, С. Корф, В. Гессен, та ін. Але інститут земських начальників представлений у їхніх роботах досить поверхово, лише як незначний структурний елемент великого державного механізму. При цьому головна увага приділялася законодавчому аспекту та ідеологічному спрямуванню законодавства від 12 липня 1889 р., а не практичній діяльності.

Ряд проблем юридично-правового становища селянського стану в останній чверті XIX - на початку XX ст., було висвітлено у ґрунтовних працях дореволюційних дослідників. Автори на основі детального аналізу внутрішньополітичної ситуації та законотворчої діяльності урядів Олександра II і Олександра III прослідкували зміни, що відбулися у правовому становищі селянства, зокрема у системі органів місцевого управління. Хоча діяльність самого інституту земських начальників у цих роботах ґрунтовно не відображена, але оцінки законодавчій ініціативі уряду Олександра III з приводу запровадження цього інституту було представлено.

Аналізу урядової політики у галузі селянських правовідносин у другій половині XIX - на початку XX ст. було присвячено цілий ряд праць, які переважно носять історико-публіцистичний характер, але є цінними у плані з'ясування характеру дискусій стосовно шляхів вирішення проблеми реформування системи управління. Також вони містять цінний фактичний матеріал стосовно окремих аспектів діяльності земських начальників.

Загалом вітчизняна історична думка кінця ХІХ - початку ХХ ст. з об'єктивних причин (короткий термін функціонування інституту) науково не висвітлює діяльності земських начальників. Погляди та судження щодо цього інституту носили переважно емоційний відтінок і заповнювали весь спектр характеристик - від позитивних до негативних. Загалом саме негативні характеристики перетворили його на своєрідний символ консерватизму і навіть реакційності. Таку оцінку інститут отримав від лібералів ще у 1889 р., і вона укорінилась у суспільній думці та почасти в історичній літературі. Становий характер, а також поєднання адміністративних та судових повноважень були головними предметами суперечок прихильників і противників реформи.

Радянський період позначений суттєвими здобутками історичної науки, але важливим його недоліком були надмірна заідеологізованість, а також табуювання одних і надмірна увага до інших (“провідних”) тем. У результаті такого підходу внутрішня політика Олександра ІІІ була визнана суто консервативною і навіть почасти реакційною, а закон від 12 липня 1889 р. про запровадження земських дільничних начальників було раз і назавжди віднесено до розряду “контрреформ”. Саме така оцінка знайшла відображення, у першу чергу, в офіційних виданнях, а також в усіх дослідженнях, що стосувалися цієї проблеми.

На рівні дисертаційних досліджень вже була зроблена спроба проаналізувати інститут земських начальників. У 1946 р. Н.П.Нікольська захистила кандидатську дисертацію на тему “Закон про земських начальників.” Але дослідниця з об`єктивних причин (закриті або евакуйовані під час війни фонди архівів) не мала доступу до більшої частини архівних фондів, тому джерельна база її дослідження досить обмежена, а також робота носить локальний характер (Пензенська губернія). Саме з цих причин вона не може претендувати на вичерпне висвітлення усіх питань, пов`язаних із проблемами запровадження та діяльності земських начальників.

У 1976 р. О.А.Ліберман, захистив кандидатську дисертацію за темою “Інститут земських начальників. 1889-1905 р.” У ній на основі марксистської методології та шляхом залучення досить широкого кола архівних джерел із фондів вищих органів влади, автор розглянув ряд питань, пов`язаних із запровадженням та діяльністю земських начальників. Автор відносить інститут до найбільш реакційних заходів періоду контрреформ. Визнаючи значний внесок О.А.Лібермана у дослідження корпусу земських начальників та відгуків про них у дореволюційній пресі, треба висловити незгоду із принциповими оцінками діяльності цих посадових осіб. До того ж хронологічні рамки дослідження досить вузькі і не дозволяють простежити еволюцію інституту з 1905 по 1917 рр.

Загалом, увага дослідників радянського періоду до інституту земських начальників була епізодичною і поверховою, переважно у контексті власних напрямків роботи. Чи не єдиним винятком стали розробки П.А. Зайончковського, який займався рядом проблем з історії Російської імперії другої половини ХІХ - початку ХХ ст.. Звертався П.А. Зайончковський і до проблеми запровадження інституту земських дільничних начальників. При цьому значне місце він відвів питанням розробки, обговорення та прийняття Закону від 12 липня 1889 р., зосередивши увагу на боротьбі у вищих владних структурах щодо основних його положень. Сам закон та практична діяльність земських начальників не були детально проаналізовані.

До проблем становлення системи органів місцевого управління звертався і відомий вчений М.М. Дружинін, котрий розглянув окремі аспекти діяльності місцевих управлінських структур. Але діяльність земських начальників не знайшла відображення у його роботах.

Проблеми правового становища селянства у пореформений період та основні напрямки урядової політики 80-90-х рр. ХІХ ст. у галузі управління і суду знайшли відображення у ряді досліджень відомих радянських вчених. Вагомим недоліком більшості із них є просте перенесення негативних суджень та оцінок щодо всієї внутрішньої політики Олександра III, яка характеризувалась ними як суто реакційна і продворянська. Це, у першу чергу, стосувалось характеристики інституту земських начальників, наданої без ґрунтовного аналізу його діяльності.

Становище дворянства у другій половині ХІХ - початку ХХ ст. та урядова політика стосовно цього стану знайшли відображення у ряді досить ґрунтовних досліджень радянського періоду. Над цими проблемами працювали Ю. Соловйов, А. Корелін, В. Дякін та ін. Земські начальники отримали від авторів суто негативну характеристику, знову ж без документального обґрунтування таких висновків.

Фактично єдиним узагальнюючим дослідженням структури органів управління Російської імперії кінця ХIХ - початку ХХ ст. є робота М. Єрошкіна, у котрій подано зріз системи управління Російської імперії.. Зважаючи на характер дослідження, інститут земських дільничних начальників представлено лише в інформаційному плані.

Загалом історична думка радянського періоду не представлена ґрунтовними дослідженнями проблем, пов`язаних із функціонуванням інституту земських начальників як важливої складової системи управління. Також варто звернути увагу на надмірну тенденційність концепцій багатьох істориків щодо досліджуваної проблеми, котра базувалася переважно на класовому підході й жорсткій детермінованості.

В окремий хронологічний період ми виділили 90-ті рр. XX ст. - початок XXI ст., який став початковим етапом у складному процесі відходу від домінуючої формаційної історіографічної парадигми, що привело до переосмислення історичного минулого та розширення спектра досліджень проблем як вітчизняної, так і всесвітньої історії. Цей період позначений розмаїттям методологічних підходів та концепцій.

На відміну від двох попередніх останній етап розвитку історичної науки позначений самостійним розвитком російської та української історичних шкіл, але варто зазначити, що розмежування переважно відбулося на рівні проблематики досліджень. На сьогодні дуже важко говорити про якісь специфічні, кардинально відмінні риси у розвитку української та російської історіографії. Це ознака перехідного періоду. Але поступово українська історична думка набуває більш виразних, національних рис, у ній починає простежуватись тенденція до поглибленого вивчення окремих аспектів суто української історії. При цьому змінюється акцентуація досліджень: розробляється тематика, пов`язана з історією формування українських традицій державотворення та ментальних юридично-правових принципів, все більшу увагу привертають теми державознавчого характеру. Так, предметом дослідження В. Грицака, А. Чайковського, М. Щербака, В. Шандри та ін. є історико-правові аспекти становлення і розвитку механізму державного управління та місцевого самоврядування на теренах України у другій половині XIX - на початку XXст.

Відбувається також перегляд усталених догм. Так, у російській історіографії з`являються спроби на теоретичному рівні переглянути традиційні оцінки як періоду реформ (60-70-рр), так і наступного етапу внутрішньої політики, який найчастіше обмежують 80-90-ми роками XIX ст. Зокрема Т.Філіппова зазначає, що період 80-90-х рр. XIX ст. був епохою консервативного оновлення, для якої характерні більший у порівнянні із 60-ми роками XIX ст. реалізм політичних уявлень та конкретність заходів у галузі внутрішньої політики.

Дуже цікавим напрямком сучасних історико-політичних досліджень є розвідки стосовно особливостей розвитку політичної думки в Російській імперії XIX ст., зокрема консервативного напрямку. Автори звертають увагу на ряд притаманних російському консерватизму рис, виділяють його напрямки й течії. Також з`являється низка досліджень, присвячених особі та правлінню Олександра III, при цьому змінюються акценти із суто негативних на більш об`єктивні. Також робляться спроби дати більш адекватну оцінку діяльності Д.А. Толстого та К.П. Побєдоносцева перш за все з позицій значимості їх внеску для Російської імперії загалом, а не для окремих класів чи груп. Серед сучасних монографічних досліджень варто виділити роботу Л. Шепелєва, у якій представлено змістовний аналіз управлінського апарату Російської імперії, організацію державної служби загалом та окремих її ланок.

Таким чином, аналіз історіографії проблеми запровадження та діяльності інституту земських начальників свідчить про відсутність ґрунтовного дослідження з цього питання. Даний інститут, як в українській, так і у російській історіографії представлений поверхово, як правило, у контексті дослідження інших проблем, а практична діяльність цих посадових осіб фактично не була проаналізована. Концептуальні рішення переважно базувались на особистих політичних та ідеологічних орієнтирах дослідників.

Дисертаційне дослідження базується на широкій джерельній базі. Переважну більшість документальних джерел було проаналізовано під час роботи у Російському державному історичному архіві у м. Санкт-Петербурзі (далі - РДІА), де зберігаються фонди вищих державних установ Російської імперії.

Зокрема, найбільший обсяг різнопланового матеріалу з історії інституту земських начальників міститься у фондах Земського відділу Міністерства внутрішніх справ (РДІА. - Ф.1291). Окремі документи стосовно розробки законодавства про земських начальників та їхньої діяльності представлені у фондах інших вищих органів влади та управління, зокрема у Канцелярії міністра внутрішніх справ у справах дворянства (РДІА. - Ф.1283.), Міністерства юстиції (РДІА. - Ф.1405), Раді міністра (РДІА. - Ф.1281.) та Раді Міністрів (РДІА. - Ф.1276.), та ін. При дослідженні цієї проблеми використано фонди Центрального державного історичного архіву України (далі - ЦДІАУ), зокрема фонди канцелярії Київського, Подільського та Волинського генерал-губернатора (ЦДІАУ. - Ф.442.), Київського губернського жандармського управління (ЦДІАУ. - Ф.274.), Полтавського губернського жандармського управління (ЦДІАУ. - Ф.320.), Чернігівського губернського жандармського управління (ЦДІАУ. - 1439.), Київської судової палати (ЦДІАУ. - Ф. 317; Ф. 318.) та ін. Значну цінність становлять фонди Чернігівського державного обласного архіву (ДАЧО) та його відділу у м. Ніжині: Чернігівського губернського правління (ДАЧО. - Ф.127.), Чернігівського губернського присутствія (ДАЧО. - Ф.147.), Повітових з'їздів земських начальників (ДАЧО. - Ф.68; 70; 142; 734; 866; 942.), а також 20 фондів земських дільничних начальників (ДАЧО. - Ф.964, 871, 877, 875, 179 - 183, 562, 765, 901, 91, 452, 967, 194-198, 350, 1205 - 1207.) та ін. Опрацьовано також матеріали Полтавського облдержархіву (далі - ДАПО): фонди Канцелярії полтавського губернатора (ДАПО - Ф.83.) та Полтавського губернського правління (ДАПО - Ф.80.).

Для дослідження проблеми нами було використано значну кількість актових джерел, котрі представлені переважно законодавчими матеріалами вищих органів влади, насамперед зроблено детальний аналіз самого Закону від 12 липня 1889 р., а також інших законодавчих актів, що регламентували діяльність цього інституту та відобразили зміни у законодавстві стосовно його функціонування, зокрема це статути (Лісний, Пенсійний тощо) Для виконання поставлених завдань вагому роль зіграв аналіз канцелярських джерел. Перш за все це розпорядчі акти вищих органів влади. Але найбільший за обсягом і значенням вид архівних джерел становлять офіційно-документальні матеріали, що містять інформацію як про діяльність вищих органів влади, пов`язану із розробкою законопроекту про земських начальників, так і розкривають механізм керівництва та контролю цим адміністративно-судовим органом, дозволяють простежити найважливіші моменти практичної діяльності земських начальників. Серед цих джерел варто виділити журнали вищих та центральних органів управління або ж різноманітних комісій, а також різного роду вказівки, розпорядження та накази земським начальникам від керівних органів для спрямовування та конкретизації їхньої повсякденної діяльності.

При роботі над проблемою була використана значна кількість канцелярських справ по скаргах на діяльність земських начальників. Вони носять комплексний характер, бо складаються із самих скарг, постанов Губернського присутствія, яке розглядало скаргу, подань земських начальників, листування між окремими міністерствами стосовно суті справи тощо.

Багатий фактичний матеріал представлено в матеріалах ревізій селянських установ, звітах земських начальників та їхніх з`їздів і т.д. Варто також назвати різного роду довідкові та статистичні видання, зокрема губернські адрес-календарі, пам'ятні книги губерній та ін.

Другим значним за обсягом інформації родом письмових джерел є наративні джерела. Серед них варто виділити історико-публіцистичні твори сучасників інституту земських начальників. Серед названих джерел варто назвати роботу автора Закону від 12 липня 1889 р. О.Д.Пазухіна, що стала своєрідним законодавчим маніфестом для міністерства Д.А.Толстого.

Особливу групу наративних джерел складає мемуарна література.

Загалом варто зазначити, що джерельна база дослідження є досить репрезентативною і дозволяє зробити висновки стосовно ролі та місця земських начальників у системі управління та суду. До наукового обігу вперше залучено значну кількість як документальних, так і наративних джерел.

У другому розділі дисертації “Пореформена система суду та управління селянами” проведено аналіз законотворчої діяльності уряду з питань розбудови системи органів місцевого управління селянським станом у період, що передував запровадженню інституту земських начальників (1861-1889 рр.). Особливий наголос зроблено на принципах формування та компетенції органів селянського самоврядування (сільських та волосних) із аналізом повноважень їхніх посадових осіб.

Значну увагу було приділено повітовим та губернським адміністративним та судовим установам, компетенція котрих обмежувалася селянським станом (мирові посередники, мирові судді, Повітові та Губернські у селянських справах присутствія). У контексті даного аналізу зроблено спробу визначити місце та роль дворянського стану у системі управління.

У розділі знайшли відображення зміни, що відбулися у юридично-правовому становищі селян після реформи 1861 р. та проаналізований статус і механізм функціонування низової селянської судової інстанції (волосного суду).

Такий аналіз системи суду та управління селянським станом дозволив виділити принципи розбудови системи органів місцевого управління у період до 1889 р., визначити її слабкі сторони, мотивувати доцільність проведення нової реформи у цій системі.

Третій розділ дисертаційного дослідження “Законодавча база інституту земських дільничних начальників” присвячено проблемам розробки Закону від 12 липня 1889 р., детальному аналізу як самого закону, так й усіх законодавчих актів, що вносили корективи до нього, а також визначенню юридично-правового статусу земських начальників із розкриттям практичних результатів формування корпусу цих посадових осіб.

Реформування державного і суспільного організму Російської імперії, котре розпочалося у 60-70-х рр. XIX ст. в силу своєї масштабності та особливостей політичного та соціально-економічного розвитку затяглося на тривалий час. Особливе значення мала реорганізація системи управління. На цей процес значний вплив справила зміна ідеологічного фону у владних структурах, котра відбулася після вбивства Олександра II. Олександр ІІІ мав досить консервативні погляди і провів відповідні зміни в урядових колах: М.Т. Лоріс-Меліков, М.Х. Бунге та інші були поступово усунуті від вирішення найважливіших державних питань, а урядовий курс стали визначати К.П. Побєдоносцев та Д.А. Толстой, відомі своїм консерватизмом. Метою нової політики стала кореляція нововведень попереднього царювання зокрема у системі управління.

У рамках цієї урядової програми й було запроваджено інститут земських дільничних начальників. Ініціатором та головним автором законопроекту став О.Д. Пазухін. Через критику окремих положень законопроекту процес його розробки зайняв досить тривалий час (1885-1889 рр.). Зрештою закон було затверджено 12 липня 1889 р.

Закон про земських дільничних начальників мав досить складну структуру. В ньому були представлені принципи формування корпусу земських начальників, межі їхніх адміністративних та судових повноважень, а також характер змін у системі адміністрації та суду на рівні волості, повіту та губернії.

За Законом земські начальники мали призначатися за рекомендацією місцевої дворянської корпорації із місцевих спадкових дворян, котрі мали земельний та освітній цензи. Але на практиці обидві ці умови часто порушувалися через нестачу кандидатів, що відповідали б цим вимогам. Не вдалося втілити у життя й принцип рекомендованості кандидатів місцевим дворянством. Уряд все частіше вдавався до прямого призначення земських начальників. При цьому тенденція до бюрократизації інституту була характерна не лише для губерній де було мало дворян, а і з великим відсотком останніх. Загалом критика закону з приводу надання земським начальникам особливого статусу була не зовсім доречною. За своїм юридично-правовим статусом вони наближалися до звичайних чиновників. Але їх вирізняли досить широкі повноваження та поєднання функцій судді й адміністратора.

На протязі усього періоду існування законодавство про земських начальників зазнавало змін та доповнень, котрі конкретизували окремі сторони діяльності інституту та коригували його у відповідності до суспільного розвитку. Найбільш суттєвих змін Закон зазнав у 1906 р., коли за Указом Миколи ІІ дворяни втратили привілеї на зайняття посад у місцевому управлінні, та у 1912 р., коли було відновлено мирову юстицію і земський начальник перетворився на звичайного адміністратора.

У четвертому розділі дисертаційного дослідження “Адміністративні та судові повноваження земських начальників” проаналізовано судові та адміністративні повноваження земських начальників. Також тут знайшли відображення зміни у системі управління та суду на рівні волості, повіту та губернії, що відбулися внаслідок реформи 1889 р.

Маючи за мету створення для селян близької та доступної влади, законодавці наділили земського начальника досить широкими адміністративними повноваженнями, значна частина яких перейшла до нього від мирових посередників та мирових суддів, але із явним їх розширенням в області контролю за органами селянського самоврядування. З часом, через постійне ускладнення господарського та соціального механізму села, ці повноваження розрослися до величезних розмірів.

Влада земського начальника по адміністративному управлінню обмежувалась кордонами дільниці та поширювалась не лише на представників селянського стану, а й на решту жителів, що мали нерухомість, промисли або проживали на цій території (у плані захисту їхніх інтересів). А у відношенні суду та поліцейського нагляду ці категорії населення прирівнювались до селян і підлягали владі земського начальника, хоча й зберігали всі особисті права (за становою приналежністю).

Земський начальник виступав у якості контролюючої та наглядової інстанції по відношенню до органів селянського самоуправління та їхніх посадових осіб. Значний об'єм адміністративних повноважень земських начальників був пов'язаний із вирішенням спірних проблем, у першу чергу - з поземельних питань. Під наглядом земських начальників були опікунські справи, сімейні розділи, сільські кредитні установи, продовольча справа тощо. Вони мали слідкувати за епідеміологічною ситуацією та санітарно-гігієнічним станом у дільниці, вживати протипожежні заходи, приймати участь у плануванні поселень тощо. Важливим їхнім обов'язком було виконання фіскальних повноважень, зокрема - загальний контроль за станом сплати податків у дільниці. З часом коло адміністративних повноважень земських начальників поповнилося цілим рядом справ, пов'язаних із реалізацією столипінських аграрних проектів. Земські начальники були включені до державної системи управління, були її невід'ємною складовою частиною і провідником державної політики на місцях.

У рамках виконання своїх судових повноважень, земський начальник мав великий вплив на волосні суди дільниці: обирав чотирьох суддів iз 8-12 кандидатів i слідкував за дотриманням ними правил судочинства, вирішував суперечки про підсудність тощо.

Переслідуючи за мету упорядкування правової системи держави, законодавці намагались наблизити новостворений інститут до норм загальнодержавної судової системи. Саме тому реалізація судових повноважень земських начальників здійснювалась за чіткими правилами. Земський начальник вирішував як цивільні, так і карні справи. По цивільному судочинству до його компетенції входили справи по: суперечках та позовах на суму не більше 500 руб. По карному судочинству до компетенцiї земського начальника переходили справи мирових суддiв (за виключенням тих, що перейшли до мiських суддiв), а також частина справ по безпатентному продажу питних та тютюнових виробiв. По чисельності карних позовів традиційно було дещо менше ніж цивільних. Коло остаточних судових рішень земських начальників було досить вузьким. За законом на більшість їхніх постанов селянин міг подати скаргу до повітового з'їзду земських начальників, або до вищих органів управління.

Розширення спектру господарських стосунків між селянами призвело до значного зростання кількості судових справ. Земський начальник фізично не міг продуктивно суміщати в одній особі суддю та адміністратора. Поновлення у 1912 р. мирової юстиції вирішило цю проблему: у компетенції земського начальника залишились тільки адміністративні справи.

Запровадження до системи управління Російської імперії інституту земських дільничних начальників супроводжувалось кардинальною перебудовою схеми місцевого управління. Так, повітове у селянських справах присутствіє було замінено з'їздом земських начальників, а Губернське у селянських справах присутствіє - Губернським присутствієм, до компетенції яких входили питання адміністративно-господарського та поліцейського характеру

У висновках підбиті головні підсумки дисертаційного дослідження, наведене теоретичне узагальнення і представлено нове вирішення проблеми стосовно запровадження та діяльності інституту земських начальників. Залучення до наукового обігу та аналіз досить широкого кола джерел дали змогу зробити такі висновки:

Традиційне для радянської історіографії трактування Закону про запровадження інституту земських начальників, як суто реакційного явища в історії органів системи управління Російської імперії не має під собою достатньої документальної бази, яка б характеризувала як саме законодавство, так і засоби його практичної реалізації у такому контексті.

Період 80 - 90-х рр. XIX ст. став часом поступового згортання кардинальних реформ і переходу до більш поміркованих, а почасти і консервативних перетворень, що було притаманно правлінню Олександра III. Але така поміркованість була виправданою і в окремих випадках навіть необхідною, зважаючи на особливості розвитку російського суспільства.

Саме законодавство про земських начальників було пронизане духом консерватизму, характерним для нового покоління російських реформаторів, котрі радикальним перетворенням протиставляли поступові, з частковим відступом від попередніх принципів, реформи. Але це не був реакційний консерватизм оскільки вони не прагнули абсолютного повернення до старої системи. Урядовці другої половини 80-х - 90-х рр. намагалися ліквідувати проблеми, що виникли внаслідок непідготовленості російського суспільства до кардинальних змін, зроблених у 60-х рр. XIX ст.

Аналіз ситуації у системі управління селянами до та після прийняття Закону від 12 липня 1889 р. та дослідження інституту земських дільничних начальників у взаємозв'язку із іншими ланками системи органів місцевого управління і суду дозволяє стверджувати, що законодавство про земських начальників було покликане упорядкувати систему місцевого управління та включити органи селянського самоврядування до загальнодержавної системи управління. Земський начальник завдяки безпосередній близькості до населення та специфічним повноваженням став своєрідною зв`язуючою ланкою між селянським самоврядуванням та імперськими органами влади.

Закон про земських дільничних начальників став певним компромісом між прибічниками відновлення станових принципів у системі управління і посилення ролі дворянства в ній та прихильниками подальшого реформування системи управління в напрямку її централізації та структурного упорядкування. Як наслідок, цей інститут з одного боку мав становий характер, як по складу посадових осіб, так і по об'єкту управління, а з іншого - був уключений до державної системи управління, що ставило його під контроль вищестоящих органів і обмежувало можливість самоуправства, та функціонував згідно чітких правил.

Залучення на посади земських начальників представників дворянського стану мало певні об'єктивні причини: на 80-ті рр. XIX ст. у російському суспільстві в силу історичних обставин не було іншої ланки, окрім дворянства, яка була б здатна нести на собі тягар управлінської діяльності. Також саме дворяни мали найбільше уявлення про характер життєдіяльності та особливості психології селянства, що було важливою умовою для адміністративної діяльності.

Практична реалізація реформи привнесла до закону свої корективи. Так, з самого початку порушувався принцип рекомендованості земських начальників місцевим дворянством, - все частіше вони призначались безпосередньо урядом, що зменшувало роль дворянської корпорації у цьому питанні, у складі цих посадових осіб з кожним роком ставало все більше представників не дворянського стану. Зрештою, Указом Миколи II від 6 жовтня 1906 р. станові переваги у системі управління імперії було ліквідовано, що у законодавчому порядку поклало край існуванню інституту земських дільничних начальників як суто станового органу. Не була дотримана і вимога щодо приналежності земських дільничних начальників до місцевого спадкового дворянства та наявності у них високого майнового (перш за все земельного) цензу.

У подальшій законотворчій діяльності уряд постійно враховував зміни, що відбувались у суспільстві загалом і у селянському середовищі зокрема, і тому до законодавства про земських дільничних начальників вносились зміни та доповнення, котрі, з одного боку, конкретизували й розширювали межі повноважень цих посадових осіб, а з іншого - все тісніше включали їх до загальнодержавної системи управління. Таким чином, інститут земських начальників пройшов еволюційний шлях від дворянсько-бюрократичного органу управління до суто бюрократичного із чітко окресленою компетенцією.

Незважаючи на явний відхід від Судових статутів 1864 р., надання земським начальникам судових повноважень стало частковим відступом від станового принципу, бо у відношенні суду юрисдикції цих посадових осіб підлягали усі жителі дільниці незалежно від станової приналежності, хоча й зберігали свої станові переваги.

Запровадженням інституту земських начальників було зроблено подальший наступ на звичаєве право, яке панувало у системі місцевого суду. Установлення контролю за волосними судами, у плані дотримання ними законності, було дуже важливим кроком на шляху реформування судової системи.

Інститут земських дільничних начальників був важливою ланкою у системі органів місцевого управління Російської імперії.

Зважаючи на складність та багатогранність проблеми, неможливо охопити всі її аспекти у одній роботі. Зокрема більш детального вивчення потребує питання про особливості функціонування інституту у різних регіонах імперії; окремим дослідженням може стати практична діяльність цих посадових осіб у якості провідників столипінських аграрних проектів та діяльність земських начальників в умовах революції 1905-1907 рр. Тому існує перспектива для подальших досліджень з даної проблеми.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Соціальне обличчя земського начальника // Сіверянський літопис. - 2001. - № 2 (38). - С.80 - 88.

2. Інститут земських дільничних начальників у контексті реформування системи органів місцевого управління Російської імперії у 80-90-х рр. XIX століття // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Історія. - 2001. - Вип. 57. - С.64 - 68.

3. Система адміністративного управління селянами після реформи 1861 р.// Література та культура Полісся.- Ніжин, НДПУ, 2001. - Вип.17. - С. 91 - 94.

4. Інститут земських дільничних начальників у системі місцевого суду. (друга половина XIX ст.) // Сіверянський літопис. - 2002. - № 2. - С.84 - 91.

5. “Положення про земських дільничних начальників” у контексті контрреформ уряду Олександра ІІІ // Україна і Росія в панорамі століть: Збірник наукових праць на пошану проф. К.М. Ячменіхіна. - Чернігів, 1998. - С.179 - 187.

6. Розбудова органів селянського громадського самоврядування (законодавчий аспект)// Український селянин: Праці науково-дослідного інституту селянства/ Інститут історії України НАН України. - Черкаси, 2001. - Вип.2. - С.65-69.

7. Вплив консервативних поглядів О.Д. Пазухіна на законодавчий процес другої половини XIX ст.// Вісник Чернігівського державного педагогічного університету імені Т.Г. Шевченка. - 2002. - Випуск 15. Серія: історичні науки. - № 1. - С.51 - 55.

8. Волосний суд у правовому полі Російської імперії у пореформений період // Історична наука: проблеми розвитку: Матеріали конференції. Всесвітня історія. - Луганськ, 2002. - С.16 - 19.

Размещено на Allbest.ru