Історичні умови започаткування казначейства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Історичні умови започаткування казначейства

Вступ

Історія зародження, становлення і розвитку казначейства надзвичайно багата і тривала. Термін "казначейство" походить від поняття казна, що в перекладі з англійської означає скарб, цінність. Терміни "казна" і "казначейство" мають різні тлумачення в різних країнах. Це можна пояснити розвитком та еволюцією казни як суспільного фінансового інституту, який є частиною спадку, традицій і культури різних держав. У найперших систематизованих працях, присвячених питанням казни, цей термін використовується і у широкому, і більш вузькому розумінні. Так, в "Арташастрі" (праці про гроші), яка була написана в Індії дві тисячі років тому, казна в широкому розумінні - це багатство держави, до якого включались окрім детально перерахованих доходів золото, коштовне каміння і метали, а також усі види сільськогосподарської продукції. У рукописі зазначалося, що армія і казна - найважливіші інструменти в руках монархії, тому вони мусять бути під безпосереднім контролем керівника держави. У більш вузькому значенні казна - це місце, куди надходили гроші і звідки здійснювались платежі для конкретних цілей.

Історично казначейство виконувало декілька функцій: - відповідало за збереження багатства держави; - було місцем, де збиралися платежі держави і з якого держава здійснювала виплати; - відповідало (під королівським наглядом) за чеканку монет; - а також виконувало функцію облікового відомства. Тобто казначейство повинно було вести записи всіх операцій із зазначенням дати, характеру і кінцевого призначення платежів. З часом функції казначейства різних країн змінювались: - внаслідок затяжних війн, які призводили до зменшення багатства держави, казначейства почали випускати внутрішні і зовнішні боргові зобов'язання; - у зв'язку зі збільшенням кількості і розширенням активності фінансових монополій, казначейства почали приймати на збереження їхні акції; - з виникненням центральних банків і відповідним зростанням системи комерційних банків такі функції казначейства як емісія грошей та чеканка монет, випуск боргових зобов'язань, отримання і видача платежів державою було передано банкам; - у деяких випадках казна працювала як банківська установа і приймала вклади населення. Наявність окремого уповноваженого органу в системі виконавчої влади держави, який мав відповідати за розробку та здійснення державної фінансової політики, є закономірністю для всіх епох і держав. Початок створення казначейства належить до управління казною за тієї доби, коли не було ще чіткого розмежування між особистою власністю титулованого володаря та власністю держави.

1.Передумови створення казначейської системи виконання бюджетів в Україні

Традиції Державного казначейства України зародилися ще за часів Київської Русі. Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого і його спадкоємців, яка слугувала сховищем матеріальних цінностей князівств. Тут також писалися укази, складалися грамоти, велося поточне листування. Княжа казна московських великих князів знаходилась у Кремлі, на казенному дворі. Вже до середини п'ятнадцятого століття княжа казна набула значення центрального фінансового відомства. На початку XVIII століття для вирішення проблемних питань в галузі фінансів була створена камер-колегія, що являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Першим президентом камер-колегії був призначений у 1717 році князь Д.М.Голіцин. Петро І ставив перед нею такі завдання, реалізація яких дійсно робила її органом вищого управління та контролю над доходами держави. Зокрема, вона повинна була збирати різного роду інформацію про реальне економічне становище країни. Одним із перших у світі конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) зробив Пилип Орлик (1710-1742) у так званій Бендеревській конституції. Статтею 9 цієї конституції передбачалось, що військова скарбниця (генеральний скарб) - то є державний скарб і фінанси у гетьманській державі. Конституцією відокремлювався державний скарб від особистих коштів гетьмана і передавався в розпорядження генерального підскарбія.

На цю посаду могла бути обрана лише "людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна". Для утримання гетьмана ("на ранг гетьмана", "на булаву й особу його гетьманську") надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувались виключно на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту). Ключовим явищем в історії казначейства були роки Запорізької Січі (кінець XV ст. - 1775 р.), коли більшість козаків перебувала на турецькому фронті (неподалік від гирла Дунаю). Тоді й було організовано військовий скарб, до якого надходили доходи від промислової експлуатації рибальських і мисливських угідь, земель і хуторів. У Московській Русі наприкінці 18 століття стала нагальною необхідністю реформа центральних державних установ. Система особистих доручень, що видавались у приказах, не сприяла розвитку зацікавленості у державних справах, не викликала бажання працювати над проблемними питаннями суспільства. Крім того, справи, якими займався окремий приказ, були настільки різноманітними та різнохарактерними, що викликало плутанину та уповільнення в їх вирішенні. Тому Петром І приймається рішення щодо створення колегій, які за своїм складом та способами розв'язання справ свого часу були беззаперечно прогресивними управлінськими державними установами. Центральною ідеєю функціонування колегії було колегіальне прийняття як управлінських, так і рішень за результатами обговорення будь-якої справи. Серед петровських колегій особлива увага приділялася камер-колегії, мануфактур-колегії, берг-колегії та штатс-конторі.

Коло їх завдань було окреслене вирішенням найважливіших питань того часу, а саме управлінням фінансами, управлінням справами, пов'язаними з розвитком промисловості, торгівлі та взагалі народного господарства. Власне камер-колегія була покликана вирішувати всі проблемні питання в галузі фінансів, збирати доходи, шукати додаткові джерела надходження грошових коштів в казну держави. Першим президентом камер-колегії був призначений князь Дмитро Михайлович Голіцин у 1717 році. У 1719 році Петром І був підписаний законодавчий акт "Учреждение й регламент камер-колегии". Регламент мав 26 пунктів і як більшість указів та актів того часу був складений не досить чітко та систематично. Петро І ставив перед камер-колегією такі задачі, реалізація яких дійсно робила їх органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Камер-колегія повинна була піклуватися про розвиток економічних сил країни та мала саме безпосереднє відношення до управління державними зборами. У розумінні поставлених перед нею задач (а не способів управління) вона без сумнівів являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Власне зацикленість тільки на функціях спостереження за надходженням державних доходів не задовольняла Петра І.

Важливою подією в історії фінансового управління Росії 18 століття стало видання нового регламенту камер-колегії у 1731 році, котрий регулював її діяльність аж до ліквідації в 1785 р. Воно знаменувало відмову уряду від думки організувати державне управління фінансами у вигляді окремої самостійної установи. З двох центральних завдань петровської камер-колегії -володіти інформацією та управляти усіма грошовими доходами держави, друге найважливіше завдання "управляти" було викреслене з кола обов'язків нової камер-колегії. Все це вказувало на необхідність змін у фінансовому управлінні державою. Наслідком цього стає рішення Катерини II призначити президентом камер-колегії довірену особу імператриці князя Б.А.Куракіна у 1764 році. З цього приводу видається указ, де окреслюються завдання щодо фінансового управління взагалі та камер-колегії зокрема. Через ЗО років після видання другого регламенту стало зрозуміло, що він поставив діяльність камер-колегій у рамки занадто вузькі, що лишили цю діяльність державного значення. Для вищого управління фінансовими справами потрібно було створити особливий орган на принципово нових засадах. Ставилась мета створити не нову колегіальну установу, а довірити управління державними фінансами одній особі. Таким чином, у процес управління вводилося нове на ті часи міністерське начало. Для управління всіма питаннями, які раніше входили до компетенції камер-колегії, в губернських містах були створені казенні палати, а для прийому та зберігання грошових коштів, котрі вносились до казни, в кожному обласному місті була створена посада повітового казначея. В офіційному документі "Учреждения о губерниях" казенна палата була представлена як департамент, котрий є злиттям функцій камер-колегії та ревізіон-колегії. До її обов'язків входило: - збір доходів як у повному обсязі, так і у визначений час; - доставка зібраних доходів до необхідних місць; - забезпечення збереженості зібраних доходів; - складання щорічних реєстрів про доходи кожного повіту губернії; - доведення всіх відомостей про доходи та витрати губернії до відома державного казначея. Крім того, в обов'язки казенної палати входило суворе спостереження за тим, щоб у губерніях з населення не стягувалися будь-які додаткові збори.

Повітові казначеї частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину відсилали до комісаріату та адміралтейства. Доходи держави, що залишалися після задоволення штатних видатків, які були створені у 1780 році у Москві та Петербурзі. Новий устрій без сумніву вніс деякий порядок у діловодство та звітність. Однак упорядкування рахівництва ще не означало покращення фінансового господарства. В цілому задовільний фінансовий стан у державі підтримувався за рахунок періодичної емісії грошових знаків. Сфера управління державними фінансами вимагала змін. Вони відбулися з приходом на трон у 1797 році імператора Павла, за часи правління якого була заснована посада державного казначея (у 1798 році). На той час фінансове управління у державі здійснювалось казенними палатами і від тепер під наглядом державного казначея. Посада державного казначея реально являла собою ведення правильного рахівництва, через що її значення не було ясним та зрозумілим навіть вищим урядовцям. Проте імператор Павло надавав їй значимість на рівні Міністра фінансів. 8 вересня 1802 року було видано указ про створення міністерств, котрий започаткував нову еру вищого устрою та управління в Росії. Було прийнято досить прогресивне рішення організувати процес управління на зовсім нових засадах. При цьому поряд з посадою державного казначея була заснована також посада Міністра фінансів. З її запровадженням відбувся суттєвий перерозподіл обов'язків у фінансовій галузі. Саме до нього фактично перейшли функції вищого управління державними фінансами, в той час як державний казначей, не дивлячись на те значення, яке йому надавав імператор Павло, ще більш чітко визначився як головний рахівник країни. Таким чином, первинна значимість цієї посади була значною мірою втрачена, а зміст певною мірою викривлений. Казначейство як спеціальний фінансовий орган, що відав касовим виконанням державного бюджету, в Росії було засновано 2.02.1821 року, коли у складі Міністерства фінансів створили департамент Державного казначейства. Головними завданнями Департаменту були: - контроль за рухом коштів за надходженнями та витратами усіх казначейств; - здійснення головного рахівництва усіх надходжень та витрат держави. У його віданні перебували місцеві органи - казенні палати.

Усі зібрані органами казначейства прибутки надходили на єдиний рахунок у Державному банку. Саме фінансові відносини 18 століття сприяли започаткуванню державного казначейства, яке з плином часу приймало все більш розвинені форми та державну значимість. Казначейство організовувало стягнення податків, зборів, мита, вело облік прибутків держави і відпускало кошти на витрати, передбачені державним бюджетом. Казначейське виконання державного бюджету дало позитивний ефект, тому що така форма роботи забезпечує ощадливе, обов'язково цільове використання коштів державного бюджету. Це, в свою чергу, дало можливість: - здійснювати державний контроль і оперативно розпоряджатися фінансовими ресурсами держави; - ефективно їх перерозподіляти і маневрувати державними коштами; - створювати можливість накопичення ресурсів для реалізації державних програм і зобов'язань. На час Жовтневої революції 1917 р. департамент Державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів. Він розпоряджався рухом коштів, що надходили до загальних державних доходів, здійснював центральне рахівництво за державними доходами і видатками, а також перевірку фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складав проект державного розпису доходів і видатків.

Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності було зроблено у 1917-1920 рр., коли Центральна Рада намагалася унезалежнити фінанси України від фінансів Росії. Повний бюджет було побудовано тільки за часів Гетьманату Павла Скоропадського. За Гетьманату формування бюджету було завданням Міністерства фінансів і безпосередньо створеної при ньому Бюджетової комісії, до складу якої увійшли представники Міністерства фінансів, державного контролю, зацікавлених відомств і представники науково-економічних кіл. За відсутності нових законів юридичною основою при формуванні бюджету Української держави стало бюджетове право Російської Імперії, що складалося Із загальних кошторисних правил І правил про порядок розгляду державного розпису прибутків і видатків та про асигнування зі скарбу видатків, не передбачених розписом. Зведений бюджет Української держави в ті часи навряд чи можна вважати загальноприйнятним із фінансово-економічної точки зору державним бюджетом. Він був радше зведенням кошторисів за державними прибутками і видатками, мав ознаки виконавчого кошторису. На недосконалість сформованого бюджету вплинули й несприятливі соціально-політичні та фінансово-економічні умови, за яких він складався.

Дефіцит бюджету покривався випуском серії білетів державної скарбниці та іншими кредитними операціями. Незважаючи на те, що йому були притаманні риси виконавчого кошторису, він, за словами тодішніх економістів мав "велику близькість до дійсних витрат і вплат до скарбниці". З утворенням у 1922 році СРСР було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети союзних республік. Казначейство було ліквідовано, оскільки касове виконання державного бюджету здійснював Держбанк СРСР.

2.Етапи створення і розвитку Державного казначейства України

казначейський бюджет державний

Створення Державного казначейства України відбувалося у складних економічних та політичних умовах, які переживала країна на той час, при суперечливій нормативно-правовій базі і у достатньо короткий термін.

У своєму розвитку Казначейство пройшло чотири основних етапи:

1)1992-95 рр. - початковий період, протягом якого виникли достатні і необхідні умови становлення Казначейства.

Оскільки в цей період банківська система виявила свою неспроможність забезпечувати виконання бюджетів Президент і Кабінет Міністрів прийняли ряд заходів:

- у 1992 році у Мінфіні створено Управління виконання державного бюджету на базі Головного бюджетного управління, яке з 1993 року стало безпосередньо виконувати державний бюджет за видатками;

- з 1 липня 1993 року запроваджено нову систему виконання бюджетів за видатками;

- при фінансових управліннях створено спеціальні групи з фінансування видатків державного бюджету;

- Мінфін отримав можливість налагодити облік видатків державного бюджету;

- фінансування видатків почало здійснюватися за рахунок надходжень до бюджетів та кредитів НБУ.

Труднощі початкових ринкових перетворень цього періоду, проблеми формування доходів державного бюджету та ефективного їх використання остаточно переконали у необхідності окремого органу - Державного казначейства, з широкими обліковими і контрольними функціями. Розроблена на цьому етапі концепція створення та функціонування Казначейства знайшла свою практичну реалізацію у 1995 році у відповідному Указі Президента України і Постанові Кабінету Міністрів України.

2) 1995-1997 рр. - період утворення Казначейства і становлення його організаційної структури, передачі йому функцій від інших структурних підрозділів Мінфіну та розробки перших внутрішніх інструкцій казначейського виконання державного бюджету. Уже в 1996 році остаточно завершено формування структури Державного казначейства, яка отримала три рівні: Головне управління, територіальні управління в Автономній Республіці Крим(АРК), областях, містах Києві і Севастополі та відділення в районах і містах. Кількість працівників Казначейства склала близько 13 000 чоловік.

Головному управлінню передається функція фінансування від галузевих управлінь Мінфіну. Органи Казначейства забезпечують перерахування коштів на здійснення видатків на рахунки міністерств і відомств, відкриті в установах банків. З 1997 року на базі Національного університету ім. Т.Г.Шевченка, трьох міністерств та Державного фонду зайнятості у трьох областях проводиться експеримент з оплати рахунків суб'єктів господарської діяльності, які виконали роботи чи надали послуги розпорядникам коштів (замість фінансування видатків), який у другому півріччі був поширений по всій Україні.

У 1997 році запроваджено казначейську систему виконання бюджету за видатками, що передбачала відкриття реєстраційних рахунків розпорядникам коштів у Казначействі та відкриття Єдиного казначейського рахунку (ЄКР) в НБУ та уповноважених банках. У цьому ж році казначейським обслуговуванням було охоплено близько 45% операцій з коштами державного бюджету, 18.4 тис. установ і організацій перейшли до нього на обслуговування, де їм було відкрито 21 тис. реєстраційних рахунків.

3) 1997 -2000 рр. - період розбудови і удосконалення роботи Казначейства. У 1997 році відповідні Постанови Кабінету Міністрів дозволили завершити перехід від відомчого до казначейського принципу виконання державного бюджету та передачу функцій перерахування коштів від Мінфіну до Казначейства, яке почало здійснювати розмежування загальнодержавних податків між державним бюджетом і бюджетами областей, операцій з надходженнями від єдиного податку та їх облік, перерахування дотацій місцевим бюджетам. Все це прискорило рух бюджетних коштів, посилило контроль та ефективність їх використання.

У 1998 році запроваджено нову бюджетну класифікацію та План рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевого бюджетів. Крім цього, здійснено лімітування видатків бюджету, введено контроль за розпорядниками коштів, розпочато експеримент щодо касового виконання бюджету за доходами.

Протягом 1999 року на казначейське обслуговування переведено позабюджетні кошти бюджетних установ і організацій; у порядку експерименту в Дніпропетровській та Черкаській областях здійснювалось касове виконання місцевих бюджетів через органи Казначейства; визнано за доцільне ввести Державне казначейство у склад учасників системи електронних платежів НБУ.

Таким чином, на кінець 1999 року казначейська система виконання бюджету охоплювала всіх розпорядників коштів на всіх управлінських рівнях, що дало можливість забезпечити оптимальні процедури для безперебійного надходження коштів розпорядникам, а останнім можливість оперативного їх використання. Створення такої системи дозволило консолідувати й інформаційні потоки по всій вертикалі, а також і горизонтальних структурах Державного казначейства, що забезпечило достовірний оперативний бюджетний облік та звітність.

4) 2000-2003 рр. - період оптимізації управління бюджетними коштами. Практично лише у 2000 році вдалося повністю перейти на казначейську систему виконання державного бюджету. У 2001 році 30 тисяч розпорядників коштів мали у органах Казначейства 114 тисяч реєстраційних рахунків. На казначейське обслуговування переводяться й місцеві бюджети.

2001 року розпочинається робота по створенню Трансакційної автоматизованої системи казначейства (ТАСК) - системи реєстрації, обліку, організації платіжного документообігу, генерації звітності щодо фінансових операцій учасників бюджетного процесу. Ця система фактично є внутрішньою платіжною системою Казначейства і дозволяє отримувати реальну оперативну інформацію про грошові ресурси, ефективно управляти наявними ресурсами та забезпечувати їх оперативне використання, прозорість та контроль за цільовим спрямування бюджетних коштів.

З червня 2001 року територіальні управління Казначейства стали повноправними учасниками СЕП НБУ в частині виконання державного бюджету за доходами, а управління Державного казначейства Дніпропетровської та Чернігівської областей ще й за видатками.

Експеримент з казначейського виконання місцевих бюджетів у Дніпропетровській та Черкаській областях, який проводився у 2000 році, мав добрі результати: появилась щоденна інформація про стан виконання всіх бюджетів в області (раніше така інформація формувалась щомісячно), що дало можливість приймати оперативні рішення щодо ефективного використання коштів, вирішувати проблеми касових розривів бюджетів нижчого рівня через позички, фінансову допомогу тощо.

Казначейське виконання місцевих бюджетів за доходами передбачалося запровадити з 1 січня 2002 року, проте через ряд проблем, це завдання реалізовувалось протягом всього 2002 року. У 2003 році мало завершитися переведення місцевих бюджетів на казначейське обслуговування, але у зв'язку з необхідністю істотного поліпшення матеріально-технічної бази Казначейства (загальна потреба ДКУ у коштах, у тому числі для придбання комп'ютерної, телекомунікаційної та іншої оргтехніки, ще у 2000 році була визначена у розмірі 15 млн. доларів США, більше половини з яких мав надати Світовий банк у вигляді позики) Верховна Рада України, зважаючи на різнопланові проблеми, що виникають у зв'язку із переведенням місцевих бюджетів на казначейське обслуговування, продовжила це переведення на 2004 рік.

У 2002 році Державне казначейство затверджує Порядок казначейського обслуговування місцевих бюджетів та Порядок відкриття рахунків у національній валюті в органах Державного казначейства. Розпочинається введення в експлуатацію нової більш досконалої програми обліку доходів і видатків бюджетів, розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів в органах ДКУ - АС „Казна».

У 2003 році завершується переведення на казначейське обслуговування місцевих бюджетів за видатками і з 2004 року органи Державного казначейства розпочинають повнофункціональне обслуговування державного і місцевих бюджетів. Запроваджується 8 модель обслуговування єдиного казначейського рахунку (ЄКР) в СЕП, що дозволило Казначейству працювати не тільки в СЕП, а й у системі термінових переказів(СТП).

З 2005 року Державне казначейство працює над розширенням кола учасників казначейського обслуговування. ДКУ розпочало обслуговування позабюджетних коштів, зокрема фондів соціального страхування, а для Пенсійного фонду України відкрило окремий рахунок, на який зараховуються кошти, призначені для виплати пенсій.

Статус Головного управління Міністерства фінансів України Державне казначейство України мало до 1999 року. У 1999 році ДКУ набуває статусу самостійного суб'єкта - Указом Президента України його віднесено до інших органів центральної виконавчої влади. 20 квітня 2005 року Указом Президента України здійснена реорганізація ДКУ шляхом його перетворення в урядовий орган державного управління у складі Міністерства фінансів України з метою забезпечення проведення єдиної збалансованої державної фінансової політики. Нинішній статус Державного казначейства України визначає Положення про Державне казначейство України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 р. № 1232.

У 2005-2006 роках Державне казначейство продовжує забезпечувати якісне обслуговування державного та місцевих бюджетів, удосконалює технологічні процедури і нормативно-правову базу своєї діяльності, формує сучасну інформаційну систему, розпочинає реорганізацію взаємовідносин із розпорядниками коштів та іншими суб'єктами бюджетного процесу, поліпшує методологію та методику бухгалтерського обліку, звітності і контролю тощо. Всі зміни і покращення діяльності ДКУ логічно ув'язані із проектом системного розвитку фінансової системи України „Модернізація державних фінансів» на 2007-2011 рр.(див. розділ 14).

Таким чином, Державне казначейство України за свою більш ніж десятилітню історію успішно пройшло процес свого становлення, стало невід'ємним елементом системи державних фінансів України і має добрі перспективи для подальшої якісної розбудови своєї діяльності. Досвід його функціонування однозначно підтверджує доцільність утворення та необхідність такої структури у перехідній економіці.

Список використаної літератури

1. Алієва В. Аналіз казначейської системи виконання державного бюджетуУкраїни: переваги та недоліки // Економіст. - 2000.- №12. - с. 51 - 53.

2. Василик О. Д. Державні фінанси України:Навч. пос. - К.: Вища школа. -1997. - 383 с.

3. Василик О. Д. Теорія фінансів: Підручник. - К.: НІОС. - 2000. - 416 с.

4. Єпіфанов А. Останній бюджет і фінансова політика України: Навч. пос. -К.: «Наукова думка» с. 304.

5. Размещено на Allbest