Характеристика процесса образования советской прокуратуры в 1920-30-е годы

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика процесса образования советской прокуратуры в 1920-30-е годы

1.1 Исторический фон начального этапа деятельности советской прокуратуры

1.2 Процесс образования и становления советской прокуратуры

Глава 2. Начальный период деятельности советской прокуратуры

2.1 Правовые основы организации и деятельности советской прокуратуры в период ее становления и развития

2.2 Место и роль прокуратуры в реализации функции государства по обеспечению законности и правопорядка в начальный период ее деятельности

Заключение

Введение

Задача построения в России правового государства, укрепления законности и правопорядка, а также проводимые правовая и административная реформы обусловили необходимость переосмысления конституционно-правового статуса прокуратуры, ее места и роли в государственном механизме. Осуществление масштабных преобразований во всех сферах жизнедеятельности общества объективно требует совершенствования форм и методов укрепления единой законности посредством повышения и оптимизации деятельности прокуратуры.

Вопросы о месте и роли прокурорского надзора в системе органов государственной власти, объеме полномочий прокуроров носят не только теоретический, но и практический характер, поскольку прокурорским надзором охватываются все сферы жизнедеятельности общества и государства, современная прокуратура является многофункциональным органом.

Общеизвестно, что проблемы, касающиеся компетенции, места и роли прокуратуры как государственного учреждения, вызывают споры среди ученых-правоведов и требуют своего более глубокого изучения, в том числе с учетом исторических закономерностей и уже имеющейся научной литературы и источников. Важность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с функционированием органов прокуратуры в отечественном правоведении именно в начальный период (1922-1936 гг.), в том числе и на региональном уровне.

К настоящему времени имеется значительное количество работ, в той или иной мере затрагивающих историю становления и развития советской прокуратуры. Исследования можно объединить в несколько групп, в зависимости от круга рассматриваемых в них вопросов. Первую из них составляют работы, касающиеся формирования института прокуратуры в Советском государстве, в которых авторы предпринимали попытку отразить этапы развития советской прокуратуры с момента ее зарождения. Данной проблемой занимались Н.А. Баженов, А.Я. Вышинский, К.П. Горшенин, С.И. Гусев, И.А. Исаев, С.А. Шишков, К.С. Павлищев, А.Г. Звягинцев, Ю.Г. Орлов и другие. Все они отражают проблематику начального периода деятельности советской прокуратуры с идеологической позиции, господствовавшей в тот период. В эту группу можно включить также обзоры деятельности прокуратуры, составляемые практиками. Вторая группа представлена работами, в которых проанализирована общенадзорная деятельность прокуратуры исследуемого периода в контексте развития советской государственности, в частности трудами В.Г. Лебединского, С.Г. Березовской, Н.О. Лаговиера, Д.И Курского, Н.В. Крыленко. В них авторы пытались дать оценку сложившейся под воздействием революционных перемен юридической практике прокурорского надзора за исполнением законов, выступали с критикой деятельности отдельных прокуратур на местах. Третья группа - включает труды, посвященные проблеме реализации охранительной функции Советского государства прокуратурой при взаимодействии с органами судебной власти. В их числе: А.Ю. Винокуров, М.П. Карев, И.Я. Куприца, В. Карпов, М.Д. Шаргородский. К ним примыкают работы, касающиеся непосредственно судоустройства СССР, частично освещающие процесс взаимодействия суда и прокуратуры, написанные до 1950-х годов, т.е. в период расцвета культа личности И.В. Сталина и, соответственно, с экстраполяцией его взглядов на правоприменительную практику. Работы четвертой группы характеризуются вниманием к общим проблемам о деятельности советской прокуратуры, которые, в своей совокупности, существенно расширили научные представления о ее предназначении (труды П. Ростовского, Ф.В. Шумятского, А.С. Панкратова, А.С. Пиголкина, В. Соколова). Вместе с тем, несмотря на довольно большое количество публикаций, затрагивающих проблемы становления и развития советской прокуратуры, остается значительный пласт неисследованных вопросов относительно функциональной принадлежности прокуратуры в период ее учреждения, становления и развития, в том числе и на региональном уровне. Не устранен это пробел и в научных исследованиях, посвященных учреждению и развитию советской прокуратуры, защищенных в последние годы.

Основной целью нашей работы является изучение и характеристика проблем деятельности советской прокуратуры в начальный период ее истории.

Глава 1. Общая характеристика процесса образования советской прокуратуры в 1920-30-е годы

1.1 Исторический фон начального этапа деятельности советской прокуратуры

Основные усилия действующей власти большевиков и ее органов в рассматриваемый период были нацелены, главным образом, на содействие хозяйственным учреждениям страны в реализации экономической политики; на выявление, предупреждение и пресечение действий, непосредственно направленных на подрыв экономики страны Советов.

Однако жизнь показала, что этого не достаточно. Введение НЭПа, новых хозяйственных механизмов требовало создания всесторонней правовой базы, как для функционирования рыночных отношений в сфере экономики, так и для деятельности государственного аппарата и органов госбезопасности в частности.

Основным этапом в развитии правового регулирования деятельности чекистских органов по обеспечению экономической безопасности страны явилась реформа органов государственной безопасности 1922 года.

В декабре 1921 года ВЦИК принял решение сузить полномочия ЧК и возложил борьбу с нарушениями законов советских республик на прокуратуру и судебные органы, тем самым усилил начала революционной законности. 6 февраля 1922 года декретом ВЦИК ВЧК была упразднена. Для выполнения задач по подавлению контрреволюционных выступлений, бандитизма, борьбы со шпионажем, охране железнодорожных и водных путей сообщения, политической охране границы, борьбе с контрабандой, незаконным переходом границы и выполнением специальных поручений президиума ВЦИК или СНК по охране "революционного порядка" при НКВД РСФСР было создано Государственное политическое управление "под личным председательством Наркомвнудела или назначаемого Совнаркомом его заместителя". Общий надзор за деятельностью ГПУ возлагался на народный комиссариат юстиции [1].

Реформа органов госбезопасности 1922 года преследовала цель внести изменения в организацию и деятельность чекистского аппарата применительно к условиям НЭПа. Были сделаны важные шаги по законодательному закреплению правового положения ГПУ, как постоянно действующего государственного института, призванного непосредственно обеспечивать безопасность страны.

Образование СССР в декабре 1922 года явилось новым этапом в развитии правового регулирования деятельности правовых органов. Согласно Договору об образовании СССР, "в целях утверждения революционной законности на территории СССР и объединения усилий союзных республик по борьбе с контрреволюцией" в том числе и с экономической, при СНК СССР было учреждено ОГПУ СССР. В соответствии со ст.10 Положения об ОГПУ СССР и его органах правовой основой его деятельности являлись нормативные акты, действовавшие в период существования ГПУ при НКВД РСФСР.

С принятием Конституции СССР 1924 года, впервые определившей статус ОГПУ, реформа органов госбезопасности в период НЭПа в основном завершается, хотя структурные изменения в организации и деятельности в зависимости от новых задач происходили постоянно.

К концу 20-х годов были решены основные задачи, которые возлагались на НЭП. Было восстановлено разрушенное войнами хозяйство, стабилизировалась социальная и демографическая ситуация, сложилась и укрепилась система государственных органов и учреждений, правопорядок. Были мобилизованы значительные средства для индустриализации. Вместе с темы выявились и стали быстро нарастать новый противоречия, которые уже в 1928-29 гг. воспринимались руководством государства и партии как угрожающие.

В 1933 г. была создана Прокуратура СССР. Основной задачей ее было укрепление законности и охрана общественной собственности на всей территории Союза ССР. Надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ Прокурор Союза ССР должен был осуществлять непосредственно (реально этот пункт не действовал, органы госбезопасности были фактически выведены из под надзора прокуратуры). Прокурор Союза ССР имел право законодательной инициативы и право опротестования постановлений Пленума Верховного Суда СССР в Президиум ЦИК.

В июле 1936 г. был создан общесоюзный орган судебного управления - Наркомат юстиции СССР. Он наблюдал за применением судами уголовного, гражданского и процессуального кодексов, обобщал судебную практику, разрабатывал изменения и дополнения к законам, вел работы по кодификации законодательства и судебной статистике, руководил изданием юридической литературы. НКЮ СССР давал судам общие указания, занимался всеми организационно-хозяйственными вопросами, осуществлял общее руководство нотариатом и коллегией адвокатов, организовывал юридическую помощь населению [2].

В августе 1938 г. был принят закон «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик». В течение 1938-1939 гг. была перестроена вся судебная система СССР. Она соответствовала административному делению страны: народный суд (в районах), который рассматривал большую часть уголовных и гражданских дел; областной, краевой, окружной суд, суд автономной области и Верховный Суд автономной республики - избирались соответствующими Советами сроком на 5 лет. Они рассматривали уголовные и гражданские дела, отнесенные к их подсудности, а также кассационные жалобы и протесты на приговоры и решения нарсудов [3].

Верховный Суд союзной республики избирался ВС республики на 5 лет. Он рассматривал особо важные дела, мог принять к производству любое дело любого суда на территории республики, рассматривал кассационные жалобы и протесты на приговоры и решения областных судов, мог пересматривать дела в порядке надзора.

Общесоюзными являлись Верховный Суд СССР и подчиненные ему специальные суды. Верховный Суд избирался ВС СССР на 5 лет. На него возлагался надзор за всеми судебными органами СССР и союзных республик. Он имел право отменить приговор или решение любого суда и давать разъяснения по вопросам судебной практики.

Специальными судами в рассматриваемый период являлись военные трибуналы, линейные суды железнодорожного и водного транспорта. Они на тех же принципах, что и все другие суды СССР. Вторая сессия Верховного Совета СССР избрала Верховный Суд СССР.

В 1934 г. был образован общесоюзный Наркомат внутренних дел, в него было включено ОГПУ и входящее в него Главное управление милиции (финансирование милиции уже в 1932 г. было переведено с местного бюджета на союзный). ОГПУ было преобразовано в Главное управление госбезопасности, которое быстро расширялось (в нем было в 3,5 раз больше сотрудников, чем в милиции). На него были возложены функции внешней разведки, контрразведки и госбезопасности, а также руководство особыми отделами в армии. В 1935 г. в НКВД был образован новый вид мест заключения для особо опасных преступников - тюрьмы.

В 1936 г. была образована ГАИ. Функции и структура милиции расширялись (паспортный режим и ОВИР, "детские комнаты" и ОБХСС, военный учет и МПВО). Рос и численный состав: 87 тыс. сотрудников в 1931 г., 177 в 1932, 227 в 1941 г. [4].

На НКВД возлагалось обеспечение порядка и госбезопасности, охрана общественной собственности, запись актов гражданского состояния, пограничная охрана. В ведении НКВД были управление шоссейными и грунтовыми дорогами, картография, управление мер и весов, переселенческое и архивное дело. С созданием ГУЛАГа НКВД стал распорядителем огромной трудовой армии из заключенных колоний и лагерей и из "спецпоселенцев" (до 30-х годов места заключения были в ведении республиканских НКВД). НКВД СССР превратился в крупнейшее хозяйственное и строительное ведомство (в 1937 г. он осваивал 6% всех средств на капитальное строительство). Он также отправлял заключенных на стройки и предприятия других ведомств. С 1938 г. в системе НКВД создаются даже закрытые НИИ и КБ, в которых работают заключенные ученые и конструкторы.

Были реорганизованы структуры НКВД, выполнявшие судебные функции. В первой половине 30-х годов они свертывались, в 1932 г. "тройкам" ОГПУ было запрещено приговаривать к высшей мере. В 1934 г. Судебная коллегия ОГПУ была упразднена, и все дела по окончании следствия должны были направляться в суд. Однако при наркоме внутренних дел СССР создавалось Особое совещание, которому предоставлялось право применять в административном порядке высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовые лагеря на срок до пяти лет и высылку за пределы Союза ССР. Таким образом, этот административный орган наделялся судебными полномочиями, однако более ограниченными, чем ранее Судебная коллегия. В состав ОСО был введен Прокурор СССР или его заместитель. Осенью 1937 г. полномочия ОСО были расширены, оно могло приговаривать к расстрелу, а также проводить разбирательство дел списками [5].

1.2 Процесс образования и становления советской прокуратуры

Октябрьская революция коренным образом изменила российское государство. Не миновала изменений и судебно-правовая система. Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 (Далее декрет о суде № 1) года вместе с адвокатурой, прежними судами и институтом судебных следователей была упразднена прокуратура.

Такое неоправданное прерывание правовой преемственности не могло положительно сказаться на дальнейшем становлении и развитии советской судебно-правовой системы. В дореволюционном законодательстве существовало множество позитивных норм, которые могли быть успешно использованы при создании новых органов юстиции и суда, что впрочем, и произошло немного позднее.

Чрезвычайно негативное отношение народных масс к прежней судебно-правовой системе в целом и к прокуратуре в частности было напрямую вызвано теми функциями, которые эти органы осуществляли вплоть до революции.

Одной из главных причин упразднения прокуратуры без сомнения явилась ее деятельность после реорганизации 1864 года по борьбе с революционным движением в стране. Ведь в соответствии со ст. 1034 Устава уголовного судопроизводства именно прокуратура руководила расследованием государственных преступлений, и была «органом, верно служащим самодержавию» [6].

Какая же ситуация сложилась в стране в период отсутствия «единой централизованной системы органов, осуществляющих от имени государства надзор за исполнением действующих на его территории законов»? [7].

В первые годы советской власти в законодательстве имелись существенные пробелы. Многие общественные отношения не были урегулированы правовыми нормами, что было вызвано коренной ломкой прежнего государственного строя.

Декрет о суде № 1 разрешил применять законы «свергнутых правительств» при условии, если они не отменены революцией и не противоречат революционному правосознанию.

Однако уже в конце 1918 года прекращается использование старого законодательства, так как Положение о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 года запретило судам ссылаться на законы свергнутых правительств.

Также декрет № 1 разрешал местным советам самостоятельно избирать местных судей, а городским советам - избирать революционные трибуналы.

Декрет о суде № 2 от 28 февраля 1918 года предоставлял любому гражданину право выступать на общественных началах в роли обвинителя или защитника.

По мнению Сырых В.М., советское государство встало на путь революционного террора и беззакония, ориентировав рабочий класс и других трудящихся на действия сообразно их революционному сознанию, классовой неприязни к имущим слоям общества, и не спешило создавать органы, предназначенные защищать и охранять права граждан. При такой ситуации создавалась наиболее благоприятная почва для вседозволенности и произвола должностных лиц [8].

Похожую точку зрения высказывает и Нерсесянц В.С., считая, что так называемое пролетарское право играло активную роль в проведении военно-коммунистической политики диктатуры пролетариата и продемонстрировало весьма наглядно свой неправовой характер и свою насильственную антиправовую сущность [9].

По нашему мнению, данные точки зрения являются весьма спорными. Понимание роли революции в развитии российского права не должно быть односторонним, и истина в данном случае не может лежать на поверхности.

Так называемую революционную законность и пролетарское право нельзя рассматривать в отрыве от обьективных реалий того времени. Становление молодого советского государства проходило в условиях гражданской войны, интервенции, и глубокого экономического кризиса, что никак не могло положительно сказываться на развитии права.

Алексеев С.С. подчеркивает, что полного поворота к праву в самые первые годы Октября еще не произошло, но поворот начинался [10].

Но в тоже время не лишено оснований мнение Туйкова В. И. о том, что неспособность случайных, порой малограмотных людей бороться с преступностью и стремление вершить правосудие только на основании «революционной совести и революционного правосознания» настоятельно требовали восстановления правоохранительных институтов, доказавших на протяжении двух веков свою компетентность [11].

Отсутствие прокуратуры порождало необходимость передачи ее функций другим органам и учреждениям. Надзор и контроль за соблюдением законов осуществляли: ВЦИК, который на основании ст. 32 Конституции РСФСР 1918 года следил за точным применением декретов на всей территории страны, СНК, ВЧК, Рабкрин.

В компетенцию Народного комиссариата юстиции входили наблюдение за деятельностью органов следствия, организация мест лишения свободы и заведование ими.

Таким образом, функция наблюдения за неуклонным исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений, что не способствовало единообразному пониманию законности, и не отвечало требованиям ее укрепления.

В таких условиях был один выход из сложившегося положения - создание специального органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на территории страны [12].

По поручению В.И. Ленина в конце 1921 г. была начата подготовка законопроекта об учреждении прокуратуры.

Проект декрета о прокуратуре обсуждался на IV Всероссийском съезде деятелей советской юстиции в конце января 1922 г. Съезд высказался за учреждение единого централизованного прокурорского надзора с непосредственным подчинением прокурору Республики.

28 мая 1922 года после длительных споров ВЦИК принял Положение о прокурорском надзоре. В основе спора было желание местных властей установить двойное подчинение прокуратуры. Проект же Положения, подготовленный Наркоматом юстиции, исходил из принципа полной независимости прокуратуры от местных властей.

При обсуждении проекта на сессии ВЦИК против создания прокуратуры на централизованных началах приводилось несколько доводов. Одни видели в независимой прокуратуре некое препятствие для успешной деятельности местных работников, другие боялись, что прокуратура, лишенная поддержки местной власти, не будет достаточно эффективной.

С резкой критикой сторонников двойного подчинения прокуратуры выступил В. Ленин. В своем письме «О «двойном» подчинении и законности» [13] он обосновал необходимость единой для РСФСР законности и подчинения прокуратуры только центру.

С учетом мнения Ленина ВЦИК принял Положение о прокурорском надзоре, основанном на строго централизованных началах.

Центральная прокуратура РСФСР представляла собой отдел в составе Наркомата юстиции. Прокуратуру возглавлял Нарком юстиции, который одновременно осуществлял обязанности Прокурора Республики.

За прокуратурой закреплялись следующие полномочия:

а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений и частных лиц;

б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью ГПУ;

в) поддержание обвинения в суде;

г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Положение о прокурорском надзоре по существу восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени.

Становление прокуратуры РСФСР было связано со многими трудностями. Повторялись попытки противодействия новому институту со стороны руководителей некоторых местных органов власти, видевших в деятельности прокуроров по внедрению единой законности чуть ли не подрыв своего авторитета и ограничение прерогатив местной власти [14].

Не хватало специально обученных кадров. Например, к 1923 году в РСФСР было назначено 53 губернских прокурора, но 70 % из них не имели специального образования. Из 768 должностей помощников прокуроров было замещено только 423, каждый второй имел лишь начальное образование [15].

Постановлением ЦИК СССР "О Верховном Суде Союза ССР" от 6 июля 1923 года Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик. 23 ноября 1923 года оно было утверждено. В Положении определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР.

В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1924 г. при Центральном Исполнительном Комитете СССР учреждался Верховный Суд СССР.

В составе Верховного Суда СССР, согласно ст. 46 Конституции, учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР.

Отсутствие Прокуратуры СССР негативно сказывалось на реализации общесоюзных законов в стране, так как республиканские прокуратуры действовали разобщенно, без какого-либо согласования и координации их деятельности. Требовалось создание центра, способного проводить единую линию по применению общесоюзных актов.

Прокуратура СССР была учреждена постановлением ЦИК и СНК СССР 20 июня 1933 года [16] Прокуратура Верховного суда упразднялась.

Официально прокуратура СССР учреждалась для укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности от покушений антиобщественных элементов, но по мнению Курицына В.М. «авторы мыслили прокуратуру не столько как орган по надзору за законностью, сколько как орган, контролирующий неукоснительное исполнение на местах постановлений и распоряжений центральных органов Союза ССР» [17].

В своем мнении Курицын В.М. исходит из того, что по Положению прокуратура была ответственна не только перед ЦИК СССР и его Президиумом, но и перед СНК СССР.

По нашему мнению, отчасти справедливыми являются обе точки зрения, так как в условиях становления молодого Советского государства было просто необходимо жестко контролировать точное исполнение и соблюдение законов на всей территории страны.

Процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 году.

Конституция СССР 1936 года впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1924 года только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе «О Верховном суде СССР» - ст. 46, а также ст. 63).

Пять статей Конституции СССР (113 - 117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов, систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов.

Также в Конституцию 1936 года была включена ст. 127, в которой говорилось о том, что «никто не может быть подвергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора».

Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

прокуратура надзор государство власть

Глава 2. Начальный период деятельности советской прокуратуры

2.1 Правовые основы организации и деятельности советской прокуратуры в период ее становления и развития

Советская законность с момента своего возникновения стала интерпретироваться как революционная, что отражало ее историческую миссию - быть орудием защиты революции и революционного переустройства общества.

Революционная законность - преходящее явление. Как принцип революционных преобразований она, будучи коммуникативной, формируется референтной группой или правящей политической элитой (И.Л. Честнов, Н.В. Разуваев, Л.А. Харитонов и др.). Социально значимый политический субъект на основе своей идеологии объявляет какие-либо действия правомерными либо противоправными. В условиях отсутствия правовой системы он формирует их в виде социально-политических норм в своих программах, манифестах, лозунгах и т.п. На первом этапе революционного процесса узурпируется власть и собственность, что закрепляется в политических нормах деклараций, манифестов, программ. По мере укрепления новой общественно-политической и экономической формации политические нормы через посредство законодателя трансформируется в правовые. Всеобщность и обязательность политических и правовых норм предписывается всему социуму; при упрочении завоеванной власти они становятся обязательными для всех участников общественных, политических и правовых отношений.

Одной из причин ликвидации органов прокуратуры после Октябрьской революции явилось положение о том, что в Советском государстве надзорные функции вполне смогут выполнять административные органы власти. Таким образом, прокуратура, как специальный орган надзора за законностью в первые годы существования Советской республики не была востребована.

Основной причиной пятилетнего отсутствия прокуратуры в советском государственном аппарате явились сами условия становления нового государства при использовании идеологизированной теории классовой борьбы, т.е. сама сущность марксистко-ленинской идеологии слома и разрушения буржуазного государственного аппарата как главного и решающего орудия классового господства буржуазии (К. Маркс, Ф. Энгельс).

В условиях «чрезвычайщины», бюрократизации государственного аппарата и местничества, недовольства народных масс, Правительство в целях удержания власти искало политическое решение возникших проблем.

Кроме того, реорганизация политической системы диктовалась тем, что карательные органы ВЧК начали выходить из-под контроля Правительства. С учетом исторического опыта военных и полицейских переворотов дальнейшее существование беспредельно полномочных карательных органов ВЧК представляло опасность для правительства [18].

Органы по борьбе с контрреволюцией оторвались от самого Совета и повели не только изолированное от него существование, но и зачастую сами стали себя считать более высшими органами, чем сам Совет (М.Ф. Владимирский).

Отечественный и зарубежный опыт государственного строительства подтвердил, что надзорную государственную функцию может и должна осуществлять только прокуратура.

Прокуратура учреждалась в связи с поставленной советской властью задачей «всемерного укрепления и развития» революционной законности, внедрения единого ее понимания во всем государстве (М.С. Строгович).

Опыт функционирования царской прокуратуры, дополненный марксистско-ленинской теорией и практикой существования нового социалистического государства, стал основой организации и деятельности советской прокуратуры.

В основу учреждения прокуратуры был положен принцип централизма и идея создания такой структуры, которая являлась бы независимой от местных органов власти, обязанная наблюдать за законностью их действий; то есть впервые нашли свое отражение принципы единства и централизации советской прокурорской системы.

Кроме того, главным при формировании и в деятельности органов прокуратуры по законодательству исследуемого периода являлась задача по обеспечению законности и правопорядка. Определение структуры, полномочий прокуратуры в основном экспериментальным путем сказывалось на качестве ее работы. Разделение по производственному и производственно-территориальному принципам на практике доказало свою несостоятельность [19].

Прокуратура, как институт государственной власти представляет собой иерархически организованную систему публично-властных должностей, реализующую функции государства по обеспечению законности и правопорядка, обладающую целостностью, взаимосвязанностью внутреннего управления с внешней средой. Примечательно, что концепцией всех нормативно-правовых актов о деятельности советской прокуратуры исследуемого периода становится борьба с местничеством. Это нашло свое отражение в построении системы органов прокуратуры в соответствии с четкой иерархией, наряду с постоянным усилением централизации и пристальным вниманием руководящей партии.

Задача, которую призвано было решать Советское государство в 1930-е г.г., обусловила реализацию последовательных мероприятий, направленных на создание централизованной прокурорской системы, эффективно претворяющей в жизнь директивы высших партийных и государственных органов. Централизм в органах прокуратуры проявлялся в: наличии четкой иерархической структуры, организации ведущего, возглавляющего всю систему органа (Прокуратуры СССР); возможности установления союзной прокуратурой статических и динамических параметров системы; определении целей деятельности всей прокурорской системы, поддержании и направлении ее в нужном для государства русле.

По законодательству 1922-1936 гг. прокуратура осуществляла надзор за исполнением законов от имени государства, независимо от союзных властей, органов местного самоуправления, общественных объединений и поэтому являлась самостоятельным институтом государственного механизма, обеспечивающим надзор за исполнением законов. Это, несомненно, важное обстоятельство, позволившее ей стать централизованной структурой, сочетавшей надзор за исполнением законов в крайне обширной сфере государственного управления с уголовным преследованием лиц, совершивших преступления.

Выполнение целей и задач, во имя которых была создана советская прокуратура, предъявляло особые требования к ее работникам. Основная проблема кадровой политики заключалась в подборе и укомплектовании штатов прокуратуры, поскольку к моменту образования прокуратуры в стране ощущалась острая потребность в квалифицированных юристах. На этапе становления советской прокуратуры не представлялось возможности провести широкие мероприятия по юридической подготовке рабочих, крестьян, впервые пришедших на прокурорско-следственную работу и не имевших, по сути дела, необходимых знаний. На основании анализа статистических данных за 1922-1925 г.г. приходим к выводу о том, что среди губернских прокуроров юристы составляли 26,7%, с высшим неюридическим образованием - 17,5%, со средним - 26,7%, с начальным - 29,1%; среди всего прокурорского состава: юристы составили 29%, с высшим неюридическим образованием - 10%, со средним - 19,7%, с начальным - 41,3%.

В целях повышения квалификации ответственных работников прокуратуры НКЮ РСФСР циркуляром № 239 от 9 ноября 1923 г. «Об установлении проверки знаний при приеме ответственных работников прокуратуры» ввел обязательную проверку профессиональной квалификации при приеме новых работников на прокурорские должности. В Москве при Институте советского права и правовых отделениях университетов были организованы курсы по повышению квалификации прокурорских работников, на основе положения «О высших юридических курсах» от 16 апреля 1923 г. На местах руководствовались положением «Об областных юридических курсах», изданным Главным управлением социального воспитания и политехнического образования 30 января 1923 г.

В первые годы существования советской прокуратуры не были разработаны методы руководства ею. Данный недостаток восполнялся практикой и руководящими указаниями партии и правительства. Основные методы заключались в «ревизии» участковых камер, созыве совещаний, вызовах для отчетов, циркуляров и др.

2.2 Место и роль прокуратуры в реализации функции государства по обеспечению законности и правопорядка

Взаимосвязь всех направлений деятельности прокуратуры и правовых средств реализации ее правозащитной функции оптимально проявляется в функционировании отдельных районных прокуратур, то есть низшего звена всей системы органов прокуратуры. Данный тезис находит подтверждение архивными материалами о деятельности прокуратуры регионов ЦЧО.

С нашей точки зрения, в деятельности советской прокуратуры, как института государственной власти по охране и защите прав организаций и граждан для выявления правонарушений необходимо выделить: непосредственные обращения в прокуратуру граждан и юридических лиц; плановые проверки законности правовых актов органов государственной власти, любых учреждений, организаций, предприятий, проводимые по инициативе прокурора. Характерной особенностью охраны прокуратурой прав граждан и юридических лиц (и самого государства), является то, что прокуроры вместе с установлением факта правонарушения обязаны были устанавливать и устранять причины и условия, способствовавшие их возникновению.

Социальная роль прокуратуры в развивающемся механизме Советского государства заключалась, по нашему мнению, в максимальном приближении этого государственного органа к населению посредством ликвидации правовой безграмотности среди рабочих и крестьян при проведения семинаров и докладов на различные правовые темы, в частности: «советские суды и законодательство, брак и семья, положение о сельсоветах, техника дознания, уголовное право, женское право, организации бедноты и партия; деревенская преступность и борьба с ней, преступление и наказание в рабоче-крестьянском государстве, селькоры и прокуратура, политика партии в деревне и др.» [20]. По архивным данным, в период с период с 1 января по 1 июля 1928 г. губернскими прокурорами было проведено 354 доклада, а окружными - 45.

Характерно следующее обстоятельство: количество обращений граждан в прокуратуру в исследуемый период с каждым годом увеличивалось. По нашему мнению, это объяснялось, во-первых, расширением взаимодействия прокуратуры с населением. Во-вторых, повысилась активность разных групп населения. В-третьих, не были изжиты противоправные явления со стороны низовых органов власти.

Эффективной реализации правозащитной функции служила компетенция органов прокуратуры, определенная в законодательстве исследуемого периода, а также полномочия прокуроров и установление объекта надзора, т.е. совокупности юридических и физических лиц, органов власти, на которые распространялся прокурорский надзор.

Отмечается также, что обеспечение законности в переходный период - сложная задача, на ее реализации сказывались объективные трудности проводимых в государстве реформ. Прокурорский надзор при этом являлся системообразующим средством и формой государственного надзора с непосредственной правозащитной функцией. В этом смысле он являлся фактически высшим, как результат, выработанный практикой. По этой причине и в настоящее время прокурорский надзор сохраняет универсальность, неограниченность отдельной сферой правового регулирования, выступая важнейшей гарантией и способом обеспечения законности и правопорядка.

Что же касается реализации охранительной функции советского государства прокуратурой при взаимодействии с органами судебной власти то, начиная с 1922 г., прокурорам предоставлялось право опротестовывать решения судов, как в кассационном, так и надзорном порядке. Статус прокуратуры подтвердил ее ведущую роль в судебных процессах. Методами надзора за деятельностью судебных органов являлись: «обследование», инструктаж, участие в совещаниях судебных работников, принесение протестов в порядке кассации и надзора.

Изменение политического курса ужесточило карательную политику государства. Основой этому послужило директивное письмо НКЮ и Верховного Суда РСФСР от 20 августа 1928 г. «О карательной политике» об ужесточении и дифференциации мер уголовной ответственности. Карательная политика судов по маловажным делам продолжала оставаться очень жесткой. Согласно архивным данным, более 40 % заключенных - это осужденные на чрезвычайно короткие сроки - до 6 месяцев. Несмотря на то, что в арсенале судебных средств имелись и другие меры наказания (принудительные работы, штрафы и др.), лишение свободы нередко применялось там, где в этом не было необходимости. Надзор за реализацией данного правоустановления НКЮ поручил органам прокуратуры. Прокурорский надзор в этой области сводился к систематическим проверкам лиц, содержащихся под стражей, судебных производств, организации наблюдения за приведением приговоров в исполнение. В исследуемый период для уголовно-судебной политики характерно регулярное заслушивание на пленумах областного суда докладов о судебной практике по уголовным и гражданским делам с участием представителей прокуратуры.

Таким образом, влияние прокуроров на деятельность судебных органов состояло в следующем: «проявлении инициативы» на пленумах окружных судов по постановке отдельных вопросов «о выправлении карательной политики и классовой линии» судов при рассмотрении уголовных и гражданских дел; усилении надзора за правильным проведением в жизнь директив партии и правительства; качественному улучшению изучения дел, рассматриваемых с участием прокуратуры в кассационных отделениях окружных судов; своевременному предотвращению случаев формального участия прокуратуры в процессе без соответствующей подготовки.

Участвуя в судебных процессах, где вскрывалось значительное число нарушений, прокуроры способствовали выявлению и устранению пробелов в материальном и процессуальном законодательстве. Анализ категорий дел, по которым прокурорами приносились протесты, позволил выявить наиболее уязвимые места в общественных отношениях, в частности, в гражданском обороте.

В 1928 г. было проведено новое административно-территориальное районирование. Его результатом стало снижение качества прокурорского надзора за органами дознания в связи с расширением подведомственных территорий и отсутствия четкого механизма реализации предоставляемых законодательством полномочий, а также из-за наличия коллизий и пробелов в праве.

Исследование прокурорского надзора за дознанием показало, что к числу характерных недостатков относились: низкое качество надзорных проверок за исполнением органами дознания процессуального законодательства, формальное отношение к реализации директив вышестоящих прокуратур.

Следующим аспектом деятельности губернских прокуратур являлся надзор за органами следствия в рамках реализации правозащитной функции государства. Его основные направления заключались: в непосредственном руководстве следствием; периодическом проведении инструктивных совещаний; «обследование» камер народных следователей; изучении отдельных дел. Совещания по борьбе с преступностью, как организационная форма, имели важное значение. На них освещались итоги работы народных следователей, состояние преступности в уездах и ее профилактика. На уездных совещаниях по борьбе с преступностью обсуждались вопросы усиления борьбы с преступлениями, внедрение разрабатываемых губернскими, а позже областными прокуратурами, методики их расследования. По данным уголовного розыска, к примеру, в ЦЧО наиболее распространенными преступлениями стали: квалифицированные кражи; присвоения и растраты; злоупотребления, халатность и бездействие властей; мошенничество и подлоги; разбои и грабежи; бандитизм; сводничество и содержание притонов; убийства, кражи крупного рогатого скота. Одним из важных направлений прокурорского надзора за следствием стало «обследование» камер народных следователей. Их основная цель заключалась не только в выявлении допущенных нарушений прав участников процесса, но и в установлении того, насколько полно следственные органы выполняют свои процессуальные обязанности. Основным способом предупреждения нарушений закона являлись сплошные и выборочные проверки уголовных дел, находящихся в производстве.

В процессе осуществления надзора за органами следствия областной прокуратурой были разработаны практические рекомендации, которые требовали от народных следователей регулярного «обследования» органов дознания и освещения результатов деятельности на камерных совещаниях. К их числу относились: ведение учета нарушений, обнаруженных при анализе отдельных дел; санкционирование постановлений органов дознания; выезд в районы для проведения совещаний.

Основной целью прокурорского надзора за органами предварительного расследования в исследуемый период стала реализация законодательно установленного требования - соблюдения единой революционной законности, борьба с преступностью и охрана прав и законных интересов государства и граждан, что подтверждается соответствующими архивными материалами. Четкое определение законодателем компетенции прокуроров являлось гарантией соблюдения органами следствия и дознания прав участников уголовного процесса.

Поставленные государством перед прокуратурой цели и задачи по надзору за органами предварительного расследования, реализовывались путем комплексного взаимодействия органов дознания, следствия и прокуратуры в исследуемый период, отличающийся наличием пробелов практически во всех отраслях законодательства. Однако практический опыт предопределил доминирующее положение прокуратуры среди органов правоохранительной системы.

Реальное усиление прокурорской власти произошло после передачи ей функций надзора за актами исполнительных комитетов. На региональном уровне прокуратуру обязывали обеспечивать соответствие вновь издаваемых местными органами нормативных актов действующим законам, а окружных прокуроров - принимать обязательное участие во всех заседаниях окружных исполнительных комитетов, требовать своевременного рассмотрения приносимых протестов. Благодаря наделению прокуратуры подобными функциями, она получила статус одного из влиятельных органов в государстве.

Основы судоустройства СССР и союзных республик 1924 г. в определенной степени урегулировали участие прокуратуры в правотворческом процессе. Законодатель возложил на прокуратуру осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений общественных и частных организаций, частных лиц, что давало ей необходимые статистические сведения о качестве законов.

Возможность и необходимость наделения прокуратуры самостоятельной функцией участия в правотворческой деятельности как результат установления при надзоре несоответствия законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений прослеживается в решениях высших органов исполнительной власти, которые в наибольшей мере ощущали на себе недостатки в качественном законодательстве в повседневной практической деятельности. Так, Положением о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 г. Прокурору Верховного Суда. предоставлялось право законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях Президиума ЦИК СССР, Совнаркома СССР, Совета Труда и Обороны, коллегий наркоматов и других центральных ведомств СССР. Положением о Прокуратуре СССР 1933 года также закреплялось за прокурорами право законодательной инициативы. Примечательно, что в настоящее время Генеральный прокурор Российской Федерации таким правом не наделен.

Принимавшиеся прокуратурой решения по разрешению различного рода дел и материалов составляли особый блок, направленный на регулирование общественных отношений. Они представляли собой необходимый элемент механизма правового регулирования и одну из форм реализации ее компетенции. Таким образом, руководствуясь общей нормой в конкретных жизненных случаях, прокуратура достигала своими действиями определенных юридически значимых последствий: установления, изменения или прекращения прав и обязанностей участников конкретного общественного отношения.

Эффективность реализации основных функций прокуратуры была связана с их оформлением соответствующими нормативными правовыми актами. Вопросы подготовки и принятия управленческих решений, формы и виды последних, как главных элементов реализации полномочий советской прокуратуры по руководству ее системой, вытекали из анализа законодательства о прокуратуре и практики ее деятельности. Компетенция прокуроров предопределяла характер нормативно-правовых актов, которые по своему содержанию должны были охватывать важнейшие аспекты организации, существования системы прокуратуры, а также регулировали правовые отношения, возникающие в процессе ее функционирования. Требования законодательной техники, касающиеся соблюдения логики, грамматики русского языка и стиля, полагаем, следовало распространять на правотворческую деятельность органов прокуратуры СССР, что могло помочь повысить качество актов применения права.

Таким образом, правотворческая функция прокуратуры берет свое начало в общенадзорной прокурорской деятельности, при этом ее можно разграничить на три вида: непосредственная, выраженная в форме законодательной инициативы; экспертное заключение законопроектов; опосредованное участие в законотворческом процессе через использование аналитических материалов прокуратуры в процессе разработки законопроектов.

Сущность правотворчества прокуроров состояла в том, чтобы в пределах установленной законодательством компетенции выявлять несоответствие законов и иных нормативных актов потребностям правового регулирования общественных отношений и принимать меры по его устранению в целях укрепления «революционной законности».

Заключение

На протяжении всей истории своего существования реформирование прокуратуры имело как положительный, так и отрицательный опыт. Поэтому его всестороннее изучение необходимо для понимания эволюционных и революционных процессов, происходивших в системе органов государственной власти с целью выявления объективных закономерностей, влияющих на состояние законности и правопорядка. Полагаем, этим и объясняется возросший интерес к истории прокуратуры в период ее становления в Советском государстве. В таких условиях особое научное звучание приобретает исследование роли прокуратуры в механизме Советского государства. Это позволяет, на наш взгляд, представить целостную картину становления и развития прокуратуры РСФСР и СССР, а также выявить основные тенденции в деятельности прокуратуры анализируемого периода и происходящие изменения внутри самой прокуратуры с учетом совокупности политических, экономических, правовых факторов, в том числе и на региональном уровне.

Правозащитная функция прокуратуры как средство обеспечения законности и правопорядка в механизме государственной власти РСФСР складывалась из комплексного применения правовых средств во всех отраслях прокурорского надзора. В контексте изменяющихся политических и социально-экономических условий развития государственности в СССР возникает необходимость построения четкого механизма взаимодействия милиции, уголовного розыска, следователей и прокуроров, с тем, чтобы они составляли единое организационное звено для проведения расследований.

Подводя итог, необходимо отметить, что восстановление прокуратуры в 1922 году было неизбежным, так как первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов.

Становление прокуратуры было связано со многими объективными трудностями, которые вначале проистекали из революционного процесса, а затем из развития молодого советского государства, осложненного гражданской войной и необоснованным прерыванием правовой преемственности.

Многие проблемы, стоявшие перед прокуратурой в 20 - 30 годы XX века являлись следствием тяжелой социально - экономической обстановки в стране и особого отношения советского государства к праву и к правовым институтам лишь как к политическому инструменту в руках власти.

Размещено на Allbest.ru