Міське самоуправління на Правобережній Україні у другій половині ХІХ ст.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

МІСЬКЕ САМОУПРАВЛІННЯ НА ПРАВОБЕРЕЖНІЙ УКРАЇНІ У ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ ХІХ ст.

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата історичних наук

Щерба Тетяна Олександрівна

Донецьк - 2001

Дисертацією є рукопис

Науковий керівник: доктор історичних наук, професор Казьмирчук Григорій Дмитрович завідувач кафедри історії для гуманітарних факультетів Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Офіційні опоненти: доктор історичних наук, професор Бушин Микола Іванович завідувач кафедри історії України Черкаського інженерного технологічного інституту

кандидат історичних наук, доцент Соловйова Тетяна Миколаївна завідувач кафедри всесвітньої історії Переяслав-Хмельницького державного педагогічного інституту ім. Г.С.Сковороди

Провідна установа: Інститут історії України НАН України, відділ історії України другої половини ХІХ - початку ХХ століття

Захист відбудеться “ 19 ” грудня 2001 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.051.02 для захисту дисертації в Донецькому національному університеті (83055, м. Донецьк, вул. Університетська, 24, другий навчальний корпус, ауд.32).

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Донецького національного університету (83055, м. Донецьк, вул. Університетська, 24).

Автореферат розісланий “ 17 ” листопада 2001 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої О.В.Крапівін

АНОТАЦІЇ

Щерба Т.О. Міське самоуправління на Правобережній Україні у другій половині ХІХ ст.- Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук за спеціальністю 07.00.01- Історія України.- Донецький національний університет, Донецьк, 2001. міський громадський управління політичний

Дисертація порушує проблему міського громадського управління Правобережної України другої половини ХІХ ст. Автором розглянуто причини міських реформ 1870 і 1892 рр. Значну увагу приділено процесу впровадження Міських положень 1870 і 1892 рр. на Правобережній Україні його специфіці, обумовленій особливим політичним становищем досліджуваного регіону. Показано взаємозв'язок реформування міських органів громадського управління із утворення самостійних управлінь у містечках. Виявлено характер взаємовідносин міських органів управління і адміністративної влади підкреслено посилення адміністративного нагляду за діяльністю громадських управлінь. Розкрито хід виборів, їх результати і особливості. Висвітлюються аспекти діяльності самоуправлінь міст.

Ключові слова: міські реформи, Міські положення 1870 і 1892 рр., гласні, вибори, думи, управи, міське громадське управління.

Shcherba T. O. Town self-governing in the Right-Bank Ukraine in the second half of the 19^th century.- Manuscript.

Thesis for candidate's degree by specialty 07.00.01-History of Ukraine.-Donetsk National University, Donetsk, 2001.

The thesis deals with the problem of town public governing in the Right-bank Ukraine in the second half of the 19^th century. The reasons of town reforms in 1870 and 1892 are analyzed in the thesis. A special attention is paid to the process of introduction of town regulations in 1870 and 1892 in the Right-bank Ukraine, its specific features, determined by “a special political situation” in the region under research. The interaction between the reformation of town governing bodies and formation of public governments in small towns is shown. The type of interrelations between town governing bodies and administration is revealed, the intensification of administrative control under the activity of public governing bodies is underlined. The election procedure, its results and its peculiarities are reflected. Different aspects of the town self-governing activity are highlighted.

Key-words: town reforms, town regulations in 1870 and 1892, public elections, Dumas (councils), upravas (executive bodies), town public government.

Щерба Т.А. Городское самоуправление на Правобережной Украине во второй половине ХІХ ст. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук по специальности 07.00.01-История Украины. - Донецкий национальный университет, Донецк, 2001.

Диссертация затрагивает проблему городского общественного управления Правобережной Украины второй половины ХІХ ст. При рассмотрении процесса становления органов самоуправления указывается на причины реформирования, особенности введения общественных управлений в городах Юго-Западного региона. Особое внимание уделено раскрытию специфики введения Положения 1870 г. в Юго-Западном крае. Рассмотрено, что вследствие его особенного положения было поставлено задание постепенного введения Городового положения 1870 г. с учётом не только решения общественности, торгово-экономического положения городов, но и их единства в национальном составе населения. Только Законом от 29 апреля 1875 г. постановлено о применении Положения 1870 г. к городам и посадам Правобережной Украины. Во владельческих городах реформа не проводилась. Введение Городового положения на Правобережной Украине происходило позже, чем в других губерниях.

В работе исследуется вопрос о взаимосвязи введения Положения 1870 г. в городах и образование местечковых общественных управлений, рассматриваются особенности этого процесса, связанные с преобладающим еврейским населением местечек, наличием польского населения, проживанием вблизи границы раскольников.

Проанализированы практика формирования органов городского самоуправления, их социальный состав. Уделено внимание процессу подготовки и проведения выборов, рассмотрению возникающих, вследствие специфики национального состава городов, конфликтов и трения среди избирателей и гласных на религиозной и национальной почве, а также злоупотреблений, порождённых борьбой за голоса избирателей.

Сделано вывод о более жестких рамках административного надзора в отношении городского общественного управления, усилившегося в связи с проведением городской контрреформы 1892 г.: губернаторам предоставлено право контроля не только за законностью, но и за правильностью решений городского самоуправления, расширены права губернатора относительно контроля над думскими решениями, практиковалось назначение должностных лиц самоуправления. Несмотря на усиление зависимости общественного управления городов от администрации прослеживается протест против ограничения их прав на самоуправление. Введение ответственности гласных за пропущенные заседания, сокращение штатов дум и управ можно расценивать двояко.

Анализ городских бюджетов свидетельствует о том, что правительство переложило на местные управления часть расходов, которые не имели непосредственного отношения к местным потребностям городов. Отмечено, что вследствие приграничного положение части территории Юго-Западного края и его особого “неблагонадёжного положения” особенно ощутимыми для бюджетов городов были расходы на военные нужды и на содержание полиции. Обязательные расходы поглощали большую часть бюджетов. В связи с этим многие городские нужды не финансировались, а поэтому и не удовлетворялись нужным образом.

В работе рассматриваются основные направления деятельности городских самоуправлений (социально-экономическая, культурно-образовательная), их положительные и отрицательные результаты. Обращается внимание, что в сравнении с дореформенным периодом компетенция городского общественного управления расширилась и в то же время находилась под неоправданно чрезмерной опекой администрации, особенно ощутимой в Юго-Западном регионе.

Исследование доказывает необходимость децентрализации власти, которая обеспечит большие возможности для развития, обеспечения местных нужд с учётом особенностей, а значит и большей заинтересованности населения.

Ключевые слова: городские реформы, Городовые положения 1870 и 1892 гг., гласные, выборы, думы, управы, городское общественное управление.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ДИСЕРТАЦІЇ

Актуальність теми. Розбудова української держави, офіційно започаткована проголошенням 24 серпня 1991 року Акту про незалежність України, реформування державного і суспільного життя України, суперечливі процеси сучасного державотворення з перших же кроків становлення України, як незалежної держави, в розряд найгостріших висунули проблему місцевого самоврядування, складовою частиною якої є розвиток міського самоврядування. Проблема належить до історичних тем, інтерес до яких з плином часу не зменшується, а навпаки, являє тенденцію до зростання. Її вирішення вимагає вивчення, переосмислення і висвітлення уроків історії, що сприятиме сучасному державотворенню в Україні. Врахування досвіду минулого дасть змогу уникнути повторення помилок, обрати найоптимальніші шляхи розв'язання.

Вибір досліджуваної теми визначається не лише значимістю, але і станом її історіографії, відсутністю цілісного дослідження, присвяченого саме питанням міського громадського управління Правобережної України (Південно-Західних губерній) в другій половині ХІХ ст. Актуальність дослідження теми зумовлюється потребою комплексного підходу до вивчення питань формування та еволюції цієї ланки функціонування державного механізму, необхідності розглядати питання не виокремлено, а провести цілісне дослідження з урахуванням специфіки регіону, що впливає на дієвість місцевого самоврядування. Важливість розуміння даного питання має не лише наукове, а й практичне значення. Привертає до себе увагу не тільки стан теоретичної розробки теми, а й сучасний стан органів міського самоврядування. Практичний аспект актуальності проблеми спонукає до необхідності вивчення основ діяльності органів міського самоврядування в минулому та використанні позитивного досвіду в сучасній Україні.

Зосередження уваги на дослідженні Південно-Західних губернійпояснюється своєрідністю цього регіону та специфікою урядової політики з питань проведення реформування органів громадського управління в містах Південно-Західних губерній. Дослідження міського громадського управлінняв другій половині ХІХ ст. є складовою частиною вивчення загальної проблеми реформування суспільства періоду буржуазних реформ.

Об'єктом дослідження обрано міське громадське управління Південно-Західного краю в другій половині ХІХ ст., його правове положення.

Предметом дослідження виступає практичне застосування Міських положень 1870 і 1892 рр. статус і компетенція міських дум, управ, створюваних ними комісій, основні аспекти діяльності міського громадського управління, соціально-політичні чинники, які впливали на неї. Разом з тим уникався детальний розгляд змін, внесених до Законів 1870 і 1892 рр. в період їх дії з тієї причини, що вони є об'єктом вивчення для правників.

Мета та проблеми дослідження визначенні з урахуванням стану наукової розробки та актуальності даної теми. Дисертантка ставить за мету на основі неупередженого вивчення праць попередників, наукового аналізу документальних матеріалів, опублікованої статистики простежити процес реформування міського громадського управління в Південно-Західних губерніях у другій половині ХІХ ст., створивши цілісну науково і джерельно обгрунтовану картину, виявити закономірності і особливості його організаційної діяльності.

Для реалізації мети були поставлені такі завдання:

- показати розвиток наукового опрацювання теми із накресленням його загальної періодизації, визначенням характерних рис і особливостей процесу дослідження історії міського громадського управління Правобережної України другої половини ХІХ ст.; з'ясувати стан історіографічної розробки теми;

- виявити передумови, історичну виправданість міських реформ 1870 і 1892 рр. в Південно-Західних губерніях Російської імперії, відтворити процес впровадження та реформування міського громадського управління у містах Правобережної України згідно з Положеннями 1870 і 1892 рр., Законом від 29 квітня 1875 р., розкрити його особливості;

- висвітлити практику формування органів міського громадського управління, простежити хід виборів до міських дум і управ, показати своєрідність соціального складу виборців, міських дум, управ міст Південно-Західних губерній;

- з'ясувати характер взаємовідносин міського громадського управління з адміністративною владою та їх специфіку в даному регіоні;

- розглянути формування міських бюджетів; визначити, як впливав фінансовий стан міських громадських управлінь на їх діяльність;

- дослідити організацію та основні напрямки діяльності міського громадського управління в Південно-Західних губерніях, виявити її негативні і позитивні сторони.

Хронологічні рамки дослідження охоплюють період з 60-х років і до кінця ХІХ ст., який характеризується проведенням буржуазних реформ, зокрема введенням Міських положень 1870 і 1892рр., реалізація яких на практиці здійснювалася неоднаково в різних регіонах.

Територіальні межі дослідження окреслені територією Правобережної України, зокрема Південно-Західних губерній Російської імперії або Південно-Західного краю. Тоді це губернії: Київська (губернське місто Київ), Волинська (м. Житомир), Подільська (м. Каменець-Подільський). На сучасному етапі ці території входять до складу Вінницької, Житомирської, Київської, Хмельницької, Черкаської областей України.

Наукова новизна дисертаційної роботи полягає в тому, що в ній автор вперше на основі аналізу архівних документів, опублікованих джерел та літератури здійснила спробу комплексно висвітлити процес становлення органів міського громадського управління в Південно-Західних губерніях в другій половині ХІХ ст. та показати його специфіку. Зокрема, в роботі на основі архівних матеріалів розкрито хід та особливості впровадження Міських положень 1870 і 1892 рр. у містах Південно-Західних губерній, звертається увага на поступовість у реформуванні і запровадженні громадських управлінь у містах цього регіону, що мотивувалась його “особливим” становищем, строкатим національним складом, наявністю в губерніях власницьких міст і великої кількості містечок… Обгрунтовано необхідність надання самостійності міським громадським управлінням. Вперше в дослідженні розглянуто питання взаємозв'язку впровадження Положення 1870 р. у містах краю і утворення міщанських управлінь у містечках. Зроблено порівняльний аналіз впровадження Міських положень в Південно-Західному краї і на основі аналізу практики впровадження Законів 1870, 1875, 1892 років неупереджено висвітлюється питання про представництво в громадських управліннях, підкреслено наявність значної кількості відхилень від законоположень, пов'язаних з переважанням у містечках єврейського населення, проживанням у прикордонній зоні розкольників, розглядаються факти протистояння дум рішенням адміністрацій з питань ведення міського господарства.

Зв'язок роботи з науковими програмами. Тема дисертаційної роботи відображає один із напрямків комплексної програми науково-дослідницьких робіт Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Розбудова державності України”.

Практичне значення дослідження полягає у тому, що матеріали, основні положення, висновки можуть бути використані у подальшій науковій розробці проблеми, при підготовці лекцій та спецкурсів, в лекційній пропаганді серед населення, історико-краєзнавчій роботі, при створенні експозиційних комплексів у краєзнавчих музеях, можуть бути корисними законотворчій діяльності щодо удосконалення структури і компетенції міських органів самоврядування, а також у застосуванні висновків в практичній діяльності сучасних органів самоврядування. Одержані результати використанні при підготовці на запит мерії м. Черкаси тематичного переліку документів “Віднайдення Черкаською міською думою нових джерел прибутків (1889-1913рр.)”, монографії “Становлення органів міського громадського управління на Правобережній Україні у другій половині ХІХ ст.”,

Апробація дисертаційного матеріалу. Основні положення запропонованого дослідження обговорювались на засіданнях кафедри історії Росії Київського національного університету імені Тараса Шевченка, були представлені на наукових конференціях “Архів і особа” (Київ, 1999 р.), “Яковлівські читання” (Черкаси, 2000), а також у публікаціях автора (монографія, 5 статей).

Структура дисертації обумовлена метою і завданнями дослідження, особливостями авторського підходу до розробки досліджуваної теми, які полягають у поєднанні загально-теоретичного і архівного матеріалів з питань міського громадського управління Правобережної України другої половиниХІХ ст. Обсяг становить 223 сторінки. Дисертаційне дослідження складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та літератури (16 сторінок, 335 назв), 19 додатків (на 20 сторінках ).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У першому розділі “Історіографія, джерельна база та методологія дослідження” показано стан наукової розробки теми, ступінь залучення до висвітлення поставленої проблеми джерельної бази, зроблено спробу розглянути здобутки й недоліки в існуючій історіографії теми дисертаційного дослідження, окреслено основні етапи розробки. При хронологічному підході до історіографії міського громадського управління в Південно-Західних губерніях в другій половині ХІХ ст. умовно можна виділити такі основні етапи: дореволюційний, радянський, зарубіжний-еміграційний, сучасний. У даній періодизації зроблено спробу урахувати вплив політико-ідеологічної ситуації на формування певних положень, провідні тенденції, особливості, здобутки і прорахунки на кожному з етапів, орієнтири авторів. Звернено увагу, що висвітлення теми дослідження у науковій літературі відбувалося нерівномірно. Наявну літературу, присвячену питанням міського громадського управління Південно-Західного краю в другій половині ХІХ ст., можна згрупувати так: дослідження, що належать перу істориків, труди вчених-правників, праці, підготовлені безпосередньо самими діячами міського громадського управління та особами, які перебували на адміністративній службі. Для досліджень дореволюційного періоду характерний вибірковий підхід до даної теми. Перші історіографічні праці носили переважно публіцистичний характер. Первинний внесок у дослідження теми зроблено професором Харківського університету І.І.Дітятіним та професором університету Святого Володимира м. Києва М.Ренненкампфом. Вони зупинили свою увагу на питаннях причин і підготовки міської реформи 1870 р. Аналіз і характеристика основних положень міських реформ - були найпоширенішим напрямком в досліджені даної проблеми. У цьому руслі слід розглядати праці Г.І.Шрейдера, який у порівнянні подає основні положення законів 1870 і 1892рр. Розробку питання реакційності Міського положення 1892 р., розпочату у працях Г.І.Шрейдера, Д.Д.Семенова продовжили дослідження А.Г.Михайловського, В.І.Нємчинова та ін.

Особливо посилюється інтерес до питання діяльності органів міського громадського управління наприкінці ХІХ на початку ХХ століть, що пояснювалось розвитком демократичних тенденцій у місцевому самоврядуванні, які спиралися на суспільно-політичне піднесення в країні, ускладнення і розширення сфери господарської діяльності органів міського громадського управління. У дослідженнях даного періоду більше звертається увага на практичну діяльність міських громадських управлінь, пропонуються шляхи її покращання, міститься фактичний матеріал. У цьому контексті дослідницький інтерес мають праці А.Дамашке, П.В.Даніличева, А.К.Ржепецького та ін. Характерною рисою для дореволюційних досліджень було те, що міське громадське управління розглядалося в загальноімперському плані, регіонам увага не приділялася. Враховуючи політику царського уряду, що була спрямована на знищення будь-яких національних проявів, політику русифікації, стає зрозумілим, чому в працях безпосередньо не зосереджується увага на міському самоврядуванні Правобережної України. Звертають на себе увагу в плані практичного застосування міських положень праці з питань міського громадського управління, підготовлені і видані практичними діячами і самими громадськими управліннями, в яких викладені спостереження, що стосувалися конкретних міських громадських управлінь. Їх автори не ставили перед собою суто наукових завдань. У таких публікаціях характеристика всіх питань, що стосуються міського громадського управління, подавалася через особисте сприйняття авторів.

Важливий матеріал для розуміння суті міських реформ міститься у працях істориків права І.О.Вернера, М.М.Коркунова, та ін. Напрямком їхніх досліджень було вивчення правового статусу міських громадських управлінь. Представники державної теорії П.П.Гронський, О.Д.Градовський на перше місце в понятті самоврядування ставили його політичну сторону. До проблеми зверталися В.М.Гессен, К.Ф.Головін, А.А.Кізеветтер, О.О.Корнілов, Б.Н.Чічерін та ін. Питання єдності державного управління і місцевого самоврядування було предметом розгляду з боку студій М.С.Грушевського, М.П.Драгоманова, Б.Кістяківського, які приділяли велику увагу теоретичним і практичним аспектам проблеми державного управління і місцевого самоврядування.

До теми міського самоврядування зверталися і українські історики-емігранти Д.І.Дорошенко, І.Холмський, Н.Д.Полонська-Василенко. Як правило вони детально не аналізували цю проблему, а тільки побічно її торкалися при характеристиці доби реформ. Питання міського самоврядування частково розглядалися у працях, присвячених земству. Це дослідження О.Новікова, К.О.Пажитнова, М.Ф.Страдомського та ін. Взагалі, тема становлення громадського управління в містах українських губерній, зокрема в Південно-Західних, у самостійну наукову проблему не виділялися.

Встановлення більшовицького режиму негативно позначається на подальшому вивченні цієї проблеми. Ідеологи радянської влади піддавали критиці місцеве самоврядування царської Росії, виступали за перетворення соціально-класових рад в органи державної влади. Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів вважалися еталоном. Віднайдення ж позитивного в діяльності міського громадського управління царської Росії вважалося б злочином проти Країни Рад, де визнавалося єдино-правильним ленінське трактування діяльності місцевого самоврядування дореволюційної Росії як п'ятого колесу до возу. В історіографії радянського часу офіційно визнаними були відомості з цього питання, що розміщувались на одній-двох сторінках “Большой советской энциклопедии”. Лише в постсталінську добу і в роки хрущовської відлиги (1956-1964) поступово відновлюється наукова розробка проблеми самоврядування. Виходять з друку дослідження В.А.Дядиченка, П.А. Зайончковського. У 1984 році побачила світ монографія В.А.Нардової, де розглядалися питання міського громадського управління в Росії у 60-х - початку 90-х років ХІХ ст. Українська радянська історіографія проблеми міського громадського управління перебувала під впливом російської офіційної точки зору на це питання.

Новий етап у розвитку питання міського самоврядування розпочався на початку 90-х років у зв'язку з політичними, економічними змінами, що відбулися в нашій країні і стали поштовхом до відродження ідей місцевого самоврядування в сучасній Україні. З'являється низка публікацій, журнальних статей. Серед них видання А.Гуменюка Л.Захарової, В.Кампо, В.Манелюка, Л.Писарькової, М.Пухтинського, П.Рабіновича та ін. Останні роки виявилися плідними для дослідників в плані написання дисертаційних праць, в яких розроблялися правові та історичні аспекти питання міського самоврядування. Але, поряд з незаперечними досягненнями в дослідженні проблеми, наявна історико-правова література переконує нас в тому, що комплексної, об'єктивної праці з питань міського громадського управління Південно-Західного краю ще немає. Написання такого дослідження - це веління часу, так як осмислення виявленого актового матеріалу переконують нас у тому, що є архівні матеріали, котрі до цього часу були поза увагою дослідників.

Джерельна база дослідження досить широка. Важливими джерелами є опубліковані документи: законодавчі акти, офіційні правові матеріали, нормативні документи, котрі містяться в “Полном собрании законов Российской империи” (ПСЗ), “Собрании узаконений и распоряжений издаваемом при Правительствующем Сенате”, шеститомні матеріали про новий устрій міст імперії та про підготовку і введення Міського положення 1870 р. у містах Правобережної України. Доповнюють їх статистичні дані, що містяться у збірниках відомостей, “временниках”, статистичних довідниках, календарях, пам'ятних книгах, у Першому загальному переписі населення 1897р. Ця статистика вимагає обережного підходу, що пояснюється недосконалістю методів проведення статистичних досліджень того часу.

У дослідженні використані матеріали дореволюційних газет, журналів: “Киевские губернские ведомости”, “Городское дело” та ін. Із закулісним відображенням дійсності, яка не відбилася в офіційних матеріалах нас знайомить ще одна група джерел - щоденники. Дослідження включає як раніше опубліковані, так і вперше залучені до наукового обігу матеріали.

Найбільш значиму для даного дослідження групу джерел складають архівні матеріали. Насамперед, залучалися матеріали Центрального державного історичного архіву України в м. Києві: фонд канцелярії Київського Подільського і Волинського генерал-губернатора (ф.442). За матеріалами справ простежується процес ведення Міських положень 1870 і 1892 рр. у містах Південно-Західних губерній. Для характеристики практичної діяльності міських громадських управлінь використано важливий матеріал, який міститься у звітах губернаторів, у справах про діяльність міських громадських управлінь, у записках про ревізії губернії, у справах про зловживання посадових осіб, хабарництво, нанесення образи громадянам під час перебування на службі, про підробку документів, розтрату міських коштів, матеріали про притягнення до суду членів міських управлінь. Окрема група документів розповідає про стан діловодства міських управлінь. Серед багатьох матеріалів, що містяться в справах фонду, привертають увагу дані про благодійництво. Суттєвим доповненням є відомості Колекції мікрофільмів (КМФ 12), зокрема “Список городских поселений с указанием времени разрешения и учреждения в них городских дум и управлений по городскому положению 1870 г.” та статистичні дані про населення міст губерній. Додаткові відомості про виборипочерпнуто із документів фонду 707 “Управление попечительства Киевского учебного округа”, фонду 294 “Канцелярия Киевкого отдельного цензора”.

Використовувалися матеріали Київського обласного архіву. Найбільше значення для дослідження даної теми мають фонди: Київського губернського правління (ф.1), де містяться відомості про затвердження бюджетів міст і містечок, з питань міського господарства, про соціальну-культурну діяльність управ, про фінансовий, економічний стан міст Київської губернії; документи Канцелярії Київського губернатора (ф.2) розкривають характер взаємовідносин адміністративної влади і органів міського громадського управління, містять відомості про склад населення міст і містечок губернії, питання благоустрою; звіти, протоколи про введення Міських положень 1870 і 1892 рр. у містах Київської губернії, справи про реорганізації міщанських управ відповідно до Закону 1875 р., про введення спрощеного міського управління в містечках Київської губернії по Закону 1892 р., справи про склад і діяльність міських самоуправлінь, про затвердження голів і членів міських управ, циркуляри Міністерства внутрішніх справ. Документи Канцелярії Київського губстаткомітету (ф.804) висвітлюють питання про національний склад населення губернії, кількість єврейського населення в містах і повітах губернії.

Висока інформативність притаманна фондам громадських установ міст, що відклалися і в архівах Вінницької і Черкаської областей. Серед використаних матеріалів Державного архіву Вінницької області фонди Вінницької міської думи (ф.262) і Вінницької міської управи (ф.230). Особливе місце можна відвести протоколам засідань і рішенням міських дум та управ, які містять фактичний матеріал про господарську діяльність міських громадських управлінь, її основні напрямки. Кошториси прибутків і витрат відображають фінансовий стан міст. Значну інформацію з питань розвитку народної освіти, медицини, благоустрою в містах дають документи відділів міських управ, виконавчих комісій думи, папери діловодства. Із документів Державного архіву Черкаської області по даній темі найбільш значимим є фонд Черкаської міської думи і управи (ф.8), до складу якого входять справи, що стосуються підготовки введення Міського положення 1870р. у місті, виборів до міської думи, бюджетно-фінансової діяльності управ. У фонді відклалися циркуляри вказівки та інструкції губернаторів, переписка про збір податків, прибутково-видаткові кошториси міст. Особливий інтерес являють документи, що відображають основні напрямки діяльності міських громадських управлінь, зокрема відомості журналів засідань міських дум. На основі цих даних можна відтворити весь процес діяльності в динаміці, оживити його. Такі документи дають змогу дослідникові виносити особисте судження з тих чи інших питань, що стосуються практичної діяльності міських громадських управлінь.

Методологічну основу дисертаційного дослідження складають принципи історизму, науковості. Матеріал дослідження викладено у відповідності до проблемно-хронологічного принципу. В комплексі застосовувались загальнонаукові підходи: динамічний, порівняльний, описовий, логічний, конкретно-історичний, історико-юридичний. Їх використання сприяє дослідженню і реконструкції міського громадського управління Південно-Західних губерній Російської імперії відповідно до Положень 1870 і 1892 рр. Комплексний характер роботи обумовив звернення до аналізу, синтезу, узагальнення. Емпіричний матеріал - документи архівів, опубліковані документи.

У другому розділі “Формування органів міського громадського управління” проаналізовано причини, що викликали необхідність реформування міського громадського управління, розглядається перебіг запровадження Міських положень 1870 і 1892 рр., особливості цих процесів у регіоні.

Архівний матеріал свідчить, що запровадження Закону 1870 р. про громадське управління міст в Південно-Західних губерніях Російської імперії було обумовлено економічними, суспільними та політичними чинниками. У другій половині ХІХ ст. в умовах капіталістичного розвитку Російської імперії законодавство уже не відповідало рівню соціально-економічного розвитку міст, ставало гальмом на шляху організації та ведення міського господарства. Виконавчі функції міського громадського управління в основному знаходились у руках чиновників канцелярії, так, як купці, обрані в думи, часто не мали елементарної грамотності. Серед міського населення посилено збільшувалася частка дворян, зокрема у середніх та великих містах, котрі втягувались у підприємницьку діяльність і були зацікавлені в доступі до участі у міському громадському управлінні, якого не мали у дореформений період. Впроваджуючи нове Міське положення, уряд переслідував і мету зближення Західного краю з іншими частинами імперії, подолання виключного положення, своєрідності політичних умов краю і успішного проведення політики “русифікації”.

Тільки Законом 29 квітня 1875 р. постановлено застосовувати Міське положення до міст Південно-Західних губерній, які не знаходились у приватній власності. У розділі наголошується на тому, що урядом було поставлено завдання поступового введення Міського положення 1870р. в Південно-Західних губерніях, на відміну від інших губерній Російської імперії, де реформування повинне проводитись у найближчий час. Введення Положення у містах Південно-Західних губерній (крім м. Києва) вважалося можливим починати із міст Канів, Чигирин, Черкаси. Особливістю реформування в містах досліджуваного регіону було те, що перевага початку введення Положення віддавалася містам, які представляли найбільшу єдність саме в національному складі населення, навіть якщо це і не губернські міста. Рішення громадськості міст повинно було прийматися до уваги тільки після підготовки всебічної характеристики міста.

У розділі показано, що складовою частиною проблеми дисертаційного дослідження є питання про устрій містечок, на які Положення 1870р. не поширювалося і в той же час звільняло міста від завідування справами містечок, яких у Південно-Західному краї нараховувалося більше 300 (лише 20 містечок можна було віднести до міських поселень, де дозволялося введення Положення). На перших етапах введення Положення спостерігалось залишення цих питань за міськими думами до утворення самостійних міщанських управлінь. На основі вивчення документальних матеріалів зроблено спробу вперше розкрити взаємозв'язок запровадження Положення 1870р. у містах і утворення самостійних управлінь у містечках, розглянуто особливості цих процесів у Південно-Західному регіоні, пов'язані з переважаючим у них єврейським населенням (містечка являли специфічну форму поселень Південно-Західних губерній які входили до “зони осілості єврейського населення”), зокрема, відходження від вимог щодо формування містечкових управлінь, питання про зарахування євреїв у міщанські громади, розташовані в смузі 50 верстної віддалі від кордону, яка була для них закритою. Показано, що міська реформа у досліджуваному регіоні проводилась значно пізніше (крім м. Київ - 1871р.) у 1876 - 1883 рр. Реформування не було проведено у 8 власницьких містах Правобережної України, де вводилися “спрощені громадські управління”, а Міським положенням 1892р. передбачалося встановлення спрощеного громадського управління у тих міських поселеннях, де введення Положення у повному об'ємі визнавалося неможливим.

У дослідженні розглядаються практика підготовки і порядок проведення міських виборів, склад органів міського громадського управління згідно з Міськими положеннями 1870 і 1892 рр. Закону про виборчі права приділялась особлива увага. Новий виборчий закон, ліквідувавши становий принцип, залишився недемократичним, так як вибори - цензові, в їх основі - сплачуваний податок. За трьохрозрядною системою різні прошарки міського населення одержали нерівномірне представництво у міському управлінні. Уряд зберігав обмеження щодо реалізації виборчого права за віросповіданнями і статтю. Недосконалість виборчих порядків приводила до різного роду зловживань, боротьби угрупувань за голоси. Однією із особливостей виборів досліджуваного регіону були сутички на національному і релігійному грунті. Політичний розрахунок змушував сприяти оселенню розкольників, як безсумнівно “російських людей”, у Південно-Західному краї, хоча остаточне рішення про затвердження їх обрання на громадську посаду належало Міністерству внутрішніх справ. У результаті проведеного узагальнення одержано відомості про соціальний склад органів міського громадського управління, які свідчать, що на перших етапах в думах переважали купці. Поступово в управах більшість починає належати дворянам, питома вага яких зростала і як результат - на Правобережній Україні серед міських голів дворяни становили 77%, а купці - 7.4%, в ході реформування у думах все більше місць отримували міщани. Серед виборців особи, які одержали вищу і середню освіту складали близько 1,4%, а освічені - не складали навіть і 1,3 (39 - 40%), у деяких містах зовсім не було виборців, котрі мали освіту. Аналіз соціального і персонального складу міських дум переконує, що поділивши виборців на розряди, уряд через свою місцеву адміністрацію мав можливість не тільки дієво впливати на роботу виконавчих органів місцевої влади, але й на прийняття потрібних постанов.

Нова реформа 1892р. мала на меті розширення представництва дворянства. Законом 1892р. внесено зміни до виборчої системи: податковий ценз замінено майновим, що був збільшений, ліквідовано порозрядний поділ виборців, Положення 1892р. майже усунуло представників дрібної буржуазії. Аналіз документальних матеріалів дозволив зробити висновок, що у Південно-Західних губерніях відсотковий склад дворянства у думах, управах зростав, а купців - зменшувався. Зменшувалося і число гласних у думах. Уряд, запроваджуючи міське громадське управління в краї, не передбачав залучення до участі у виборах переважаючої маси населення, а тільки задоволення у першу чергу потреб привілейованих звань і станів.

У третьому розділі “Організація діяльності міського громадського управління, основні напрямки і результати” розглянуто систему органів міського громадського управління, організацію та основні аспекти діяльності, джерела фінансування, структуру прибутків і видатків міських бюджетів. Показано, що Міське положення 1892р. викреслило виборчі збори зі складу управління. Управам надано становище не тільки виконавчого органу, а і керівного, більш незалежного від думи і в той же час практично підлеглого адміністративного органу.

У дисертації на основі аналізу міських бюджетів, співвідношення прибутків і видатків міст показано “хронічну нестачу” міських коштів, існування недоїмок, які в більшості випадків виникали, коли “обов'язкові видатки” перевищували прибутки, що було характерним для міст особливо Волинської і Подільської губерній. Внаслідок прикордонного положення Південно-Західного краю, його політичного становища особливо обтяжливими були витрати на військові повинності і постій. Великі кошти виділялися і на утримання міської поліції. Значна частина міського бюджету забиралась “обов'язковими видатками”, частина яких не мала ніякого відношення до міського господарства. Лише 1/3 - 1/4 міських бюджетів йшла на задоволення потреб благоустрою міст, народної освіти, медицини і т.д. Це частково пояснює, чому багато із нагальних потреб міського господарства задовольнялося не в повній мірі або не задовольнялося зовсім. Невиконання ж “обов'язкових видатків” тягло накладення арешту на міські прибутки. Закони 1870 і 1892 рр., утворивши нову систему управління містами, обмежили компетентність дум переважно господарською сферою, переклавши на міські громадські управління тягар видатків, який лежав на державній казні. З розвитком міського господарства ускладнювались і завдання міського управління. Міському самоврядуванню частіше доводилось виступати в ролі “громадської влади”, видаючи обов'язкові для населення постанови, пов'язані з міським господарством, що охоплювали різні його галузі. Досить багато постанов дум того періоду мають актуальність і на сьогоднішній день. У той же час міське громадське управління було позбавлене примусової влади, а адміністрація наділялась досить широкими повноваженнями по відношенню до міських громадських управлінь. У розділі звертається увага на посилений адміністративний нагляд у Південно-Західних губерніях, який проявлявся в додаткових повноваженнях губернаторів - призначення міських голів повітових міст, і в праві міністра внутрішніх справ затверджувати або ні осіб, обраних на посади міського громадського управління, видавати детальні вказівки відносно правил про “спрощене громадське управління”, в передачі права перевірки законності виборів адміністрації. Для Південно-Західних губерній існувала специфіка затвердження міських голів і їх заступників, яка пояснювалась небажаним уряду обранням на посади осіб польської національності. Матеріали архівних справ свідчать, що уряд, губернатори на свій розсуд затверджували або звільняли обраних посадовців. Це положення було важливим фактором (важелем) формування потрібної уряду політики в краї. Збільшується кількість розпоряджень, циркулярів, приміток “зверху”. Нагляд за діяльністю міського громадського управління провадився присутствієм, губернатором, міністром внутрішніх справ, першим департаментом Сенату в той же час характерна неповна обізнаність контрольних палат з ходом реформування.

У розділі вказується, що міська контрреформа 1892 р. поставила міське громадське управління у більшу залежність від адміністрації. Цьому сприяло і надання статусу держслужбовців міським головам і членам управ. Губернатору надавалося право здійснювати нагляд і за законністю, і за правильністю дій міського громадського управління. Збільшились права губернатора стосовно контролю за думськими рішеннями. У сфері фінансового господарства міські управління підпорядковувалися подвійному наглядові - губернатора і управляючого казенної палати. Напрямки діяльності міського самоврядування не тільки визначалися відповідними статтями Положень 1870 і 1892 рр., але й місцевою адміністрацією, залежно від волі місцевого губернатора та високопосадових чиновників. Самоврядування міст і адміністративні установи часто не могли знайти спільної мови. Адміністрація в будь-який момент могла, посилаючись на невідповідність рішень дум і управ, їх відмінити або призупинити. Фактично, міські громадські органи управління були позбавлені ініціативи у розв'язанні потрібних громаді питань звідси і байдуже ставлення до своїх обов'язків, лобіювання окремих рішень, зривання засідань або обговорення окремих питань порядку денного. Проте архівні документи свідчать і про зовсім протилежні приклади, навіть якщо гласним доводилося вступати в конфлікти з адміністрацією, чи використовувати “особисті стосунки” для загальної справи.

В той же час міська контрреформа вводила цікаві на наш погляд і у плані використанні для сьогодення положення про скорочення штату міських дум і управ та введення санкцій до гласних, які відсутні на засіданнях без поважних причин.

Документи архівів, висновки практичних діячів місцевого громадського управління дозволяють визначити основні напрямки діяльності міського громадського управління, окремі функціональні обов'язки, стосунки з владою та суспільством. Незважаючи на відсутність умов для ефективного функціонування міського громадського управління, брак досвіду, прояви байдужості серед гласних до міських справ, в основному мотивовані обмеженим колом прав, великої кількості неписьменних серед жителів, міське громадське управління все ж досягло деяких позитивних результатів в своїй діяльності, які значною мірою залежали і від дієвості самих гласних. І там результати не змушували себе чекати. Архівні документи свідчать про те, що успіхи міського громадського управління підносили його авторитет серед населення, зміцнювали довіру жителів. Незважаючи на негаразди, що існували в роботі міських громадських управлінь, жителі міст віддавали належну шану тим, хто її заслуговував.

У результаті проведеного дослідження автор дійшла таких висновків:

- Опубліковані документи є багатопластовими. Аналіз наявної історичної, правничої літератури із окремих питань місцевого самоврядування свідчить, що наші попередники внесли важливий вклад в історіографічне осмислення фрагментів теми. Наявна історіографічна база переконує, що попередники досліджували тему, не ставлячи перед собою завдання в комплексі проаналізувати наявний матеріал і написати синтетичну працю по міському громадському управлінню Правобережної України (Південно-Західних губерній) другої половини ХІХ ст.

- На початку другої половини ХІХ ст. необхідність реорганізації міського громадського управління Російської імперії була продиктована економічними і політичними умовами розвитку суспільства та самою практикою діяльності цих установ. На Правобережній Україні урядова політика з питання проведення реформи відзначалася специфікою, з урахуванням в першу чергу політичних міркувань, своєрідності умов Південно-Західного краю, значного числа осіб польської, єврейської національності, розкольників, тобто характерною була наявність особливостей і відмінностей від процесу впровадження в інших губерніях. Реформування проводилось згідно зі спеціальним Законом 1875 р. Запровадження Міського положення в краї відбувалося не одночасно і значно пізніше від інших губерній. Нове громадське управління міст вводилося спочатку в Київській губернії в 1876 - 1878 рр. лише у м. Київ у 1871 р., потім у Подільській губернії - 1878 - 1882 рр., у Волинській - у 1877 р. у м. Житомир, і у 1881-1883 рр. в решті міст губернії.

- Впроваджуючи нові Міські положення, уряд урізував права і функції органів міського громадського управління, обмежував до них доступ “ненадійних” (з позиції уряду) членів суспільства, переслідуючи мету: забезпечити бажаний соціальний склад міського громадського управління, розширити виборчі права міських жителів за рахунок розповсюдження на дворянство. Трьохрозрядна система виборів посилювала нерівномірність представництва на виборах. У порівнянні з іншими губерніями імперії для Південно-Західного регіону характерним було значне переважання серед гласних представників дворянства, яке серед міських голів Правобережної України складало 77%. Торгово-промислові елементи в цьому регіоні отримали більшість лише в окремих містах. Існували релігійні, національні, статеві обмеження виборчих прав, незручності в складанні виборчих списків, відсутність передвиборних програм, зловживання в ході виборів. Виборчий закон 1892 р. перш за все обмежив коло виборців, змінивши податковий ценз на високий майновий, ліквідувавши трьохрозрядну систему виборів. Число торгово-промислового класу у складі виборців зменшилось. Кількість виборців скоротилась приблизно у 2-3 рази, число гласних у думах - у 2-2,5 рази, що мало свої позитивні і негативні сторони.

- Закон 29 квітня 1875 р., згідно з яким проводилась міська реформа в Південно-Західних губерніях, посилив нагляд за діяльністю органів громадського управління міст, що зосереджувався, крім присутствія, у особі губернатора, міністра внутрішніх справ, у першому департаменті Сенату. Згідно із законодавством 1870 р. губернатору було надано право нагляду лише за “законністю” дій міського громадського управління, то згідно з Міським положенням 1892 р. - належить уже нагляд і за “правильністю” дій. Для Південно-Західних губерній існувала специфіка затвердження міських голів, їх заступників. Губернатори Південно-Західного краю мали право призначати міських голів повітових міст (замість їх виборів). Згідно з Законом 29 квітня 1875 р. в Західних губерніях можна було не затверджувати на посаді голів та їх заступників як в разі порушення закону, так і тоді, коли губернатор вагався у допуску обраної особи. Тоді це питання передавалося на розсуд міністра внутрішніх справ. Згідно з Міським положенням 1892 р. майже будь-яка діяльність, рішення міського громадського управління ставилися в пряму залежність від затвердження урядовою владою. Клопотання думи подавалися до вищого керівництва через губернатора. Це практично перетворювало органи міського громадського управління в нижчу ланку адміністративної системи управління на місцях. Новим Міським положенням 1892 р., яке ввійшло в історію, як міська контрреформа, адміністрації було надано більшу, в порівнянні з попереднім законом, можливість контролювати діяльність міських громадських управлінь і впливати на них. Проте введення Міського положення 1892 р. не справдило сподівання уряду на перетворення органів міського громадського управління в “слухняні ланки” в управлінні. Вони наділялися хоча і відносною, але все таки самостійністю.

- Дослідження організації діяльності міського громадського управління переконує, що це був складний і суперечний процес. Результативність роботи органів самоврядування в містах в значній мірі залежала від наявних у розпорядженні міста фінансів та діяльності гласних. Для міст Південно-Західних губерній крім обмежених бюджетів характерними були і високі “обов'язкові видатки”, особливо витрати на військові повинності та на утримання поліції. За невиконання обов'язкових витрат на міські прибутки міг бути накладений арешт. Це приводило до зростання недоїмок, заборгованості міських громадських управлінь, позбавляло можливості плідно працювати на ниві громадського служіння інтересам жителів міст. Адміністрація своєю владою вільно могла вносити зміни в кошториси видатків міст, які дуже часто були не на користь міського бюджету.

Ускладнення і розвиток міських господарств все ж підтверджували здатність міських громадських управлінь функціонувати навіть за таких несприятливих умов, в які їх було поставлено. Міське громадське управління вирішувало питання соціально-економічної, культурно-освітньої діяльності. Більшість його діячів і членів їх сімей активно займалися благодійництвом. Можливість і результативність функціонування органів міських громадських управлінь доводять існуючі на даний час виборні органи міського самоврядування, в діяльності яких знайшли втілення і деякі риси, притаманні міським громадським управлінням другої половини ХІХ ст. як позитивні, так і негативні.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНО У ТАКИХ ПРАЦЯХ

1.Становлення органів міського громадського управління на Правобережній Україні у другій половині ХІХ століття. - Черкаси: Брама, 2000.- 96с.

2. Становлення органів міського громадського управління 1870- 1892 рр. (За матеріалами Черкаської міської думи) // Архівознавство. Археологія. Міжвідомчий збірник наукових праць. - Випуск 1. Архів і особа.-Київ, 1999.-С.302-310.

3. Вибори та склад органів самоуправління у містах Київської губернії згідно з Положенням 1870 р.// Вісник Київського університету. Історія.-2001.-Вип.56.-С.39-43.

4. Структура прибутків та видатків бюджетів міського самоуправління Правобережної України у другій половині ХІХ ст.// Наукові записки з української історії.-Переяслав-Хмельницький, 2001.-Вип.ХІІ.-С.113-124.

5. Введення Міського положення 1870 р. у м. Черкаси Київської губернії. // Матеріали наукової конференції пам'яті Андрія Яковліва (1872-1955).-Черкаси, 2000.-С.54-59.

6. Особливості введення Міського положення 1870 р. у містах Правобережної України // Актуальні проблеми вітчизняної і всесвітньої історії // Матеріали І Всеукраїнської наукової конференції. - Луганськ: СНУ, 2001.- С.67-69.

Размещено на Allbest.ru