Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління при президентові України

УДК 354.32

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Державне управління вищою освітою в Україні: структура, функції, тенденції розвитку (1917-1959 рр.)

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Майборода Сергій Васильович

Київ - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор педагогічних наук, професор, член-кореспондент АПН України ЛУГОВИЙ Володимир Іларіонович, Українська Академія державного управління при Президентові України, ректор. національність духовність інтелектуальний

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління РИЖИХ Василь Миколайович, Адміністрація Президента України, Головне контрольне управління, завідуючий відділом контролю виконання актів і доручень Президента України;

доктор педагогічних наук, професор САГАЧ Галина Михайлівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри логіки;

доктор технічних наук, професор ДМИТРИЧЕНКО Микола Федорович, Міністерство освіти і науки України, начальник департаменту вищої освіти.

Провідна установа - Національна академія Служби безпеки України

Захист відбудеться 16 травня 2002 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (03057, м.Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 15 квітня 2002 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.А.Скуратівський

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Сучасний етап розвитку Української держави характеризується зростанням інтересу до минулого періоду життя нашого народу, до історичних коренів становлення державності й національної духовної ідеї. Без ретроспективного погляду на розвиток національної освіти й культури неможливо зрозуміти минулий, теперішній і майбутній економічний розвиток світу й окремих країн, усього людства чи окремих націй.

Держава тією чи іншою мірою регулює різні сфери діяльності суспільного організму. Однією із стрижневих проблем державотворення є кадрове забезпечення. Управляти суспільними процесами чи керувати державними справами, а особливо людьми - це надзвичайно конкретна й складна наука. Велич і сила держави не вимірюється виключно валовим прибутком і військовою силою, а насамперед - людським потенціалом, силою духу її народу, невичерпним джерелом якої є віра.

Основою відтворення інтелектуального, духовного потенціалу народу, виходу вітчизняної освіти, науки й культури на світовий ринок є вища освіта, яка в сучасному світі перестає бути лише способом підготовки фахівців і стає обов'язковим ступенем розвитку людини.

Вища освіта як галузь інтелектуального й духовного становлення нації переживає значні труднощі не лише через те, що дається взнаки соціально-економічна криза, а й тому, що сучасні реалії життя, перехід до ринкової економіки поставили нагальне питання про зміну пріоритетів у системі навчання й виховання у вищій школі та в системі управління нею. ХХІ століття висуває до вищої школи нові вимоги. Перебудова має охопити одночасно всі складові підсистеми вищої освіти - цілі, зміст, форми, технології, оцінку результатів навчання, структуру управління, а не окремі розрізнені компоненти.

Одним із пріоритетних напрямів державної політики в галузі вищої освіти є модернізація управління, пошук нових, відкритих і демократичних моделей управління галуззю. На цьому наголошується в Державній національній програмі “Освіта” (“Україна ХХІ століття”) і проекті Національної доктрини розвитку освіти в Україні в ХХІ столітті. Пріоритетними напрямами діяльності управлінських структур сьогодні й на перспективу має стати захист системи вищої освіти в умовах становлення ринкових відносин і забезпечення її розвитку з урахуванням кардинальних змін організаційно-економічних, правових, соціально-психологічних відносин, що склалися як у ній, так і в суспільстві в цілому.

Актуальність теми дослідження визначається насамперед соціальним замовленням: до чого необхідно готувати майбутніх спеціалістів у сучасних соціально-економічних умовах, і що слід змінити в системі державного управління вищою освітою України в ХХІ столітті.

Відповідь на зазначені питання може дати системна концепція державного управління вищою освітою, що грунтується на вітчизняних традиціях, сучасному зарубіжному досвіді й перспективному прогнозуванні розвитку відповідної галузі державного управління в умовах відсутності жорсткого ідеологічного контролю, необхідності підготовки висококваліфікованих і відповідальних кадрів для всіх його галузей і органів державної влади.

Вивчення механізму управління сферою вищої освіти набирає все більшої ваги й потребує глибокого системного реформування з метою збереження її потенціалу та приведення у відповідність із найновішими світовими досягненнями сучасної науки. Це зумовлює перебудову роботи вищої школи, її управління на основі державної політики, адекватної сучасним вимогам до спеціалістів.

Перші кроки вже зроблено: створено Комісію з питань реформування вищої освіти в Україні (1997 р.), затверджено Основні напрями реформування вищої освіти в Україні (1998 р.), прийнято Закон України “Про вищу освіту” (2002 р.), формується новий тип управління вищими навчальними закладами. Стратегічними питаннями перебудови й розвитку вузівської освіти займаються центральні керівні органи, а тактичні - переходять у компетенцію вузів, деканатів і кафедр. На сьогодні в теорії і практиці державного управління освітою (зокрема вищою) накопичено значний досвід, що може стати основою побудови системи державного управління вищою освітою в Україні.

Особливу цінність для дослідження проблеми мають праці учасників становлення й розвитку національної системи освіти в Україні Г.Ф.Гринька, М.М.Грищенка, І.І.Огієнка, С.Ф.Русової, Я.П.Ряппо, С.О.Сірополка, М.О.Скрипника, В.О.Сухомлинського, П.Г.Тичини та інших. У загальних працях, присвячених розвитку національної школи й системи освіти, означена проблема дослідження порушується лише частково.

Актуальний матеріал щодо різних складових теорії та історії державного управління, управління освітньою сферою містять праці сучасних дослідників: В.Б.Авер'янова, В.Ю.Бикова, Б.А.Гаєвського, Л.М.Карамушки, В.М.Князєва, С.В.Крисюка, І.Ф.Кураса, В.І.Лугового, А.О.Лігодського, В.К.Майбороди, В.І.Маслова, О.М.Мироненка, І.Ф.Надольного, Н.Р.Нижник, П.І.Надолішнього, М.І.Пірен, В.С.Пікельної, В.А.Ребкала, В.М.Рижих, І.В.Розпутенка, Г.М.Сагач, В.А.Скуратівського, І.М.Солоненка, В.П.Троня, В.В.Цвєткова (Україна); О.Г.Асмолова, В.Г.Афанасьєва, В.С.Лазарєва, Г.В.Мікаберідзе, М.Д.Нікандрова (Росія); Б.Гурне (Франція); А.Бейлі, М.Вудкока, Б.Сандер, П.Селдина (США); Г.Райта, М.Мескона, М.Альберта, Ф.Хедоурі (Англія); Д.Солтиса (Канада) та інших, дослідження яких містять як концептуальний, так і локальні підходи.

В останні десятиліття певні аспекти цієї проблеми знайшли відображення в роботах вітчизняних науковців: В.П.Андрущенка, А.М.Алексюка, В.І.Бондара, М.Ф.Дмитриченка, І.А.Зязюна, В.А.Козакова, К.В.Корсака, В.Г.Кременя, Н.Г.Ничкало, Ю.О.Чернецького, М.І.Шкіля, Г.В.Щокіна, Т.С.Яценко та інших.

Доцільність дослідження зумовлена також необхідністю подолання гострих соціально-державних суперечностей між:

- потребою в дослідженні історичного минулого державотворення, зокрема об'єктивних і послідовних знань з теорії та історії державного управління вузами України й недостатньою кількістю фундаментальних історико-теоретичних досліджень із даної проблеми;

професійною підготовкою державних службовців освітньої сфери й індивідуально-творчим характером їх діяльності;

між процесом динамічного оновлення наукових знань, масштабністю практичних завдань, що вирішують державні службовці освітньої галузі, й недостатнім рівнем їх підготовки й підвищення кваліфікації;

- існуючою системою управління вищою школою й реальними умовами життя суспільства, факторами, що спричинені змінами життя та реформуванням економічних відносин у державі.

Дослідження теорії та історії розвитку державного управління вищою освітою насамперед спрямоване на вивчення генези цього явища. До того ж, розвиток управління вищою освітою є одним з аспектів державного управління освітою в Україні, що віддзеркалює його динаміку й суперечності і пов'язаний з розвитком вищої школи й науки, управління в цілому, історичної і суспільної думки із соціально-економічною та політичною історією України. Тому подібні дослідження є основою для широкого порівняльно-історичного й типологічного вивчення загальних і специфічно-національних явищ у теорії та історії державного управління як складової частини спеціальності 25.00.00 - державне управління. Осмислення минулого впливає на зміну сьогодення, і це закономірно. Минуле тісно пов'язане із сучасністю. Воно є глибинним підгрунтям народного самоусвідомлення, його духовним фундаментом. Досвід минулих поколінь дедалі владніше входить у наше життя.

Ще римський теоретик, політичний діяч Ціцерон вважав неповноцінним суспільство, що ігнорує знання історії. Сучасна наука управління розглядає історію як специфічну форму руху від минулого крізь сучасність до майбутнього, характеризує минуле й сучасне як внутрішньо пов'язані явища. Використання історичного досвіду в процесі побудови моделі державного управління є об'єктивною необхідністю. Розгляд проблеми державного управління вищою освітою в історико-теоретичному аспекті з позиції об'єктивного аналізу є актуальним для переборення хиб і недоліків попередніх етапів її дослідження. Водночас вона обгрунтована й з погляду потреб практики, теорії та історії державного управління, що необхідно збагатити попереднім досвідом. У зв'язку із цим особливого значення набуває досліджувана проблема в умовах реформування освітньої галузі. Вона є животворчим джерелом розбудови й оновлення сучасної вищої школи, розв'язання актуальних питань управління нею, її теперішнього й майбутнього.

Зазначене й зумовило вибір теми дослідження “Державне управління вищою освітою в Україні: структура, функції, тенденції розвитку (1917-1959 рр.)”, що має важливе соціально-культурне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота висвітлює результати досліджень автора, отримані ним при виконанні комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР - ОК № 0201U004833) за темою кафедри управління освітою “Основні напрями реформування управління освітою в Україні”.

Об'єкт дослідження - система державних органів управління вищою освітою в Україні як специфічна підсистема освітньої сфери.

Предмет дослідження - структура, тенденції, функції державного управління вищою освітою в Україні (1917-1959 рр.).

В основу дослідження покладена концептуальна ідея про те, що державне управління вищою освітою в Україні є автономною частиною єдиної цілісної системи теорії і практики державного управління, що розвивається й функціонує в єдності з іншими напрямами цієї системи й відповідає певним орієнтаціям суспільного життя. Процес становлення й розвитку системи державного управління вищою освітою має багатовимірну структуру, що забезпечує її існування, функціонування, постійне удосконалення в багатоякісному соціально-культурному середовищі. Цей процес зумовлений як закономірностями розвитку теорії і практики державного управління, функціонування вищої школи, так і еволюцією суспільства, що різними шляхами впливає на розвиток цієї системи й може бути представлений як послідовні етапи, якісно відмінні один від одного. Дослідження закономірностей, принципів і тенденцій розвитку державного управління вищою освітою можливе, якщо розглядати його як систему державного управління.

Управління вищими навчальними закладами розглядається нами як логічна, обгрунтована, взаємопов'язана, інтегрована система відносин її компонентів, на яку впливають політичні, економічні, соціальні, психолого-педагогічні чинники. Державне управління вищою освітою як специфічне явище має свій зміст, функції, структуру, свої методи формування. Життєздатність системи державного управління вищою освітою визначається забезпеченням стійкості в протистоянні різноманітним впливам і надійністю збереження. Стійкість передбачає досить високу взаємозамінюваність із широким діапазоном функціонування кожної підсистеми. Надійність - наявність достатньо підготовленого резерву кадрів.

Головна ідея і основні положення концепції зосереджені в загальній гіпотезі, яка ґрунтується на припущенні, що вивчення вітчизняного історичного досвіду у сфері державного управління освітою, виявлення основних функцій, тенденцій, закономірностей і принципів розвитку системи державного управління вищою освітою в 1917-1959 роках впливає на ефективність державного управління в умовах демократії, ринку, новітніх інформаційних технологій і радикальної модернізації управління галуззю.

Мета дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні сутності, закономірностей, структурування, функціонування, еволюції управління вищою освітою як особливої цілісності й органічної частини освітньої системи в Україні й на цій основі виявлення можливостей використання нагромадженого позитивного досвіду в сучасних умовах.

Відповідно до мети й гіпотези дослідження визначено завдання:

- проаналізувати на основі системно-історичного й функціонально-структурного підходів стан висвітлення проблеми управління вищою освітою у вітчизняній і зарубіжній літературі для виявлення актуальних щодо впровадження у вітчизняну освіту підходів;

- уточнити зміст поняття “державне управління вищою освітою”;

- охарактеризувати історичний шлях становлення й розвитку системи державного управління вищою освітою України в 1917-1959 роках і виділити й обгрунтувати на основі ознак історизму й наступності етапи й періоди в цьому процесі;

- виявити й розкрити концептуальну, процесуальну основу структури центральних органів державної виконавчої влади, провідні тенденції, функції, принципи й закономірності в системі вищої освіти в умовах змін соціально-економічного й політичного характеру суспільства;

- дослідити специфічні особливості еволюції органів державного управління вищою освітою в досліджуваний період;

- розкрити стиль і методи керівництва народних комісарів, міністрів освітньої галузі;

- визначити можливості використання історичного досвіду, позитивного потенціалу теорії і практики державного управління вищими навчальними закладами і його значення для роботи в сучасних умовах.

У процесі дослідження використано комплекс взаємодоповнюючих методів:

порівняльно-історичний, функціонально-структурний аналіз, що передбачав вивчення досліджуваної проблеми і дав змогу простежити причинно-наслідкову й історичну зумовленість її виникнення, а також виявити закономірності й тенденції розвитку даної проблеми;

інтерпретаторсько-аналітичний (концептуальний аналіз відповідної наукової літератури з використанням інтерпретації, порівняння, систематизації та узагальнення);

пошуково-бібліографічний (теоретичний аналіз, систематизація і класифікація архівних фондів, бібліотечних каталогів і друкованих джерел із питань управління вищою освітою);

періодизації (при дослідженні якісних змін управління вищою освітою на певних історичних етапах);

хронологічний (дослідження динаміки змін, що відбулись у системі державного управління вищою освітою в часовій послідовності);

системно-історичний (при розгляді історичних передумов розвитку управління вищою освітою);

порівняльний і статистичний аналіз фактів і явищ, їх синтез для дослідження еволюції системи державного управління, розуміння динаміки розвитку нормативно-правової бази в галузі освіти;

прогностичний (моделювання, узагальнення незалежних характеристик, прогнозування);

узагальнення опрацьованих матеріалів для формулювання висновків, рекомендацій і визначення шляхів подальшого розвитку системи державного управління вищою освітою в Україні;

біографічний - збір і аналіз особистих документів міністрів освіти, які очолювали міністерства в досліджуваний період.

Найбільш суттєвим і визначальним атрибутом будь-якої соціальної системи є її цілісність. У зв'язку із цим у процесі дослідження застосовано системний підхід, як один із способів наукового пізнання соціальних явищ. Так, центральні органи виконавчої влади в галузі вищої освіти розглядаються як система, що містить у собі підсистеми: державних органів управління повною середньою, професійно-технічною, вищою і післядипломною освітою.

З метою забезпечення достовірності одержаних результатів використовувалися методи наукової ідентифікації і зіставно-порівняльного аналізу архівних і літературних джерел.

Дисертація базується на ретельному й усебічному вивченні писемних архівних джерел, зокрема таких документів і матеріалів:

Центрального державного історичного архіву України (ЦДІА України) - фонди: 707, 708, 2162;

Центрального державного архіву громадських об'єднань України (ЦДАГО України) - фонди: 1; 30,31;

Центрального державного архіву вищих органів влади й управління України (ЦДАВО України) - фонди: Р-1, 2, 318, 166, 337, 1115, 2201, 2581, 2582, 4465, 4621, 4805;

Державного архіву м. Києва - фонди: 16, Р-346, Р-920;

Інституту рукописів ЦНБ НАН України - фонди: 6, 8, 18, 179, 207, 259, 739;

Миколаївського обласного державного архіву, Миколаївського державного архіву громадських об'єднань - фонди: 7,498;

Чернігівського обласного державного архіву в м. Ніжині - фонди: 371, 377, 378, 387.

Проаналізовано також опубліковані збірники законодавчих, нормативних, архівних документів (накази, інструкції, доповіді, статути, звіти, записки, протоколи і стенограми нарад, офіційне листування) про народну освіту досліджуваного періоду.

Окрему групу джерел склали матеріали періодичних видань: педагогічні журнали (використано понад 40 видань за 1917-1959 рр.): зокрема, “Школа и жизнь”, “Периодическое сочинение об успехах народного просвещения”, “Вільна українська школа”, “Шлях освіти”, “Путь просвещения”, “Вісник Наркому освіти”, “Бюлетень Народного Комісаріату освіти УРСР”, “Бюлетень київського окружного інспектора”, “Просвещение. Организация управления высшей школы г.Киева”, “Бюлетень офіційних розпоряджень і повідомлень Наркомосвіти (1921р.)”, “Бюлетень Укрглавпрофобра УССР”, “Студент революції”, “Вісник Генерального секретаріату України” тощо; збірники наукових праць науково-дослідних установ і вузів, збірник наказів і розпоряджень Міністерства освіти, наукові записки вузів.

Хронологічні межі дослідження охоплюють 1917-1959 роки. У 1917 році започатковані революційні перетворення в суспільно-політичному, культурно-освітньому житті України. Перші кроки у створені системи демократизації, гуманізації і децентралізації державного управління освітньою галуззю зроблені саме в 1917-1919 роках, тому їх слід вважати вихідною точкою в розгляді проблеми.

Нижня хронологічна межа визначається соціально-економічними змінами й культурно-освітніми процесами, що відбувалися наприкінці 50-х років в Україні, як складовій СРСР. У цей період визначилась тенденція до зміни освітніх парадигм і можливість повторного утвердження в радянській системі освіти “школи праці, демократизації, гуманізації і децентралізації управління”, що відображено в Законі УРСР “Про зміцнення зв'язку школи з життям і про подальший розвиток системи народної освіти в Українській РСР” (1959 р.).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці методологічних засад дослідження проблеми теорії та історії державного управління вищою освітою. Уперше вона розглядається в ретроспективі, із вивченням її сучасного стану й визначенні перспектив розвитку; проведено системний концептуально-цілісний аналіз еволюції державного управління вищою освітою в Україні як історико-соціального феномена; управління вищою освітою розглянуто як складову підсистему наукової галузі “державне управління” з позиції системного й парадигмального підходів;

- досліджена складова системи державного управління України: показані функціональні й структурні зміни, що в ній відбувалися в 1917-1959 роках;

- системно подано функції і структуру центральних органів державного управління вищою освітою, охарактеризовано стиль і методи міністрів вищих органів державної влади освітньої галузі: І.М.Стешенка, В.К.Прокоповича, М.П.Василенка, В.П.Науменка, П.Я.Стебницького, І.І.Огієнка, В.Г.Затонського, О.Я.Шумського, М.Є.Врублевського, Г.Ф.Гринька, М.О.Скрипника, Ф.І.Редька, Г.С.Хоменка, С.М.Бухала, П.Г.Тичини та інших;

- удосконалено підходи й визначено періодизацію еволюції державного управління вищою освітою в Україні (1917-1919 рр. - період становлення основ українського демократично-правового державного управління вищою освітою; 1920-1930 рр. - однопартійності й централізації управління; 1931-1959 рр. - період утвердження командно-адміністративної централізованої системи державного управління; 1959-1964 рр. - період “колективного керівництва” і “великого десятиріччя” партійно-державного керівництва);

- доповнено загальну наукову картину розвитку державного управління вищою освітою в Україні, зокрема виділено й актуалізовано такі провідні ідеї і принципи: цілеспрямованість і демократизація, педагогізація і колегіальність, автономізація і творчий особистісно-орієнтований підхід керівників-управлінців до становлення й розвитку системи державного управління, колегіальність і єдиноначальність засад, відкритість і самоорганізація, єдність цілей управління й відповідальності, гнучкість, зворотний зв'язок, універсальність і оптимізація управління;

- подальшого розвитку набули: функції державного управління (координація, планування, організація, мотивація, контроль, перспективне прогнозування, лідерство, партнерство); закономірності процесу розвитку системи державного управління вищою освітою (зумовленість процесу становлення державного управління вищою освітою особливостями соціально-економічного, соціально-політичного розвитку України; залежність сутності державного управління від мети, змісту, методів діяльності, умов, у яких вона протікала, і результатів, що досягаються в процесі управління; взаємозв'язок між стилем керівництва й стосунками між керівниками-управлінцями, підлеглими та їх колективами; історичності й комунікативності тощо); тенденції: гуманізації, централізації, децентралізації, регіоналізації, українізації, професіоналізації, структурної гармонізації, ідеологізації, політизації, екстенсифікації тощо.

У науковий обіг уведено 351 архівне джерело, значна частина яких була невідома, більшість із них є унікальними, зокрема “Протоколи Генерального секретаріату освіти УНР” (1917), “Про порядок заміщення посад в Міністерстві” (1918), “Законопроект по вищій школі” (1919), “Документи першого з'їзду вищих навчальних закладів” (1918), “Документи про вбивство Генерального секретаря народної освіти І.М.Стешенка” (1918), “Закон про управління освітою в УНР” (1919), “Статут вищих шкіл УСРР” (1931), послужні списки, творчі біографії, дипломи, листи державних керівників та інші документи й матеріали.

Практичне значення одержаних результатів. Матеріали дослідження дозволять забезпечити нову науково-об'єктивну інтерпретацію окремих історичних подій, ряду історико-теоретичних фактів щодо єдності, змісту, структури державного управління вищою освітою в досліджуваний період; узагальнити й актуалізувати провідні ідеї і досвід державного управління вищою школою, визначити шляхи їх упровадження в практику управління вищою освітою в Україні.

Виявлення й аналіз тенденцій, принципів і закономірностей розвитку державного управління вищою освітою України, збагачують теорію і практику управління вищою освітою. Результати дослідження можуть бути використані в практичній діяльності вищих органів державного управління, у діяльності управління навчальними закладами, у написанні підручників і навчальних посібників, навчально-методичної літератури для підготовки службовців, а також для реформування системи державного управління сучасної вищої освіти.

Зібраний і структурований на засадах проблемно-хронологічного підходу, об'єктивно проаналізований із погляду порівняльного й статистичного методів і узагальнений дисертаційний матеріал стане надійним підґрунтям для подальших історико-теоретичних досліджень.

Основні положення й рекомендації, викладені в дисертаційному дослідженні, упроваджено в навчальний процес Національного педагогічного університету імені М.П.Драгоманова, Черкаського й Чернівецького університетів, Миколаївського та Ніжинського педагогічних університетів (довідки Міністерства освіти і науки України № 4.3-7/382 від 12 березня 2002 р.; 42-5/575 від 6 квітня 2002 р.).

Особистий внесок здобувача полягає в комплексному дослідженні еволюції розвитку системи державного управління вищою освітою, а також у виявленні її загальних функцій, закономірностей, тенденцій і принципів. У дисертаційному дослідженні основні концептуальні ідеї, положення, висновки й рекомендації належать автору. Для обгрунтування стилю й методів керівництва в апараті міністерств освіти частково залучені й використані концептуальні положення співавторів В.І.Лугового, В.К.Майбороди. Матеріали інших співавторів не використовувались у дисертаційному дослідженні.

Апробація результатів дисертації здійснювалась у процесі оприлюднення висновків і основних положень дослідження на дев'яти міжнародних, всеукраїнських, 21 регіональних конференціях і семінарах: Вінниця (1994), Дрогобич (1992), Київ (1990, 1991, 1992, 1994, 1995, 1996, 1998, 2000, 2001), Кіровоград (1993), Мінськ (1994), Ніжин (1989), Одеса (1996), Переяслав-Хмельницький (1989), Рівне (1990, 1993). Основні результати й висновки дисертації обговорювались на засіданнях кафедр соціальної і гуманітарної політики, управління освітою, науково-практичних конференціях і семінарах Української Академії державного управління при Президентові України, Національного педагогічного університету ім. М.П.Драгоманова, Миколаївського педагогічного університету, Черкаського університету. Окремі результати дослідження знайшли відображення в проведенні “круглого столу” з проблем управління вищою освітою, організованого відділенням проблем вищої школи Академії наук вищої школи України (грудень, 1999 р.), а також в Українській Академії державного управління при Президентові України при обговоренні проекту Закону "Про вищу освіту“ (1999, 2000 рр.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження опубліковано в 41 науковій праці, у тому числі одна монографія, один підручник, два навчально-методичні посібники, одна програма, 21 стаття у фахових наукових виданнях, журналах і збірниках. Загальний обсяг публікацій за темою дисертаційного дослідження 36,5 др.арк.

Структура й обсяг дисертації. Робота обсягом 411 сторінок складається з вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту становить 341 сторінка, список використаних джерел налічує 898 найменувань, із них 517 літературних посилань і 351 архівне. Дисертація містить 12 таблиць і 10 рисунків.

Основний зміст роботи

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, що досліджується; обгрунтовано вибір і актуальність обраної теми, вказується на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень Української Академії державного управління при Президентові України; висвітлюється ступінь її наукової розробленості, визначено мету й дослідницькі завдання, а також об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано елементи наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача щодо робіт, надрукованих у співавторстві; наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою; обґрунтовано хронологічні межі дослідження.

У першому розділі - “Управління вищою освітою України як історико-теоретична проблема” - системно аналізується зміст наукової літератури, архівних документів з питань становлення й розвитку освіти в Україні, виникнення й формування державного апарату освіти й державного управління вищою освітою зокрема.

Проведено ретроспективний системний аналіз архівних документів і матеріалів, наукових праць учасників і творців української системи державного управління, який засвідчує, що всі вони мають особливе наукове значення, не втратили своєї цінності й сьогодні, хоч написані в різні періоди суспільного розвитку. У ході дослідження встановлено, що вперше найбільш ґрунтовно висвітлив історію розвитку національної освіти й організаційні основи створення державних органів управління освітньою галуззю в 1917-1919 рр. С.П. Постернак у праці “Із історії освітнього руху на Україні за часи революції 1917-1919 рр.” Ця праця вважається узагальнюючою. С.П.Постернак правдиво дає оцінку ідеї української національної вищої школи, яка не стала реальністю не стільки через несприятливі зовнішні обставини, скільки внаслідок внутрішніх суперечностей.

Цілісністю змісту визначається фундаментальна й тривалий час заборонена монографія С.О.Сірополка про історію становлення й розвитку освіти в Україні, в якій автор багато уваги приділяє висвітленню проблеми державного управління освітою, зокрема вищою.

Разом із тим праці очевидців мають і певні недоліки. Це відверта упередженість поглядів, описово-збиральний рівень дослідження феноменології освіти й системи її управління, відсутність теоретичного обгрунтування та наукового підходу. Їх праці не відтворюють повної картини створення й діяльності Генерального секретаріату освіти, Міністерства народної освіти і мистецтва, департаментів, відділів і місцевих освітніх органів.

Аналіз літературних джерел, архівних матеріалів 1917-1920 рр. показав, що особливий інтерес становлять історико-педагогічні праці вчених дорадянського періоду, які висвітлювали проблему розвитку національної вищої освіти й управління нею на сторінках журналу “Вільна українська школа”, що довгий час був заборонений.

Значну увагу приділено висвітленню питання управління освітою в науковій літературі, зокрема вищою, за такими етапами: 20-ті - початок 30-х років; середина 30-х - 50-ті роки; 60-ті - початок 90-х років. Встановлено, що в ці роки вчені не могли об'єктивно висвітлити й науково інтерпретувати історико-педагогічні явища, пов'язані з національно-культурним відродженням українців і роллю в цьому процесі прогресивної громадськості, особистостей управлінців-державників.

Починаючи з 30-х років, науковці, працівники державних органів управління відчули на собі гніт сталінської адміністративно-командної системи. Тому науковим працям 20-30-х років властиві загальні недоліки того часу: схематизм і суб'єктивізм при оцінюванні подій, фактів, описуванні явищ, догматизм. Автори не висвітлювали труднощів і помилок у становленні й розвитку державного управління освітою в Україні. Вони спрощено розкривали всю діяльність школи, державних органів управління. Як правило, ці праці мали яскраво виражений елемент умисного лакування, прикрашання справжніх подій. Загальною рисою цих досліджень є звинувачення Центральної ради, Гетьманату й Директорії в реакційності її політики в галузі управління освітою і вищою зокрема. Предметом основної уваги історико-педагогічних досліджень було розкриття й надмірне захвалювання радянської системи вищої школи та її керівництва.

Автором аналізується восьмитомна “Історія Української РСР”, колективна монографія “Народна освіта і педагогічна наука в Українській РСР (1917-1967 рр.)”, в яких розкривається вплив рішень комуністичної партії України на удосконалення системи народної освіти, наводиться значний фактичний і статистичний матеріал, що характеризує кількісні показники змін у системі освіти за 50 років. Проте заідеологізованість досліджень, політично-кон'юнктурні підходи до добору конкретного матеріалу для оцінок і висновків ставали на заваді у виявленні існуючих проблем, оскільки все, що не вписувалось у наперед визначену схему, авторами замовчувалось.

З радянських дослідників найбільш вагомим внеском у вивчення теорії та історії державного управління освітою є доробок Г.І.Ясницького й двотомна монографія “Вища школа Української РСР за 50 років”, в яких автори досліджують труднощі становлення народної освіти України, розглядають особливості розвитку української системи освіти порівняно з російською, показують важливу роль Народного комісаріату освіти УСРР у створенні системи централізованого управління освітою, розкривають провідні напрями діяльності вищої школи - навчально-методичної, наукової та ідейно-виховної роботи, але питанням становлення й розвитку державного управління вищими навчальними закладами практично не приділено уваги.

Показано значний внесок науковців у дослідження загальних питань теорії і практики державного будівництва, питань управління освітою і систем управління, формування ринку освітніх послуг, реформування вищої освіти, підготовки керівних кадрів, психології управління освітою. Серед них виділяються праці Л.М.Карамушки, Н.Л.Коломенського, А.М.Алексюка, В.П.Андрущенка, В.Р.Верстюка, К.В.Корсака, Б.О.Кравченка, С.В.Крисюка, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, В.А.Ребкала, Г.А.Дмитренка, О.Ю.Оболенського, Г.В.Щокіна, В.Д.Руденка, А.М.Лігоцького, А.Д.Ятченка, М.І.Шкіля, В.П.Погребняка, В.М.Яцуби та інші. Автори зазначених праць на основі критичного аналізу радянського минулого відтворюють реальну картину соціально-економічного, політичного й духовного життя суспільства.

Цінним навчальним посібником є перша в Україні фундаментальна праця В.І.Лугового “Управління освітою”, в якому розкрито принципи національної освітньої політики, основні напрями реформування освіти. У посібнику системно подано структуру й функції центральних і місцевих органів державного управління освітою, проаналізовано кадровий потенціал освітньої галузі. В окремому підрозділі аналізуються підходи деяких дослідників (В.Д.Бакуменка, Б.А.Гаєвського, К.К.Грищенка, В.М.Князєва, В.І.Лугового, Н.Р.Нижник, Ю.І.Палехи та ін.) до визначення управління, соціально-етичних проблем управління, результату управлінської діяльності.

Всебічно аналізуються публікації журналів “Радянська школа” (пізніше - “Рідна школа”) та “Вісник Української Академії державного управління при Президентові України”, матеріали щорічних науково-практичних конференцій науково-педагогічного персоналу, аспірантів, слухачів, докторантів УАДУ, в яких особлива увага приділяється питанням філософсько-методологічних засад управління системою сучасної освіти, оцінювання якості освіти, ролі освіти в забезпеченні соціального захисту особистості в умовах ринкових відносин, підготовки фахівців з управління освітою.

Розглядається дослідження науковців української діаспори й учених С.І.Штамма, В.С.Лазарєва, О.Ю.Чернецького, присвячені управлінню народною освітою в СРСР.

Системний аналіз наукових праць показує, що ступінь дослідженості проблеми управління вищими навчальними закладами України залишається недостатнім, дослідження розрізнені, методологічно необ'єднані, відсутня єдина цілісна наукова теорія.

Корисними для подальшого розвитку державного управління вищою освітою України є дослідження зарубіжних учених, зокрема Д.Альтбаха, Д.Бока, П.Селдіна, які займаються розробкою наукових основ розвитку державного управління освітою, у тому числі управлінням вищою школою. Викладено стан дослідженості історико-теоретичного аспекту проблеми, проаналізовано розвиток вищої освіти й системи управління нею в країнах Європи, Північної Америки, Східної Азії. Зроблено висновок, що проблема управління вищими навчальними закладами, спільна для цих регіонів, є однією з найважливіших, має індивідуальний характер; у сфері управління питаннями освіти, знижується роль центральних і зростає вплив місцевих і регіональних органів влади. Автором встановлено, що зарубіжний досвід управління вищою освітою недостатньо вивчений і не може бути перенесений на український грунт без урахування національної специфіки.

Проведений аналіз теоретичних основ організації і функціонування державних органів управління вищою освітою в досліджувані періоди історичного розвитку суспільства дає підстави для висновку, що масштаби досліджень вітчизняних і зарубіжних науковців не відповідають місцю й ролі цієї проблеми в політичній і соціальній структурі суспільства. Окремі дослідження лише певною мірою дозволяють розкрити зміст проблеми і зосереджують увагу переважно на розкритті форм і методів управління шкільною освітою, що створюють передумови для розробки проблеми.

У висновках до розділу на основі системного аналізу, порівняння наукової літератури, архівних, законодавчих актів, дисертацій визначені найважливіші напрями проблеми, що потребують наукового дослідження.

У другому розділі - “Специфіка розвитку управління освітою України в 1917-1919 рр.: Української Народної Республіки (УНР), Гетьманату й Директорії” - висвітлено суспільно-політичні події, на тлі яких відбувалося становлення й розвиток органів державного управління вищою освітою України в короткий період української державності за Центральної Ради, Гетьманату й Директорії. Логічний аналіз архівних документів, вивчення літературних джерел дає підстави стверджувати, що це складний період пошуку оптимальних варіантів створення центральних державних органів управління національною освітою, зокрема вищою.

Соціально-економічні й суспільно-політичні зміни в Україні ознаменували повалення монархічного режиму, встановлення влади Тимчасового уряду, а із 7 (20) листопада 1917 року - Української Народної Республіки, згодом Гетьманату й Директорії (1918-1919 рр.), радянської влади й відповідні цим періодам проекти економічних, політичних, державотворчих, культурно-освітніх перетворень, спроби їх здійснення. Ці зміни не могли не зумовити своєрідність розвитку системи державного управління освітою, зокрема вищою, її основних закономірностей і тенденцій, а отже, й соціальну детермінованість державного управління вищою освітою, визначення особливостей періодизації становлення й розвитку її сутності, структури й змісту.

Проаналізовано процес формування першого органу державного управління освітою - Генерального секретаріату освіти, що став повновладним господарем в освітній справі українського народу в умовах громадянської війни, міжусобиць, всеохоплюючої анархії масових демонстрацій.

Виділено періоди у формуванні органів державного управління освітою за час від 7 (20) листопада 1917 р., коли Україна стала Українською Народною Республікою (УНР):

І. Із 7 листопада 1917 р. (проголошення ІІІ Універсалу) до 9 січня 1918 р.: утворення Генерального секретаріату освіти - першого українського державного органу управління освітою з департаментом вищої і середньої освіти в складі двох відділів - вищої і середньої школи. Завершення організації Секретаріату освіти й перейменування його на Міністерство народної освіти.

ІІ. Із 26 січня до 1 березня 1918 р.: встановлення радянської влади в Києві, яка загальмувала реформування вищої школи й виявила відкрито вороже ставлення до розвитку національної системи управління освітньою галуззю.

ІІІ. Із 4 березня до 29 квітня 1918 р.: період діяльності Міністерства народної освіти, наповнений роботою комісій, департаментів, відділу вищих шкіл із питань реформи (управління) освітою і подальшою розробкою концепції державного управління національною освітою, удосконаленню змісту й форм підготовки національних кадрів у вищій школі України.

IV. Із 29 квітня до 14 грудня 1918 р.: встановлення Гетьманату в Україні, період скасування Центральної ради, уряду УНР, діяльності Міністерства освіти й мистецтва, українізації середньої і вищої школи, державного апарату, заснування Академії наук України, Національної бібліотеки, Національного архіву, Національної галереї мистецтв, Національного театру, історичного музею.

V. Із 15 грудня 1918 р. до 3 лютого 1919 р.: період Директорії, коли розвиток освіти визначався процесом українського національно-державного відродження, моделювання цілісної системи національної освіти, пошуків нових форм, змісту й методів системи державного управління, підготовки кадрів. Окреслюється новий етап розвитку духовності, гуманізму, матеріальної і духовної культури, утверджується демократизація, законність, патріотичне подвижництво, орієнтація на людські й національні пріоритети й цінності, на розквіт кожної особистості, нації, культури.

Дослідженням визначено, що питання розвитку вищої освіти було в центрі уваги першого й другого Всеукраїнських учительських з'їздів (5-6 квітня, 10-12 серпня 1917 р.), а також наради у справі організації народної освіти в Україні (15-20 грудня 1917 р.). Нарада увійшла в історію освіти як спільний з'їзд представників учительства й місцевих органів самоврядування. На спільному з'їзді обговорювалися доповіді С.Русової “Національна школа” та П.Холодного “Про план управління справою освіти на Вкраїні”.

З'їзд ухвалив постанову, за якою управління освітою повинно відповідати таким завданням:

а) усім народам Української республіки забезпечити вільний розвиток їхньої школи і взагалі освіти;

б) щоб в освітній справі була повна єдність, яка забезпечувала б можливість спільними силами боротися з темрявою, що охопила нашу землю під час чужого панування;

в) децентралізація управління має бути можливо ширшою. У зв'язку із цим загальне керівництво справами народної освіти кожної національності передавалось відділам народної освіти при національних генеральних секретаріатах. До компетенції національних органів належало все, що стосувалось питань народної освіти даної національності, за винятком загальнодержавних норм, які встановлювались Генеральним секретаріатом освіти із законодавчим при ньому органом - Генеральною радою освіти.

Аналіз плану управління освітою на Україні показує, що пропонована система управлінських зв'язків здатна була забезпечити:

а) демократизацію освітньої системи;

б) компетентність керівництва;

в) внутрішній самоконтроль навчальних закладів;

г) єдність і неперервність процесу освіти;

д) відмову від монополізму державної школи.

У ході дослідження виявлено, що в резолюціях Всеукраїнських учительських з'їздів і в “Плані управління освітою на Вкраїні” головна увага зосереджувалась на тому, що система управління освітою в Україні має бути громадсько-державною, відкритою, колегіальною і демократичною, але не централізованою і бюрократичною, громіздкою і незграбною. Передусім, надавалась максимальна автономність і самостійність губерніям, повітам, містам, селам, навчальним закладам, спрямовувалися зусилля на розв'язання стратегічних завдань народної освіти. Управлінська система не була відчуженою від учителів, батьків, громадськості, безпосередньо навчально-виховного процесу. Генеральний секретаріат, а потім Міністерство народної освіти мали виконувати загально - координуючу роль. На державні органи покладалися обов'язки підготовки до реформування освіти, стимулювання діяльності вчителів та учнів, педагогів-науковців, забезпечення їм умов для нормальної діяльності, раціональне планування мережі навчальних закладів, регулювання витрат на освіту й стимулювання пріоритетних напрямів у розвитку освіти, науки й культури; спонсорства та інших форм допомоги установам освіти приватними підприємствами, товариствами, різними комерційними структурами, партнерський, рівноправний стиль відносин.

Зазначається важливість ініціативи виборів керівників навчальних закладів і викладачів, відмова від монополізму державної школи, організація приватних навчальних закладів, постійна турбота про освітян.

Період Української Держави гетьмана П.Скоропадського (квітень-грудень 1918 р.) багатьма українськими вченими висвітлюється негативно, але важко заперечити те, що він заслуговує на увагу з погляду історії вітчизняного державотворення в цілому й освітньої галузі зокрема.

На основі аналізу архівних матеріалів зазначено, що влада гетьмана П.Скоропадського мала позитивний вплив на розвиток органів державного управління освітою. За майже вісім місяців реальної влади Скоропадським і його урядом було проведено значну роботу на ниві освіти й культури, особливо у справі поліпшення управління вищою освітою в Україні. Дослідження на основі аналізу архівних документів дало змогу константувати, що стиль і методи керівництва першого Генерального секретаря й міністра народної освіти І.М.Стешенка, міністрів освіти П.О.Христюка, В.К.Прокоповича, М.П.Василенка, П.Я.Стебницького, В.П.Науменка, І.І.Огієнка були демократичними, партнерськими, орієнтованими на нові, прогресивні підходи щодо організації керівництва. Керівництво освітою в Україні, зокрема вищою, поступово ставало державною справою. Система рад та інститут комісарів освіти поклали початок громадсько-державному характеру керівництва справами освіти.

Специфіка розвитку системи державного управління вищою освітою в 1917-1919 рр. полягала в професіоналізації її змісту, на який мала значний вплив ідея національного відродження й політики українізації, прагнення до творчості у створенні самобутньої системи державного управління освітньою галуззю. Проведений історико-системний аналіз дозволив виокремити такі основні тенденції розвитку системи державного управління вищою освітою: громадсько-державний характер управління; відкритість системи; пріоритетний статус української мови; рівні права всіх громадян на здобуття вищої освіти, незалежно від національності, раси, соціального походження, статі, віросповідання; різнотипність і диференціація навчальних закладів; демократизація і гуманізація; партнерський, рівноправний стиль керівництва, пріоритетний характер фінансування й матеріального забезпечення вищої школи за рахунок фондів освіти, що формувалися з різних джерел доходів; повна фінансово-господарська самостійність; прагнення до творчості у створенні самобутньої системи управління вищою освітою; поєднання й збалансованість централізації і децентралізації.

На основі теоретичного аналізу й зіставлення архівних документів підтверджено, що в цей період реформування вищої освіти в Україні розпочалось не з реформування змісту, форм, методів організації навчального процесу, а з реформування функцій, структури і стилю центрального й регіонального управління освітою. Однак, широко накреслені плани й проекти розвитку системи державних органів управління вищою освітою не здійснилися. З поразкою молодої Української республіки поступово, без належного наукового обгрунтування законодавчо закріплюється і впроваджується в практику галузевий принцип управління з подальшою його уніфікацією, утверджується командно-адміністративна система державного управління.

У третьому розділі - “Творчі пошуки системи, моделей управління вищою освітою в період становлення й розвитку радянської влади в Україні (1917-1930 рр.)” - визначені провідні тенденції розвитку керівних органів освітою в зазначений період, функції, структура, зміст управління, напрями діяльності. У ході дослідження виявлено, що в січні 1919 р. відділ освіти при Тимчасовому робітничо-селянському уряді було реорганізовано в Народний комісаріат освіти (НКО). Для вирішення термінових питань організовувалась президія в складі Наркома, заступників і секретаря комісії, колегія, відділи.

Аналіз пошуків системи, моделей управління вищою освітою показує, що НКО України розпочав реформи вищої освіти в УСРР (Українській Соціалістичній Радянській Республіці) із видання декрету не про удосконалення системи управління вищою освітою, а з декрету “Про вступ до вищої школи”, в якому говорилося, що двері вищої школи відчинені для всіх бажаючих дістати вищу освіту. Аналізується діяльність колегіального органу Наркомосу - колегії та ради при Народному комісаріаті освіти. Особлива увага зосереджується на змісті постанови Наркомосу від 11 березня 1919 р. “Про реорганізацію управління вищими навчальними закладами”, за якою керівництво науковою, науково-навчальною та освітньою діяльністю вищого навчального закладу покладалося на відповідні ради. Управління вузом у цілому зосереджувалось у руках комісара, який стежив за проведенням у життя декретів і розпоряджень, розглядав і затверджував постанови рад вищого навчального закладу, розв'язував усі питання, що стосувались організації роботи навчального закладу. 6 червня 1919 р. Раднарком України прийняв декрет “Про народний комісаріат освіти”, в якому зазначалося, що загальне керівництво справою освіти й соціального виховання на території республіки належить Народному комісаріату освіти. Безпосередньо НКО здійснював керівництво діяльністю відділів народної освіти, контролював та інспектував усі культурно-освітні заклади інших комісаріатів, через їхні відповідні органи, а також професійні організації.

Наголошується, що становлення системи державного управління вищою освітою в Україні в ці роки відбувалось в умовах активної політизації освітньої сфери. У 1920-1922 рр. Наркомос освіти України очолював Г.Ф.Гринько - відомий радянський діяч, який цілеспрямовано й наполегливо відстоював ідею професіоналізації всієї системи освіти в Україні. Він виступив із пропозицією про схвалення схеми розвитку народної освіти України, що докорінно відрізнялась від схеми, запропонованої Наркомосом Росії, не тільки за формою, а й за змістом. Відстоював цю ідею, вимагав враховувати національні особливості розвитку освіти України. Наркомос України не об'єднувався з Наркомосом РФСР, як це було з усіма іншими наркоматами. Г.Ф.Гринько багато зробив не тільки для розвитку освіти, але й для поліпшення архівної справи, розвитку науки, кіно, театру, літератури, організаційних основ державного управління освітою зокрема, вищою.

У дисертації особливу увагу приділено аналізу першої “Схеми освіти УСРР”, розробленої і затвердженої керівництвом Наркомосу в серпні 1920 р., а також діяльності створеного у складі Наркомосу Головного комітету науково-спеціальної і професійно-технічної освіти (Укрголовпрофос), який здійснював керівництво робітничою, професійною і вищою спеціальною освітою. На основі архівних джерел і наукових праць уперше в Україні проаналізовано діяльність створеного у квітні 1922 р. у складі Укрголовпрофосу Навчально-методичного комітету (Методкому) для поліпшення навчально-методичної роботи вищих навчальних закладів. З метою організації навчально-методичної роботи у вузах створювались предметні комісії.

...