Розвиток місцевого самоврядування в умовах розбудови громадянського суспільства в Україні (90-ті роки ХХ століття – початок ХХІ століття)

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вступ

Актуальність теми дослідження. Процеси розбудови громадянського суспільства у поєднанні з формуванням нової політичної системи, потребують глибокого аналізу державотворчих явищ, що відбуваються в Україні після проголошення її незалежності. Особливої уваги за таких умов набувають дослідження проблеми утвердження народовладдя, важливою складовою якого є місцеве самоврядування.

Місцеве самоврядування як політико-правовий інститут, у межах якого здійснюється управління місцевими справами у низових адміністративно-територіальних одиницях (громадах), є характерною ознакою демократизації суспільно-політичного розвитку і являє собою один із найважливіших елементів взаємозв'язку держави і суспільства, реалізації можливостей та інтересів окремої особи.

Актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена рядом чинників: по-перше, з розвитком демократії, в умовах утвердження державної незалежності, зросла роль органів місцевого самоврядування у суспільно-політичному та соціально-економічному житті. Цьому сприяв комплекс заходів щодо реформування місцевих органів влади, здійснений у 90-х роках ХХ століття та перших роках ХХІ століття. У цей період прийняті законодавчі та нормативні акти, в яких визначені статус та сфери діяльності органів місцевого самоврядування. Також сформувалися два рівні публічної влади - публічна державна та публічна муніципальна; по-друге, підвищена увага до вивчення проблеми обумовлюється і тією роллю, яку відіграє місцеве самоврядування у проведенні політичної та економічної реформ, утвердженні демократичної, правової, соціальної держави; по-третє, виявлення шляхом аналізу друкованих джерел та фактологічного матеріалу позитивних і негативних аспектів розвитку місцевого самоврядування дає змогу сформулювати рекомендації щодо їх врахування у подальшій діяльності органів самоврядування.

Узагальнення досвіду реформування місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування має не тільки регіональне, а й загальнодержавне значення. Проте, вказана проблема недостатньо вивчена. У вітчизняній літературі до цього часу практично немає робіт історичного характеру, в яких би всебічно досліджувались питання розвитку місцевого самоврядування в умовах розбудови громадянського суспільства. Це і зумовило автором вибір теми.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі вивченої джерельної бази висвітлити суть, напрями, етапи зміни структури, форм і методів функціонування органів місцевого самоврядування, показати їх роль у проведенні політичної та економічної реформи, у духовному житті громадян у конкретних регіонах і населених пунктах держави.

Завдання дослідження:

- з'ясувати ступінь наукової розробки проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування у процесі розбудови громадянського суспільства в Україні;

- виділити особливості формування організаційної структури та функціональної спрямованості місцевого самоврядування на відповідних етапах його розвитку;

- показати роль і місце органів місцевого самоврядування у здійсненні політики реформ;

- визначити найбільш актуальні проблеми процесу розвитку місцевого самоврядування в Україні.

1. Джерелознавчий та історіографічний огляд, теоретико-методологічні принципи проблеми

Аналізуються характер архівної і документальної бази та сучасний стан і рівень наукової розробки проблеми дослідження.

Основу джерельної бази дисертаційного дослідження становлять архівні та опубліковані нормативні документи, що доповнюються матеріалами періодичних видань та фактологічною інформацією. Усі джерела умовно можна поділити на декілька груп. Перша - документи епохального значення: Декларація про державний суверенітет України, Акт проголошення незалежності України та Конституція України, які містять основні положення щодо становлення місцевого самоврядування в умовах розбудови громадянського суспільства в Україні. Друга - закони та постанови Верховної Ради України, укази Президента України, розпорядчі документи Кабінету Міністрів України, міністерств і державних комітетів. Третє - це документи політичних партій, громадських об'єднань (програмні заяви, статути, передвиборча платформа тощо), в яких сформульовані шляхи піднесення ролі місцевого самоврядування у суспільно-політичному та соціально-економічному житті сучасної України. Четверта - довідники, статистичні збірники, в яких містяться матеріали з деяких аспектів досліджуваної проблеми. П'ята - напрацювання науково-практичних конференцій, “круглих столів”, семінарів, громадських слухань з питань державотворення, становлення громадянського суспільства в Україні, розвитку місцевого самоврядування.

При написанні дисертації використані три типи архівних документів. По-перше, матеріали державних архівів: Центрального державного архіву громадських об'єднань України (ЦДАГО) - про кількісний та якісний склад місцевих Рад, завдання, організаційну структуру, форми і методи діяльності, місце у системі органів влади, а також про роль і місце місцевого самоврядування в Українській державі у програмних документах нових політичних партій, що виникли наприкінці 80-х - початку 90-х років. По-друге, матеріали фондів відомчого архіву Верховної Ради України - про роботу структур державних органів влади у напрямі вирішення питань подальшого вдосконалення правової бази розвитку органів державної влади і органів місцевого самоврядування. По-третє, матеріали, які відповідно до існуючих правил зберігаються у поточних архівах органів виконавчої влади (документи відповідних департаментів Міністерства аграрної політики України, Державного комітету статистики України) - про господарську й інші види діяльності рад, синтезовані матеріали аналітичного характеру щодо кількісного та якісного складу (вік, стать, освіта, спеціальність, посада) кадрового забезпечення місцевої влади.

Із зазначених матеріалів, які виявлені в архівах, відібрані, систематизовані та проаналізовані найбільш типові. Зібрані статистичні дані застосовувалися при складанні таблиць.

Джерелознавчий характер носять матеріали преси, видавцями якої є органи державної влади та місцевого самоврядування, політичні партії, громадські організації.

Теоретичні проблеми висвітлюються одночасно з конкретною організаційною, господарською та іншими видами роботи виборних представників і виконавчих структур місцевого самоврядування, що сприяє ґрунтовному вивченню теми дослідження.

Комплексне використання різноманітних джерел дозволяє зрозуміти характер багатогранних змін в українському суспільстві в досліджуваний період, сприяє їх поглибленому вивченню, встановленню важливих зв'язків між різними явищами цього суспільства.

Історіографія проблеми. Аналіз стану наукової розробки проблеми свідчить, що над її розв'язанням сьогодні працює велика кількість українських дослідників з різних галузей науки. Вивчення питання утвердження і розвитку місцевого самоврядування в Україні носить практично складний і теоретично дискусійний характер.

Усі праці умовно можна розділити на три групи. Перша - навчальні посібники, в яких містяться загальні концептуально-методологічні засади місцевого самоврядування. Тут подані теоретико-правовий аналіз основних понять, характеристика системи місцевого самоврядування, його основні засади та правові основи, висвітлюються теорії місцевого самоврядування, форми та методи діяльності представницьких та виконавчих структур. Друга - праці, в яких розкрито традиційні елементи громадянського суспільства та особливості його розбудови в Україні. Ряд авторів характеризує таке суспільство як механізм неформального соціального партнерства, який робить можливим досягнення балансу існуючих інтересів у суспільстві, вважаючи, що проявом цього є місцеве самоврядування. Третя - спеціальні монографічні та колективні дослідження з окремих проблем місцевого самоврядування.

Авторами ряду праць з питань становлення та розвитку місцевого самоврядування є ті, хто безпосередньо займаються самоврядуванням, працюючи у місцевих органах влади, бачать недоліки, прагнуть змін. У цьому плані значний інтерес представляють окремі моменти дослідження проблеми політиками, більшість з яких має досвід депутатської та іншої державної роботи, а також громадськими діячами.

Підставою для значної активізації вивчення і пропаганди ідей місцевого самоврядування є загальні зрушення в політичній системі країни, її рух до розбудови незалежної Української держави. Проте ця робота ще не набула цілісного і комплексного характеру.

Слід зазначити, що після набуття державної незалежності в Україні захищено ряд кандидатських та докторських дисертаційних робіт, що містять науковий аналіз окремих проблем теорії та історії місцевого самоврядування, зі спеціальності “державне управління”, юридичних та політологічних наук.

Аналіз праць, присвячених розвитку місцевого самоврядування в Україні у 90-х роках ХХ століття, дає підстави стверджувати, що переважають, в основному, роботи з концептуально-методологічних та політико-правових проблем, які потребують перегляду історичних аспектів процесу державотворення та оновлення українського суспільства. Історичній науці доцільно акцентувати увагу на питаннях розкриття історичної ролі місцевого самоврядування у здійсненні політики реформ.

Теоретико-методологічною основою дисертації є принципи та дослідницькі методи, що ґрунтуються на вимогах об'єктивного та всебічного аналізу суспільних явищ політико-правового характеру, яким є місцеве самоврядування. Робота носить міждисциплінарний характер, її концептуальні засади ґрунтуються не лише на основі історичної науки, але й на політології та правознавстві.

2. Історія правового забезпечення реформування місцевого самоврядування

В історичній ретроспективі розглянуто статус місцевих рад народних депутатів за радянської доби та висвітлюються законодавчо-нормативні засади зміни функціональної спрямованості органів місцевого самоврядування у 90-х роках ХХ століття та у перші роки ХХІ століття в Україні.

У формуванні законодавчих засад розвитку місцевого самоврядування в Україні можна виділити принаймні шість етапів. Перший - від виборів до місцевих рад у березні 1990 р. до прийняття Верховною Радою УРСР Закону “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”. Другий - з моменту прийняття вказаного Закону до березня 1992 р., коли були прийняті Закон України “Про представника Президента” та нова редакція Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування”. Третій - з моменту прийняття вказаних документів до червня 1994 р., коли на основі їх принципів обиралися місцеві ради всіх рівнів і були ліквідовані державні адміністрації. Четвертий - з червня 1994 р. по червень 1995 р., коли було підписано Конституційний Договір, за яким знову утворювалися місцеві державні адміністрації (на нових принципах їх комплектування і діяльності). П'ятий - із вказаного терміну до 28 червня 1996 р. - дня прийняття нової Конституції України, в якій визначені правові засади створення та функціонування органів місцевого самоврядування. Це й стало вихідною датою шостого етапу, коли посилилась увага до проведення адміністративної реформи, у тому числі й до вирішення проблем розвитку місцевого самоврядування. З 1997 р. прийнято низку указів з проведення адміністративної реформи, удосконалення державної служби, здійснення державно-правових експериментів. 25 травня 2001 року вийшов Указ Президента України “Про концепцію державної регіональної політики”, а 30 серпня 2001 р. - Указ Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні”, якими затверджено Програму державної підтримки місцевого самоврядування в Україні.

З 1990 р. по 2002 р. прийнято більше трьох тисяч законодавчо-нормативних актів, у тому числі близько 700 законів, в яких прямо чи опосередковано розглядаються окремі аспекти місцевого і регіонального розвитку, серед яких і питання структури та форм діяльності органів місцевого самоврядування.

Незважаючи на наявність значної кількості законодавчо-нормативних актів, у процесі здійснення адміністративної реформи виявився дефіцит законодавчої бази щодо місцевого самоврядування. Особливо відчувається недосконалість законодавчих і нормативних актів щодо зміцнення фінансово-економічної самостійності територіальних громад. Недосконалою залишається система надання населенню адміністративних громадських послуг.

Враховуючи вище вказане, ряд депутатів, працівників органів місцевого самоврядування розробили певні законопроекти з питань місцевої демократії, у тому числі і нову редакцію Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. З урахуванням практики застосування чинного закону в цьому проекті запропоновано ряд підходів до розв'язання існуючих проблем. Передусім йдеться про комплексне визначення статусу територіальних громад, відпрацювання певного правового механізму можливого їх об'єднання, реалізацію принципів децентралізації, субсидіарності, “повсюдності” місцевого самоврядування. Вказано на необхідність законодавчого розмежування повноважень щодо надання адміністративних та громадських послуг населенню між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. Зазначено на доцільності визначення відповідним законом взаємовідносин між радами, їх виконавчими органами, відповідними головами, а також вирішення питання залучення населення до розв'язання проблем місцевого значення.

3. Етапи формування організаційної структури та функціональної спрямованості місцевої влади

Проаналізовані найбільш важливі події українського державотворення початку 90-х років ХХ століття з акцентуванням уваги на моменті утвердження реального інституту місцевого самоврядування, розкриті особливості еволюції розвитку місцевого самоврядування через призму формування нової української державності.

У розділі виділено шість етапів зміни статусу, правових засад, повноважень, форм функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування у 90-х роках ХХ століття - початку ХХІ століття. Перший етап охоплював понад п'ять місяців - з березня 1990 р., коли відбулися вибори до місцевих Рад, до липня 1990 р. - прийняття Декларації про державний суверенітет України. Ради усіх рівнів діяли на основі радянського законодавства. Другий етап продовжувався півтора року - з липня 1990 р., з моменту прийняття Декларації про Державний суверенітет України до введення в Україні посади Президента. У цей час Україна по суті мала статус парламентської республіки. Відповідно до Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” (грудень 1990 р.) Ради діяли як державні органи місцевого самоврядування і були наділені широкими повноваженнями щодо вирішення питань комплексного соціально-економічного розвитку на своїй території. Третій етап, який фактично почався після обрання Президента України у грудні 1991 р., продовжувався до червня 1995 р. - моменту укладання Конституційного договору між Верховною Радою та Президентом України. У цей час в Україні відбувалося формування президентсько-парламентської республіки. Відповідними Указами Президента відбулося утвердження президентської гілки влади, зокрема місцевих державних адміністрацій і, відповідно, звуження повноважень місцевих рад - районні та обласні ради були позбавлені повноважень виконавчого характеру. Четвертий етап продовжувався з червня 1995 р. - моменту підписання Конституційного договору “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні” на період до прийняття нової Конституції України до червня 1996 р., коли був прийнятий основний закон незалежної України. Відбулося значне розширення повноважень місцевих державних адміністрацій і ліквідація в районних та обласних радах виконавчих органів. П'ятий етап почався з моменту прийняття нової Конституції України (28 червня 1996 р.), у якій місцеве самоврядування представлено як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах діючого законодавства. Збереження інституту місцевих державних адміністрацій не сприяє виконанню органами місцевого самоврядування своїх повноважень. У документах, присвячених конституційній реформі, містяться рекомендації щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема і виконавчого характеру. Проголошення курсу її здійснення у 2002 р. стало початком шостого етапу.

Наводяться матеріали, які свідчать, що утвердження місцевого самоврядування в Україні відбувалося на тлі перманентних змін у системі територіальної організації влади (різні дослідники налічують від 5 до 7 таких змін), політичних, фінансово-економічних кризових явищ.

На основі аналізу програм, рішень з'їздів, керівних органів розкрито питання про участь політичних партій, громадських об'єднань, формувань у напрацюванні оптимальних співвідношень самоврядних і громадських засад, налагодженні співпраці, партнерських стосунків у вирішенні питань, пов'язаних з поліпшенням добробуту людей.

Значна увага приділена аналізу функціональної спрямованості органів місцевого самоврядування в контексті взаємодії з органами державної влади на місцях, який свідчить про відсутність належного оптимального співвідношення між цими двома гілками публічної влади. На основі аналітичного розгляду законодавчих і нормативних актів зроблено висновок, що чинне законодавство, попри його наявні недоліки, є засобом досягнення певного компромісу і зняття протистояння між різними політичними силами. Водночас вказано, що на практиці при вирішенні питань розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій вирішальну роль відіграють не правові, а політичні та адміністративні методи. Це, зокрема, проявляється у втручанні одних органів, в основному державних адміністрацій, у справи інших, тобто органів самоврядування, делегуванні повноважень один одному, що свідчить про існування проблеми, яка потребує нагального вирішення і, в першу чергу, на законодавчому рівні. Тим більше, що життя засвідчує неодноразові приклади конструктивної співпраці, що допомагає виробити виважені й обґрунтовані рішення, унеможливлює непорозуміння в їхніх діях. Почуття відповідальності перед виборцями, пошук розумних компромісів, діловитість місцевих лідерів є тим фактором, який дозволяє уникати конфліктних ситуацій між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади.

4. Участь органів місцевого самоврядування у здійсненні політики реформ

Розкриває місце і роль самоврядних інституцій у реформуванні українського суспільства.

Вказано, що органи місцевого самоврядування для підвищення ефективності здійснення свого призначення з метою задоволення та захисту інтересів жителів територіальної громади утворюють об'єднання із всеукраїнським, регіональним, місцевим статусом або входять до відповідних міжнародних асоціацій. На сьогодні в Україні створено понад 50 асоціацій органів місцевого самоврядування, діяльність яких спрямовується на пошук оптимальних шляхів вирішення актуальних питань місцевого та регіонального розвитку. З метою науково-дослідної, правової й організаційної синхронізації та узгодженості реформаторських процесів на державному рівні утворюються відповідні координаційні структури.

На основі фактологічного матеріалу та статистичних даних автор доводить, що органи місцевого самоврядування беруть активну участь у втіленні в життя програми радикальних перетворень в економіці України. Значна увага приділена висвітленню багатоаспектної роботи органів місцевого самоврядування усіх рівнів щодо здійснення реформи в аграрному секторі. У роботі міститься матеріал про конкретні результати діяльності органів місцевого самоврядування в цьому напрямі. Так, ними здійснено інвентаризацію земель усіх категорій, проведено реєстрацію громадян та облік підприємств, установ, організацій, що виявили бажання господарювати на землі, вони здійснюють контроль за цільовим, раціональним та ефективним використанням землі, створили і розпоряджаються фондами земель запасу, розробляють пропозиції щодо перерозподілу земель, беруть участь у реорганізації колективних сільськогосподарських підприємств тощо. Стратегічні завдання у здійсненні положень нового Земельного кодексу теж покладені на органи місцевого самоврядування.

У розділі висвітлені й негативні моменти діяльності органів місцевого самоврядування. Так, по-перше, сільські ради не завжди реалізують повною мірою свої права при вирішенні земельних питань. По-друге, з ряду питань вони часто займають консервативну позицію і приймають рішення не на користь фактичних власників земельних ділянок. По-третє, у багатьох сільських радах не розуміють, чому саме ради повинні вирішувати земельні питання. Визначені й проблеми, які перешкоджають місцевій владі оптимально використовувати власну землю: відсутність ефективних правових важелів механізму здійснення аграрної політики; незавершеність інвентаризації земельних ділянок і встановлення їх меж; незабезпеченість фахівцями з цього питання тощо.

Проведений аналіз стану забезпечення сільських населених пунктів об'єктами соціальної інфраструктури свідчить про погіршення ситуації у цій сфері, наслідком чого є падіння рівня надання населенню якісних послуг. Таке становище зумовлює необхідність посилення уваги до питання розвитку соціальної інфраструктури з боку органів місцевого самоврядування, оскільки більшість її об'єктів у сільській місцевості перебувають саме у комунальній власності. Утвердження комунальної власності, з одного боку, сприяє можливості органів місцевого самоврядування повністю використовувати свої повноваження щодо налагодження цілеспрямованого соціального обслуговування населення, беручи до уваги соціальні та економічні особливості району, області. А, з другого боку, бюджетні можливості органів місцевого самоврядування не дають змоги забезпечити їх дійове функціонування. Нерідко спостерігається і зворотний процес, коли для збереження і нормального функціонування закладів соціально-побутового і культурного обслуговування населення сільськогосподарські підприємства повертають їх на свій баланс.

Утвердження місцевого самоврядування має велике значення для розвитку національних меншин, які компактно проживають у певних місцевостях України.

Розвиток місцевого самоврядування в Україні стримується цілою низкою чинників економічного, політичного, правового та психологічного характеру.

Висновки

Висновки вміщують наступні основні положення дисертації, що виносяться на захист:

- історіографічний аналіз дозволяє зробити висновок, що, незважаючи на значну кількість наукових праць, в історичній літературі недостатньо висвітлені проблеми реформування місцевого самоврядування та визначення його місця і ролі в суспільно-політичному та соціально-економічному розвитку сучасної України;

- місцеве самоврядування за умов перехідного періоду розвитку Української держави виступає одним із вагомих елементів громадянського суспільства та важливим інститутом публічної влади. За роки незалежності інститут місцевого самоврядування значно еволюціонував - від залишку радянської системи місцевої влади до вагомого компонента демократичного конституційного ладу;

- поетапно відбувається формування законодавчих засад зміни системи місцевого самоврядування та форм і методів діяльності його органів, що проходило спочатку шляхом випробовування різних моделей територіальної організації публічної влади з одночасним відпрацюванням підходів до сучасного конституційного бачення системи місцевого самоврядування, а також подальшим вирішенням організаційних, законодавчих та прикладних проблем розвитку;

- динамічний процес зміцнення позицій місцевого самоврядування розкривається через призму поетапного розвитку українського державотворення;

- трансформація організаційної структури та функціональної спрямованості місцевої влади супроводжувалася паралельною зміною поглядів громадських та державних діячів на місце і роль місцевого самоврядування у процесі формування демократичної, правової, соціальної держави;

- життя стверджує, що важливо і необхідно чітко розмежувати функції виконавчої влади та місцевого самоврядування: розширити представницькі повноваження органів місцевого самоврядування; утвердити територіальні громади як низові ланки адміністративно-територіального устрою - територіальної основи самоврядування. Крім того, одночасно потрібно перетворити місцеві державні адміністрації на органи, які матимуть функції виконавчої влади, що не можуть бути передані до системи місцевого самоврядування (громадська безпека, ліквідація наслідків стихійних лих, боротьба зі злочинністю, управління державною власністю на місцях тощо). Ці органи доцільно також наділити контрольно-наглядовими функціями;

- реформування політичної системи держави потребує аналізу еволюції місцевого самоврядування під кутом розвитку політичної системи, оскільки через виявлення її впливу більш-менш точно можна спрогнозувати і розвиток місцевого самоврядування;

- узагальнення напрацьованого вітчизняного досвіду діяльності органів місцевого самоврядування дозволяє виділити найбільш гострі та актуальні проблеми, які потребують комплексного вивчення науковцями і практиками;

- органи місцевого самоврядування беруть активну участь у впровадженні програми радикальних перетворень у сільській місцевості. Саме їм належить вагома роль у здійсненні аграрної реформи;

- серед сформульованих у висновках рекомендацій пріоритетне місце займають ті, що стосуються подальшої наукової розробки проблеми, використання всього позитивного, що було в процесі реформування місцевої влади, врахування минулих повчальних уроків з метою недопущення грубих помилок і прорахунків у подальших суспільних перетвореннях.

самоврядування громадянський пострадянський організаційний

Література

1. Лановюк Л.П. Зростання ролі місцевого самоврядування у соціально-економічних процесах //Вісник Української академії історичних наук. - 2001. - № 1. - С. 54-58.

2. Лановюк Л.П. Зростання ролі місцевого самоврядування у соціально-економічному розвитку сучасного українського села //Український селянин: Праці Науково-дослідного інституту селянства /Інститут історії України НАН України. - Черкаси, 2001. - Вип. 3. - С. 348-351.

3. Лановюк Л.П. Передумови і напрями реформування місцевого самоврядування //Проблеми історії України: факти, судження, пошуки: Зб. наук. праць. - К., 2001. - Вип. 3. - С. 72-84.

4. Лановюк Л.П. Концептуальні основи та правові засади розвитку та функціонування місцевого самоврядування //Проблеми історії України: факти, судження, пошуки: Зб. наук. праць. - К., 2002. - Вип. 4. - С. 72-82.

5. Лановюк Л.П. Адміністративно-територіальна реформа і розвиток місцевого самоврядування //Проблеми історії України: факти, судження, пошуки: Зб. наук. праць. - К., 2002. - Вип. 5. - С. 32-41.

6. Лановюк Л.П. Актуальні проблеми розвитку місцевого самоврядування // Проблеми історії України: факти, судження, пошуки: Зб. наук. праць. Результати досліджень істориків науково-дослідних інститутів та навчальних закладів. - Ч. ІІ. - К., 2003. - С. 49-53.

Размещено на Allbest.ru