Створення уряду Української Народної Республіки і формування системи виконавчої влади (червень 1917 р. – квітень 1918 р.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАПОРІЗЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 94(477):321

Створення уряду Української Народної Республіки і формування системи виконавчої влади (червень 1917 р. - квітень 1918 р.)

07.00.01 - історія України

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата історичних наук

ЛЕБЕДЄВА Ірина Миколаївна

Запоріжжя - 2003

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі історії України та зарубіжних країн Київського національного лінгвістичного університету Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник: доктор історичних наук, професор Терещенко Юрій Іларіонович Київський національний лінгвістичний університет завідувач кафедри історії Україниза зарубіжних країн

Офіційні опоненти: доктор історичних наук, професор Тимченко Сергій Михайлович Київський юридичний інститут МВС України начальник кафедри конституційного та адміністративного права

кандидат історичних наук, доцент Геращенко Тетяна Сталівна Запорізький юридичний інститут доцент кафедри соціально-економічних дисциплін

Провідна установа: Харківський національний університет ім. В.М.Каразіна, кафедра історії України

Захист відбудеться 14.11.2003 р. о 14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.05 при Запорізькому державному університеті (69600, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66, корп. V, ауд. 326).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Запорізького державного університету (69600, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66, корп. ІІ).

Автореферат розісланий 13.10.2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Старух О.В.

Лебедєва І. М. Створення уряду Української Народної Республіки і формування системи виконавчої влади (червень 1917 р. - квітень 1918 р.). - Рукопис. виконавчий влада уряд республіка

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук за спеціальністю 07.00.01 - історія України. - Запорізький державний університет, Запоріжжя, 2003.

Дисертацію присвячено процесу створення системи органів виконавчої влади УНР доби Центральної Ради. У роботі досліджено процес створення виконавчої вертикалі на всіх її структурних рівнях (вищий, центральні, місцеві органи виконавчої влади), визначено основні етапи цього процесу та головні особливості кожного періоду. Показано трансформацію уряду УНР від виконавчого органу громадської організації до кабінету міністрів суверенної держави, досліджено вплив політичних партій на його формування, висвітлено питання організаційного та матеріально-технічного забезпечення його діяльності. Проаналізовано політику уряду в галузі створення й керівництва системою органів виконавчої влади, зроблено висновок, що державний переворот 29 квітня 1918 р. перервав підготовку адміністративної реформи, яка мала на меті реорганізацію усіх структурних ланок вертикалі виконавчої влади.

Ключові слова: Центральна Рада, Українська Народна Республіка, система органів виконавчої влади, Генеральний Секретаріат, Рада Народних Міністрів, політичні партії, адміністративна реформа.

Лебедева И. Н. Создание правительства Украинской Народной Республики и формирование системы исполнительной власти (июнь 1917 г. - апрель 1918 г.). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук по специальности 07.00.01 - история Украины. - Запорожский государственный университет, Запорожье, 2003.

Диссертация посвящена исследованию процесса создания системы органов исполнительной власти УНР периода Центральной Рады. В работе освещен процесс создания исполнительной вертикали УНР на всех ее структурных уровнях (высший, центральные, местные органы исполнительной власти), определены основные этапы этого процесса и главные особенности каждого периода, показано, что создание Генерального Секретариата явилось исходным моментом в процессе размежевания ветвей власти на законодательную, исполнительную и судебную. Прослежена трансформация правительства УНР из исполнительного органа общественной организации в полноправный кабинет министров суверенного государства, проанализированы документы, которые определяли его статус на каждом этапе, исследовано влияние политических партий на формирование его персонального состава, освещены вопросы организационного, информационного и материально-технического обеспечения его деятельности.

Рассмотрен процесс создания системы центральных органов исполнительной власти, роль которых в УНР исполняли генеральные секретарства и народные министерства, их структура и функции. Проанализирована политика правительства УНР в сфере создания и руководства системой местных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Отмечено, что курс на демократизацию существующих учреждений, призванных осуществлять исполнительную власть и экономическое регулирование на местах, который взяло правительство после провозглашения УНР, в условиях политической дестабилизации общества не был реализован. Проанализирована эволюция политики правительства в направлении отказа от привлечения общественно-политических и профсоюзных организаций к непосредственному государственному управлению.

Сделан вывод, что попытка приспособить старый государственный аппарат местного уровня к потребностям национально-государственного строительства не позволила правительству эффективно проводить свою политику в регионах, что было одной из причин поражения Центральной Рады. Показано, что государственный переворот 29 апреля 1918 р. прервал подготовку административной реформы, которая была направлена на реорганизацию всех структурных уровней исполнительной вертикали, приспособление органов исполнительной власти к статусу УНР как суверенного государства, а также на подготовку нормативной базы для их деятельности.

Ключевые слова: Центральная Рада, Украинская Народная Республика, система органов исполнительной власти, Генеральный Секретариат, Рада Народных Министров, политические партии, административная реформа.

Lebedeva I. M. The formation of the Government of People's Republic of Ukraine and creation of the executive power system (June 1917 - April 1918). - Manuscript.

Thesis for a degree of candidate of science in history; field of specialization 07.00.01 - the history of Ukraine. - Zaporizhiye State University, Zaporizhiye, 2003.

The subject matter of this thesis is the research of the process of creation of executive power institution in People's Republic of Ukraine under the Central Rada. The paper covers and reconstructs the process of creation of the executive power at all its structural levels (superior, central, local institutions of the executive power), distinguishes the main stages of the process and the essential features of each period. It also shows the transformation of Ukrainian Government of each epoch - from executive institution of a public organization to the Cabinet of Ministers of a sovereign state, a research of the influence of political parties on its creation is conducted as well, the question of organizational and technical supplying of the government's activity is covered. A thorough analysis of the governmental policy in creation and running the executive institutions system is made. The paper has reached a conclusion: the coup d'Etat of April 29th 1918 damaged and interrupted the administrative reform aimed at reorganization of all structural units of executive power.

Key-words: Central Rada, People's Republic of Ukraine, executive power system, General Secretariat, Rada of Popular Ministries, political parties, administrative reform.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність дослідження. Період української національно-демократичної революції 1917-1918 рр. є переломним у вітчизняній історії. Після тривалої перерви було реалізовано прагнення українського народу до власної держави. Розбудовуючи інститути державної влади, Центральна Рада (далі - ЦР) засадничим принципом державотворення обрала розмежування системи влади на законодавчу, виконавчу та судову гілки. Від вдалого вирішення завдання створення виконавчої вертикалі УНР не в останню чергу залежала доля першої української держави ХХ ст., оскільки виконавчі структури відіграють важливу роль у системі організації влади, беручи участь у реалізації основних завдань і функцій держави.

Серед низки причин, які привели до падіння ЦР, була слабкість органів виконавчої влади, головним чином місцевого рівня. Хитання лідерів ЦР щодо мети і завдань українського національного руху обумовило їх недостатню увагу до створення державного апарату, переведення його на рейки національно-державного будівництва.

Сучасний період історії України, який розпочався після проголошення її незалежності у 1991 р., певною мірою співзвучний з досліджуваним періодом. Їх зближує передусім те, що й у 1917-1918 рр., і сьогодні перед українським народом стоїть завдання творення власної держави після багатьох років перебування у складі імперії з жорсткою централізованою владою. Крім того, в основу сучасного державотворення також покладено демократичні принципи.

Актуальність дослідження процесу формування системи органів виконавчої влади УНР зумовлена необхідністю всебічного аналізу та наукового узагальнення історичного досвіду українських урядів щодо створення виконавчої влади. Критичне осмислення уроків минулого, їх врахування сприяє пошукам оптимальної моделі державного управління України на сучасному етапі, вдосконаленню існуючої системи органів виконавчої влади, яка була б міцною на всіх структурних рівнях (вищий, центральні, місцеві органи) і виконувала б покладені на неї функції управління державою.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація є складовою частиною науково-дослідної теми “Україна в період національно-визвольних змагань 1917-1920 рр.” кафедри історії України та зарубіжних країн Київського національного лінгвістичного університету. Особистим внеском автора у розробку теми є дослідження процесу організації системи виконавчої влади УНР доби ЦР.

Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб спираючись на науковий доробок попередників, опубліковані та архівні джерела, об'єктивно проаналізувати процес створення системи органів виконавчої влади УНР доби ЦР, виявити його основні тенденції, вивчити й систематизувати історичний досвід, набутий на цьому шляху. Досягнення поставленої мети передбачає вирішення наступних завдань:

- здійснити аналіз ступеня наукової розробки проблеми в українській історіографії та інформаційного потенціалу джерельної основи дослідження;

- встановити науково обґрунтовану періодизацію процесу становлення системи органів виконавчої влади, визначити основні тенденції кожного з його етапів;

- дослідити боротьбу українського національного руху за автономію України і створення системи органів виконавчої влади;

- показати процес формування виконавчої вертикалі на всіх її структурних рівнях на підставі сучасної класифікації (вищий, центральні, місцеві органи);

- простежити еволюцію політики керівництва УНР в галузі створення і керівництва системою органів виконавчої влади;

- висвітлити політичні й організаційні аспекти формування і діяльності уряду УНР;

- розкрити проблеми, які виявились у процесі організації та функціонування органів виконавчої влади УНР, їх вплив на падіння ЦР.

Отже, об'єктом дослідження є система органів виконавчої влади УНР доби ЦР. Предмет дослідження становлять закономірності й особливості процесу формування системи виконавчої влади на всіх її структурних рівнях у зазначений період, діяльність ЦР та її урядів у цьому напрямі.

Хронологічні межі. Дисертація охоплює період від 15 червня 1917 р. до 29 квітня 1918 р. Вихідний рубіж дослідження - створення Генерального Секретаріату (далі - ГС) як виконавчого органу ЦР, який з проголошенням УНР трансформувався у вищий орган виконавчої влади республіки. Падіння ЦР та її уряду внаслідок державного перевороту визначило кінцеву межу роботи, оскільки ця подія обумовила появу нової форми державності в Україні і ліквідацію всієї системи влади УНР.

Наукова новизна зумовлюється комплексною постановкою проблеми. Вперше в українській історіографії здійснено дослідження процесу формування виконавчої вертикалі УНР доби ЦР на всіх її структурних рівнях. Висвітлено процес створення ГС як виконавчого органу громадської організації і перетворення його у вищий орган виконавчої влади суверенної держави. Показано процес формування розгалуженої системи органів виконавчої влади УНР. Визначено основні етапи цього процесу, розкрито головні особливості й тенденції кожного з них. Вперше досліджено питання організаційного та матеріально-технічного забезпечення роботи уряду УНР. Проаналізовано його політику в галузі створення й керівництва системою органів виконавчої влади, показано еволюцію цієї політики впродовж досліджуваного періоду, висвітлено підготовку широкомасштабної адміністративної реформи.

Теоретичне і практичне значення дисертації полягає у тому, що фактичний матеріал і висновки можуть бути використані при підготовці узагальнюючих праць з історії України, теорії та історії українського державотворення, науково-довідкових видань, науково-популярної літератури, у практичній викладацькій роботі. Виявлені позитивні наслідки й негативні тенденції процесу становлення першої української системи органів виконавчої влади, побудованої за демократичним принципом розподілу гілок влади, можуть бути врахованими у сучасній державотворчій практиці.

Апробація результатів дисертації здійснена під час її обговорення на засіданні кафедри історії України та зарубіжних країн Київського національного лінгвістичного університету. Її основні положення та висновки знайшли відображення у доповідях і повідомленнях на Четвертих джерелознавчих читаннях “Джерела з історії української державності” (Київ, 13 листопада 2001 р.), Науково-практичній конференції “Мови і культура у сучасному світі” (Київ, 8-11 квітня 2003 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Українська Держава і гетьманський рух новітньої доби” (Київ, 15-16 травня 2003 р.). Результати дисертаційного дослідження опубліковані у семи статтях (загальним обсягом 5,6 др. арк.), вміщених у фахових виданнях, затверджених ВАК України.

Структурно дисертація побудована за проблемним принципом, що обумовлено специфікою мети та завданнями дослідження. Вона складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел і літератури (339 позицій). Обсяг основного тексту роботи становить 216 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, сформульовано об'єкт, предмет, мету і завдання дослідження, визначено його наукову новизну та практичне значення одержаних результатів.

У першому розділі “Теоретико-методологічні основи дослідження проблеми” здійснено аналіз джерел і літератури за обраною темою. Огляд наукової літератури свідчить, що фундамент історіографії проблеми заклали праці безпосередніх учасників державотворчого процесу доби ЦР, які зробили перші спроби узагальнення національно-визвольного руху. Хоча у цих працях не ставилось завдання докладного аналізу створення виконавчої вертикалі, все ж їх автори розкривають основні засади, на які спиралась організація влади в УНР.

В подальшому вчені української діаспори, вивчаючи проблематику національного державотворення в цілому, розглядали в цьому контексті деякі аспекти формування системи органів виконавчої влади УНР, насамперед створення уряду, основні напрями його діяльності, спектр політичних сил, які визначали його політику тощо. Окремо слід виділити працю Д. Дорошенка, в якій знайшла відображення роль ЦР у створенні владних інститутів в Україні. Але включення періоду березня-квітня 1918 р. до другого тому, присвяченого добі Гетьманату, обумовило розгляд політики керівництва УНР у цей час у контексті передумов встановлення влади П. Скоропадського, а отже дещо схематично. Діяльність окремих структурних ланок виконавчої вертикалі відображено у працях інших учасників національно-визвольних змагань та фахівців-істориків. З юридичної точки зору здійснено аналіз системи органів влади УНР О. Юрченком та О. Яковлівим. В цілому, дослідниками української діаспори створено чималий науковий доробок з історії ЦР та її інститутів, але відсутність доступу до масиву документальних джерел радянських архівів не дало їм можливості всебічно висвітлити державотворчі процеси в цей період, в тому числі й питання формування системи виконавчої влади в УНР.

Радянська історіографія розглядала проблематику української національно-демократичної революції з точки зору обґрунтування закономірності перемоги радянської влади, що обумовило крайній суб'єктивізм в оцінці ЦР. Разом з тим, відносний плюралізм думок, який допускався в історичних дослідженнях у 1920-х рр., давав можливість розглядати період лютого-жовтня 1917 р. як етап національно-демократичної революції, а Тимчасовий уряд та ЦР - як окремі політичні сили, які боролися між собою. Це обумовило певну увагу дослідників до вивчення історії створення ЦР та уряду УНР.

З початку 1930-х рр., коли в радянській історіографії утвердилася ортодоксальна схема історії революції, яка заперечувала національний чинник подій 1917-1918 рр. в Україні, проблематика, пов'язана з періодом ЦР, розглядалася лише у контексті боротьби більшовиків за встановлення радянської влади в Україні. Легітимним урядом вважався Народний Секретаріат, а ГС розглядався як буржуазно-націоналістичний інститут, що безпідставно “претендував” на роль уряду. Дослідники зобов'язувалися дотримуватися встановлених ідеологічних схем і приділяти увагу насамперед утвердженню радянської влади в Україні. Разом з тим, у багатьох працях, особливо післясталінської доби, вміщено значний фактичний матеріал, який є джерельним підґрунтям для досліджуваної теми. Ідеологічний догматизм та недоступність архівних документів для науковців обумовили відсутність в радянській історіографії спеціальних досліджень процесу створення і діяльності системи органів виконавчої влади УНР.

Проголошення незалежності України дало вітчизняним вченим можливість досліджувати різні аспекти процесу державотворення доби ЦР, вивчати діяльність її інститутів. Серед сучасних публікацій можна виділити кілька груп, які стосуються теми дослідження. Найбільшу за обсягом становлять праці, присвячені різним аспектам діяльності ЦР, в яких вчені аналізують події з точки зору боротьби за національну державність. Причому головна увага приділяється переважно уряду, оскільки у творчі задуми дослідників не входило заглиблення у питання створення системи виконавчої влади УНР. Політико-правовий аналіз діяльності ЦР, процесу розподілу влади в українській державі на законодавчу, виконавчу та судову міститься у працях спеціалістів з історії держави і права. В цьому контексті приділено увагу уряду, принципам його організації, фінансуванню, подано стислу характеристику структури генеральних секретарств і системи їх місцевих органів, але конкретно-історичний аспект проблеми залишився поза увагою авторів.

Друга група праць присвячена дослідженню окремих ланок виконавчої вертикалі УНР, переважно уряду, а також деяких генеральних секретарств. Інформацію про органи виконавчої влади вміщено у довідкових виданнях, але вони відзначаються вибірковим підходом до визначення гасел і подають лише найбільш загальну інформацію.

Третю групу становлять праці, присвячені вивченню окремих напрямів політики ЦР, в яких вчені приділили певну увагу створенню й функціонуванню органів виконавчої влади, які здійснювали цю політику, а також розглянули ставлення українських партій до проблеми організації органів влади. Ще одна група праць наукового та довідкового характеру присвячена видатним діячам українського руху. В них подано політичні портрети членів уряду, керівників відомств, містяться відомості про діяльність органів виконавчої влади.

В цілому, з усіх ланок виконавчої вертикалі УНР найбільше уваги приділено уряду, але більшість вчених розглядала його діяльність як складову загальнополітичних процесів в цілому, залишаючи поза увагою його місце у розбудові системи виконавчої влади. Крім того, недостатньо висвітлено його діяльність навесні 1918 р. Недостатньо вивченою залишилась політика ЦР та її урядів в галузі створення системи органів виконавчої влади, особливо на місцевому рівні, організаційне та фінансове забезпечення діяльності уряду, підготовка адміністративної реформи навесні 1918 р. та інші проблеми. Отже можна констатувати, що відсутні спеціальні праці, які узагальнюють державотворчий процес на всіх структурних рівнях виконавчої вертикалі. Тому на підставі аналізу і систематизації досягнень попередників автор обґрунтував потребу подальшої наукової розробки теми відповідно до визначеної мети і завдань. Разом з тим, вичерпне висвітлення процесу створення системи управління освітою та формування органів зовнішньополітичної служби, зроблене Н. Сорочан та Д. Вєдєнєєвим, обумовили те, що ці проблеми залишені за межами даного дисертаційного дослідження.

У першому розділі характеризуються також методологія та джерельна основа дослідження. Методологічну основу дисертації склали загальні наукові принципи історизму та об'єктивності, які вимагають пізнавати явище з урахуванням історичних умов, що викликали його виникнення і розвиток, здійснювати аналіз подій і явищ шляхом залучення усього розмаїття джерел. Необхідність комплексного вивчення теми обумовила використання системно-структурного підходу до розвитку суспільних процесів та соціальних структур, аналітико-синтетичного, проблемно-хронологічного, діахронного (методу періодизації), порівняльно-історичного, ретроспективного методів, які дали можливість здійснити наукову реконструкцію процесу формування системи органів виконавчої влади УНР доби ЦР, визначити основні тенденції цього процесу в цілому і специфічні для кожного з його етапів. При написанні дисертації використані методи історичного джерелознавства (наукової евристики, класифікації та критики джерел).

Джерельна основа дослідження поділяється на дві підгрупи: опубліковані документи, які містять актуалізовану частину інформації щодо поставленої проблеми, та архівні документи. Формування першої підгрупи почалося синхронно з досліджуваними подіями шляхом оприлюднення в періодиці та інформаційних бюлетенях міністерств документів, які складали нормативну базу діяльності органів виконавчої влади. Після поразки національно-демократичної революції публікацію документів продовжили вчені Радянської України (у 1920-х рр.) та української еміграції. Але інтерес радянських дослідників був детермінований ідеологічними чинниками і відбір джерел для публікації здійснювався з метою ілюстрації “антинародної” сутності органів влади УНР. У збірниках, підготовлених вченими діаспори, вміщено переважно документи програмного характеру, але процес створення виконавчої вертикалі УНР на всіх її структурних рівнях фактично не відображений. Серед сучасних збірників документів досліджуваного періоду особливе місце належить двотомнику “Українська Центральна Рада”, де опубліковано майже всі протоколи засідань ГС та РНМ, які відтворюють урядову політику щодо організації органів виконавчої влади.

Важливим джерелом дослідження теми є опубліковані документи особового походження - спогади, щоденники, приватне листування державних, політичних і громадських діячів. Попри певну політичну заангажованість авторів, їхні свідчення сприяють вивченню різних аспектів політичного процесу в УНР, його впливу на характер і зміст державотворення. До актуалізованої частини джерельної бази належить також періодика того часу, яка оперативно коментувала заходи уряду, публікувала документи політичних партій з цього приводу. Але актуалізована частина джерельної бази не може слугувати вичерпною основою дослідження через її неповноту та фрагментарність. Істотні прогалини в ній заповнює репрезентативний комплекс документів, які складають другу підгрупу документальних джерел і зберігаються переважно у Центральному державному архіві вищих органів влади і управління України. До наукового обігу значна частина цих архівних документів вводиться вперше.

За походженням їх можна поділити на документи: вищих органів влади - фонди Генерального Секретаріату (1063), Ради Міністрів Української Держави (1064), Центральної Ради (1115) ЦДАВО України; центральних органів виконавчої влади - фонди Генеральних секретарств судових справ (2209), освіти (2581), праці (3266), Народного міністерства торгу і промисловості (3084), Державного контролю УНР (3690), а також Міністерств торгівлі і промисловості (1118), фінансів (2199), судових справ (2207), праці Української Держави (2857) ЦДАВО України; місцевих органів - фонди Київської міської управи (163), Канцелярії комісара Тимчасового уряду м. Києва (292), Київської міської продовольчої управи (Р-413) Державного архіву м. Києва; громадських організацій (ф. 5 “Комісія з історії громадянської війни при ЦК КП(б)У” Центрального державного архіву громадських об'єднань України); особового походження - фонди О. Жуковського (3543), М. Шаповала (3563), С. Шелухіна (3695), “Колекція окремих документальних матеріалів українських націоналістичних емігрантських установ, організацій і осіб” (4465) ЦДАВО України.

За службовим призначенням джерельну основу складають документи нормативні (законодавчі акти, організаційно-розпорядча документація) та виконавчі (оперативне листування установ, звіти, доповідні записки, протоколи засідань комісій тощо). Основним масивом документів є справочинна документація. Важливе значення мають довідкові матеріали, які супроводжували обговорення відповідного питання на засіданні уряду, які найповніше сконцентровані у ф. 2581, оп. 1, спр. 20, 21 та у ф. 2209, оп. 1, спр. 4.

Додаткову інформацію містять ф. 5 ЦДАГО України, де відклалися копії донесень німецьких та австро-угорських представників, а також особові фонди діячів українського національного руху, документи яких дозволяють отримати відомості про діяльність уряду щодо організації системи органів виконавчої влади УНР, визначити роль авторів у цьому процесі. Сукупність актуалізованої та неактуалізованої інформації робить джерельну основу репрезентативною, уможливлює дослідження процесу організації вертикалі виконавчої влади УНР з достатнім ступенем достовірності.

У другому розділі “Формування уряду Української Народної Республіки” досліджено політичний аспект процесу формування уряду УНР. В залежності від його статусу визначено три основні етапи розвитку від виконавчого органу ЦР як громадської організації до кабінету міністрів суверенної держави. Перший період (15 червня - 7 листопада 1917 р.) розпочався виділенням зі складу Комітету ЦР Генерального Секретаріату, що поклало початок процесу формування виконавчої вертикалі в Україні, оскільки започаткувало процес створення національного уряду. “Інструкція” Тимчасового уряду від 4 серпня 1917 р. надала ГС статус крайового органу виконавчої влади. Але його повноваження остаточно визначені не були, державні установи в межах України у підпорядкування йому не перейшли, а отже реальної влади він не отримав.

Засадничим принципом формування складу ГС був принцип партійного представництва, кандидатів на посади висували фракції ЦР. У цей період сформувалася коаліція партій, найбільший вплив у ній мали Українська соціал-демократична робітнича партія, Українська партія соціалістів-федералістів та Українська партія соціалістів-революціонерів, які розпочали політичну боротьбу за право формування ГС та можливість визначати його політику. Протиріччя між ними не набули гостроти, оскільки вони складали єдиний політичний блок у боротьбі з Тимчасовим урядом за надання Україні автономії, що вважали основним своїм завданням у цей період.

У перший період ГС на мав статусу національного уряду, тому цей етап можна вважати підготовчим у процесі формування системи органів виконавчої влади в Україні. У той же час було закладено основу його організаційної структури, а також окремих секретарств, визначились основні напрямки роботи. Безпосередньо створення виконавчої вертикалі в Україні розпочалося після проголошення УНР. Впродовж другого етапу (7 листопада 1917 р. - 11 січня 1918 р.) ГС отримав статус уряду і фактично почав виконувати функції вищого органу виконавчої влади незалежної держави. Але автономістсько-федералістська орієнтація керівництва УНР, його бачення України як складової Російської федерації обумовили відсутність офіційного документу, який би закріпив за ГС відповідний юридично-правовий статус.

У цей час політичну боротьбу за збільшення свого представництва у ГС розпочали УПСР та партії національних меншин. Урядова коаліція не мала міцної основи і спільної політичної платформи, що обумовило неодноразові зміни у складі ГС впродовж двох місяців. Майже зовсім усунулася від участі в роботі уряду УПСФ, не було єдності між генеральними секретарями-членами УСДРП. Намагаючись отримати більшість, УПСР у січні 1918 р. ініціювала урядову кризу. Загроза втрати державності не припинила боротьбу між партіями за владу й не призвела до їх згуртування, що негативно вплинуло на формування владних структур в українській державі.

З проголошенням незалежності УНР уряд отримав назву Ради Народних Міністрів (далі - РНМ) і статус вищого органу виконавчої влади суверенної держави, що стало вихідним моментом третього етапу (11 січня - 29 квітня 1918 р.). У цей період відбулись зміни у розстановці політичних сил в урядовій коаліції, які дали можливість УПСР забезпечити собі більшість у РНМ. Питання про участь у роботі уряду призвело до розколу серед керівництва УСДРП, яке до гетьманського перевороту остаточно не визначило свого ставлення до цієї проблеми. УПСФ виступила проти розподілу міністерських портфелів за партійно-політичним принципом і висловилася за запрошення на урядові посади фахівців певної галузі. Напередодні перевороту соціалісти-федералісти вийшли з урядової коаліції. Партії національних меншин також дистанціювались від політики РНМ.

Зруйнування урядової коаліції відбулося під впливом протиріч, що випливали з відмінності політичних платформ партій. Ці протиріччя не мали гострого характеру в період вирішення національно-культурних завдань, але під тиском внутрішніх і зовнішніх обставин вийшли на чільне місце у міжпартійних стосунках. Прагнення реалізувати власні програмні положення зробило неможливим пошук українськими партіями спільної платформи на ґрунті зміцнення національної державності. Це свідчило про те, що українські партії не були готові до конструктивної державотворчої роботи, що в значній мірі обумовило слабкість української влади.

Разом з тим, створення і діяльність уряду УНР мали велике значення для піднесення національно-визвольної боротьби українського народу на вищий щабель. Це дало можливість поглибити державотворчі процеси у всіх сферах суспільно-культурного та економічного життя. Було започатковано поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, що стало вихідним моментом процесу створення вертикалі виконавчої влади УНР.

У третьому розділі “Структура органів вищої та центральної виконавчої влади УНР” розглянуто процес формування структури уряду УНР та центральних органів виконавчої влади, вирішення питань організаційного, фінансового, інформаційного забезпечення їхньої діяльності. З'ясовано, що було чимало спільного у принципах формування ГС і Тимчасового уряду, а також системи генеральних секретарств та російських міністерств. Це пояснюється поміркованістю лідерів ЦР у своїх національно-державних домаганнях, які не передбачали кардинальних змін у системі державного управління в Україні. Орієнтація на автономний статус УНР у складі Російської федерації стримувала їх від докорінного реформування органів виконавчої влади.

Процес вдосконалення структури ГС та його діяльності розпочався відразу після створення. Початкова кількість секретарів становила 8 осіб, яка через декілька днів була збільшена до 9. “Статут Генерального Секретаріату” передбачав 14 генеральних секретарств, але Тимчасовий уряд дозволив діяльність лише дев'яти. Остаточний склад ГС у грудні 1917 р. становив 18 осіб.

Після проголошення УНР для підвищення ефективності власної діяльності ГС пішов шляхом делегування частини повноважень виділеним з його складу профільним комісіям (Малому Секретаріату, Фінансовій комісії, Комісії по охороні ладу тощо). РНМ у березні 1918 р. розпочала підготовку адміністративної реформи, яка передбачала уточнення повноважень міністрів: скасування посади генерального писаря, позбавлення генерального контролера статусу політичної фігури, перерозподіл компетенції між міністерствами торгу і промисловості та продовольчих справ. Уряд УНР приділяв увагу пошуку внутрішніх резервів вдосконалення своєї діяльності (належна організація діловодства, інформаційне забезпечення). Але він не зміг вирішити проблему фінансування і в умовах відсутності державного бюджету використовував кошти зі спеціального фонду, яких не вистачало.

В УНР була створена система центральних органів виконавчої влади (генеральні секретарства, а після проголошення державного суверенітету - народні міністерства). Їх організація розпочалась відразу після створення ГС, але Тимчасовий уряд не передав їм у підпорядкування державні установи в межах України, а отже не дозволив перетворитись на крайові органи галузевого управління. На динаміку створення відомств впливало також недостатнє фінансування, що заважало вирішенню організаційних і кадрових питань. Секретарства співпрацювали з фаховими українськими громадськими організаціями і створювали за їх допомогою відповідні відділи у своїй структурі.

З початком другого етапу секретарства отримали статус центральних органів виконавчої влади УНР і процес їх організації значно прискорився. Головною ланкою в їх структурі стали департаменти, які поділялись на відділи та столи. Проблему матеріально-технічного забезпечення секретарств уряд вирішував за допомогою централізації цього процесу, а також шляхом реквізицій. Третій етап характеризується спробами уряду пристосувати систему центральних органів виконавчої влади до потреб суверенної держави. У міністерствах були створені нові департаменти, деякі - передані до інших відомств. Планувалося створити нове міністерство постачання і торгу, скасувати Генеральне писарство, уточнити структуру міністерств, уніфікувати штатні розклади, встановити єдині оклади співробітників.

Підготовку адміністративної реформи було перервано гетьманським державним переворотом. Не було прийнято закон про уряд УНР, тобто основний документ, який мав визначити його структуру, чітко окреслити компетенцію, регламентувати взаємовідносини із законодавчим органом. Не були затверджені положення про окремі народні міністерства, не закінчено роботу над їх структурою та штатними розкладами, не вирішена проблема фінансування. Але створення й функціонування в УНР системи центральних органів виконавчої влади та перші результати їх діяльності були важливим кроком на шляху утвердження національної державності.

У четвертому розділі “Формування системи місцевих органів державного управління” розглянуто процес створення в УНР мережі органів виконавчої влади місцевого рівня і встановлено, що в цьому процесі також можна виділити три етапи, пов'язані з процесом набуття Україною державності. Впродовж першого періоду ГС накреслив загальні принципи своєї політики щодо цих органів, обравши еволюційний шлях реорганізації системи місцевих органів державного управління. Пріоритетна роль відводилась органам місцевого самоврядування як втіленню ідеї дійсного народовладдя, яким необхідно було делегувати владу на місцях. Інші установи передбачалось реформувати шляхом демократизації й українізації та підпорядкувати їх ГС.

Фактично створення системи органів місцевої влади розпочалося під час другого етапу після проголошення УНР. Партії урядової коаліції розглядали період після падіння Тимчасового уряду як продовження буржуазно-демократичної революції, а їхні програми не передбачали зламу старого адміністративного апарату на цьому етапі. Тому уряд УНР вважав можливим пристосувати до нових умов місцеві органи, які діяли в Росії після Лютневої революції. Генеральні секретарства, місцеві органи яких мали здійснювати виконавчу владу або реалізовувати економічну політику уряду в регіонах, пішли шляхом підпорядкування собі відповідних установ. Генеральне секретарство внутрішніх справ на місцях репрезентували губернські та повітові комісари, місцеве самоврядування - земства та міські думи. Продовжували працювати інші установи, створені ще за часів царату та Тимчасового уряду.

Уряд УНР проводив політику демократизації й українізації місцевих органів. Він покладав великі надії на демократичні принципи побудови органів місцевого самоврядування, земельних і продовольчих комітетів, розглядаючи їх як готовий апарат для реалізації власної політики на місцях. Але органи місцевого самоврядування не стали реальною підтримкою уряду через переважання в їх складі представників російських політичних партій, вороже налаштованих до української державності. Демократизація стосовно місцевої адміністрації повинна була реалізуватись через залучення до співпраці представників громадсько-політичних організацій. Однак загострення політичного протистояння, низка невирішених проблем (кадрового забезпечення посад керівників комісаріатів, фінансування тощо) перекреслило ці наміри. Центральні відомства, чиї установи були оптимально організовані для виконання покладених на них фахово-технічних функцій (шляхів, пошт і телеграфу, контролю), обрали шлях створення у своїх інституціях міцних профспілкових організацій з тим, щоб мати додаткові важелі впливу на стару адміністрацію.

Українізація місцевих органів виявилась у підпорядкуванні установ уряду УНР, призначенні на посади керівників осіб, які б підтримували політику національного державотворення. Також з цією метою призначались комісари з широкими повноваженнями, які здійснювали політичний нагляд за адміністрацією, розпочалось переведення діловодства на українську мову. Але різка поляризація суспільних сил як наслідок збройної боротьби з більшовиками та загальна слабкість владних інститутів УНР звели нанівець зусилля уряду розбудувати дієву систему своїх місцевих органів шляхом їх демократизації та українізації.

Третій етап характеризується тим, що РНМ відмовилася від залучення до місцевого управління громадсько-полiтичних організацій і проголосила політику “твердої влади”. Уряд відмовився делегувати владу в регіонах представницьким органам і зробив своєю опорою на місцях установи, підпорядковані безпосередньо міністерствам. В межах адміністративної реформи, яку уряд готував навесні 1918 р., розпочалося скасування продовольчих комітетів, планувалася реорганізація земельних комітетів. Але реалізувати її РНМ не встигла. Майже всі установи працювали за старими штатними розкладами або взагалі без них, і це унеможливлювало складання кошторисів утримання установ. Фінансово-економічна криза заважала їх належному фінансуванню. Партійний підхід при пошуках кандидатів на державні посади заважав уряду ефективно використовувати потенціал досвідчених фахівців-урядовців.

Крім того, уряд УНР не зміг налагодити тісну взаємодію між місцевою адміністрацією та самоврядуванням, завершити створення державних правоохоронних структур. Внаслідок цього у деяких регіонах фактично існувало кілька претендентів на владу. В цілому ж, за часів ЦР уряду не вдалося створити дієву систему органів місцевої влади та галузевого управління, що призвело до втрати політичного й економічного контролю над провінцією, без якого система державного управління виявилася малоефективною. Слабкість однієї з основних структурних ланок виконавчої вертикалі - системи місцевих органів - була однією з причин падіння ЦР.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації зроблені узагальнення основних результатів дослідження процесу формування системи органів виконавчої влади УНР.

Встановлено, що за доби ЦР в УНР була створена й діяла вертикаль виконавчої влади. Її вищим органом був уряд, функціонували центральні органи виконавчої влади, які здійснювали керівництво мережею місцевих органів.

Процес становлення системи органів виконавчої влади УНР відбувався у три етапи, які були пов'язані з процесом набуття Україною державної самостійності. Відправною точкою цього процесу було виділення зі складу Комітету ЦР Генерального Секретаріату як її виконавчого органу, що стало початком розмежування гілок влади в Україні.

Український уряд пройшов шлях від виконавчого органу громадської організації до кабінету міністрів суверенної держави й на момент державного перевороту номінально складався з 18 осіб. Нормативними документами, на основі яких провадилася робота уряду, були “Статут Генерального Секретаріату” та Універсали ЦР.

Уряд УНР формувався на національно-партійній основі з кандидатів, яких висували політичні фракції ЦР. Вона затверджувала склад уряду, а між сесіями - Мала Рада. Найбільший вплив на формування уряду мали УСДРП, УПСФ та УПСР. На першому етапі ці партії виступали єдиним блоком у боротьбі з Тимчасовим урядом за автономію України і протиріччя між ними ще не набрали кризового характеру. Після проголошення УНР ситуація суттєво змінилася. В результаті посилення політичних суперечностей партії не зуміли розробити спільну платформу діяльності уряду і напередодні державного перевороту урядова коаліція майже розпалась.

Організація генеральних секретарств розпочалась одночасно зі створенням ГС. Але під час першого етапу через протидію Тимчасового уряду вони не мали у підпорядкуванні місцевих державних установ, а тому їх діяльність не виходила за межі співпраці з відповідними українськими громадськими організаціями.

Процес безпосереднього формування вертикалі виконавчої влади УНР розпочався після проголошення УНР. ГС став урядом фактично незалежної України, хоча цей статус офіційно не було закріплено. Генеральні секретарства перетворились на центральні органи виконавчої влади й розпочали організацію мережі своїх місцевих органів.

Організація системи місцевих органів виконавчої влади розпочалась після проголошення УНР шляхом підпорядкування уряду існуючих установ у межах України, які передбачалось українізувати й демократизувати. Українізація полягала у підпорядкуванні місцевих установ українському уряду, проведенні відповідної кадрової політики, впровадженні української мови в діловодство. Демократизація здійснювалася шляхом залучення до співпраці з урядовими установами представників громадсько-політичних організацій та за допомогою створення при установах профспілкових організацій з метою контролю за старою адміністрацією. Але в умовах дестабілізації суспільства цей підхід не дав бажаних наслідків.

Після проголошення ІV Універсалу уряд розпочав підготовку адміністративної реформи, яка мала охопити всі ланки вертикалі виконавчої влади, пристосувати їх до нових умов. Передбачалося вдосконалити склад уряду, уточнити компетенцію та структуру міністерств, уніфікувати їх штатні розклади, реорганізувати існуючі, а також створити нові місцеві установи. Цей процес був перерваний державним переворотом 29 квітня 1918 р.

Існуюча система органів виконавчої влади УНР, головним чином місцевого рівня, не дозволила уряду ефективно провадити в життя свою політику в регіонах. Причинами такого становища були як зовнішні, так і внутрішні чинники. До зовнішніх належить негативне ставлення до українського державотворчого процесу з боку Тимчасового уряду та ворожа політика Раднаркому РСФРР, яка призвела до війни.

До внутрішніх чинників належить:

- неспроможність українських партій стати над вузькопартійними інтересами і надати пріоритет загальнонаціональним, внаслідок чого вони втратили владу;

- відсутність чіткої програми формування місцевої влади і контролю над нею, запізнення з розробкою нормативної бази для діяльності органів виконавчої влади всіх рівнів, неоперативність при їх створенні;

- концепції перенесення центра ваги від урядових установ до органів місцевого самоврядування, демократизації органів виконавчої влади місцевого рівня виявилися згубними в умовах дестабілізації суспільства й тільки поглиблювали останню;

- недостатнє фінансування органів виконавчої влади місцевого рівня та партійний підхід при пошуках кандидатів на відповідальні державні посади. Останнє далося взнаки при намаганні пристосувати старі урядові установи до нової політики, яка мала національне та соціалістичне спрямування.

Невдача у створенні оптимальної для умов свого часу виконавчої вертикалі, яка була б міцною на всіх її структурних рівнях, стала однією з причин падіння УНР. Цей досвід, навіть негативний, може бути врахований у сучасній державотворчій практиці.

Разом з тим, створення системи органів виконавчої влади УНР є позитивним наслідком українського державотворчого процесу, оскільки це стало важливим кроком на шляху утвердження національної державності. Воно виразно засвідчило прагнення українського народу до власної держави, реалізоване у конкретних процесах творення центральної й місцевої влади. В результаті ідея національної державності увійшла у свідомість народних мас, стала головним напрямком українського визвольного руху ХХ ст.

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ І ВИСНОВКИ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНО У НАУКОВИХ ПУБЛІКАЦІЯХ АВТОРА

1. Формування Генерального Секретаріату Української Центральної Ради (червень - вересень 1917 р.) // Вісник Київського державного лінгвістичного університету. Серія “Історія, економіка, філософія”. - К.: КДЛУ, 1998. - Вип. 2. - С. 58-76.

2. Фінансова політика уряду УНР (листопад 1917 р. - квітень 1918 р.) // Вісник Київського державного лінгвістичного університету. Серія “Історія, економіка, філософія”. - К.: КДЛУ, 1999. - Вип. 3. - С. 108-127.

3. Міжпартійна боротьба навколо проблеми створення та діяльності уряду УНР у березні - квітні 1918 р. // Архівознавство. Археографія. Джерелознавство: Міжвідомчий наук. збірник. - Вип. 3. - К., 2001. - С. 523-539.

4. Особливості формування структури уряду УНР доби Центральної Ради // Архівознавство. Археографія. Джерелознавство: Міжвідомчий наук. збірник. - Вип. 4. - К., 2001. - С. 71-81.

5. Джерела до вивчення процесу формування вертикалі виконавчої влади УНР доби Центральної Ради // Архівознавство. Археографія. Джерелознавство: Міжвідомчий наук. збірник. - Вип. 5. - К., 2002. - С. 285-296.

6. Політика уряду УНР доби Центральної Ради зі створення органів місцевої адміністрації // Вісник Київського національного лінгвістичного університету. Серія “Історія, економіка, філософія”. - К.: КНЛУ, 2002. - Вип. 5. - С. 28-41.

7. Неопубліковані протоколи засідань Генерального Секретаріату Центральної Ради // Студії з архівної справи та документознавства. - 2002. - Т. 8. - С. 215-221.

Размещено на Allbest.ru