Податковий апарат УСРР в період нової економічної політики (1921-1928 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових вчень

УДК 51.74. (091)(477)

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АВТОРЕФЕРАТ

ПОДАТКОВИЙ АПАРАТ УСРР В ПЕРІОД НЕПУ (1921-1928 рр.)

Сокіл Андрій Олексійович

Харків - 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України Ярмиш Олександр Назарович, Національний університет внутрішніх справ, перший проректор;

Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, професор Румянцев В'ячеслав Олексійович, Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, професор кафедри історії держави і права України та зарубіжних країн,

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Усенко Ігор Борисович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, завідувач відділом історико-політологічних досліджень держави і права України.

Провідна установа - Львівський національний університет ім. І. Франка, Міністерство освіти і науки України (м. Львів).

Захист відбудеться “22” квітня 2003 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.700.03 Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, пр-т 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, пр-т 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий “19” березня 2003 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.Є. Кириченко

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сучасну історію української державності важко уявити без звернення до питань оподаткування. Податковий кодекс України протягом тривалого часу є предметом гарячих дискусій у Верховній Раді, а також за її стінами - в усьому українському суспільстві. Чимало говориться сьогодні про реформу, упорядкування податкової системи в нашій державі, зміну й уточнення пріоритетів податкової політики, надання їй характеру, що забезпечував би як економічне зростання (а отже підвищення наповнюваності доходної частини державного бюджету), так і поліпшення добробуту окремих громадян.

У сучасних умовах, коли від пропрацьованості організаційно-правових засад функціонування та ефективності діяльності Державної податкової адміністрації України в істотній мірі залежить стан вітчизняної економіки, нехтування історичним досвідом таїть небезпеку повторення старих помилок. Так сталося, що українська історія не знає достатнього досвіду сталих, стабільних, існуючих хоча б протягом століття ринкових форм. Ті, порівняно нетривалі (за історичними мірками), періоди, коли ринкова економіка розвивалась більш-менш вільно були саме часами становлення, визначення форм і методів роботи. Одним з таких періодів став неп - доба, коли утопічна економічна політика військового комунізму змінилась поверненням до нормалізації господарських механізмів, хоча і в умовах збереження вкрай заідеологізованої і фактично позбавленої скільки-небудь суттєвих плюралістичних рис політичної надбудови.

У цей час податковий апарат УСРР постав перед необхідністю не тільки вирішувати складні завдання державного регулювання ринку і забезпечення надходження коштів у бюджет, а й формуватися наново, працювати в складних умовах багатоукладності економіки. Злам старого, дореволюційного державного механізму, ліквідація органів державної влади, створених національними державними утвореннями в Україні, панування в роки воєнного комунізму ідеологічних установок на відмову від цивільного обігу, грошей, а відтак і податків, ставили перед відтвореною при переході до непу податковою службою унікальні за своєю складністю завдання. Зміни в структурі, підходи до комплектування податкових органів, правові основи їх діяльності та їх реалізація - це той досвід, накопичений в роки нової економічної політики, який необхідно проаналізувати і використати сьогодні.

Зваживши при цьому, що саме період непу в силу його ринкових рис є найбільш важливим і повчальним для сьогодення з усієї радянської епохи вітчизняної історії, вкажемо, що теорія і практика організаційно-правового забезпечення податкової діяльності в сучасній незалежній Україні вже давно потребує врахування цього досвіду.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана у відповідності з п.1.1 “Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 роки”.

Мета і задачі дослідження. Об'єктом дослідження є державний апарат УСРР у роки нової економічної політики.

Предметом дослідження є центральний та місцевий податковий апарат УСРР у період непу.

Хронологічні рамки дослідження визначені періодом дії в республіці нової економічної політики. Нижньою хронологічною межею є 1921 р., тобто перехід керівництва більшовицької партії та радянської держави від політики воєнного комунізму до непу, що виражалось зокрема в заміні продовольчої розкладки продовольчим податком. Верхня хронологічна межа роботи менш чітко визначена. Зважаючи, що 1929 р. став не лише роком “великого перелому”, переходу до форсованої індустріалізації та масової примусової колективізації, а й перемоги планових засад в економіці, широкого застосування в цій сфері державного примусу, автор приєднується до точки зору науковців, що “останнім роком” непу став 1928-й рік. Це не суперечить і позиції авторів Академічного курсу “Історії держави і права України”, які визначають часом завершення періоду непу початок 1929 р. Автор при необхідності дещо виходить за межі окресленого хронологічного періоду.

Територіальні рамки дослідження - територія УСРР у період 1921 - 1928 рр.

Метою дослідження є всебічна характеристика податкового апарату УСРР у період непу, його організації та правових засад функціонування, соціальних наслідків правозастосовчої діяльності.

У відповідності з метою визначені основні задачі дослідження:

- виявити основні закономірності радянської податкової політики в УСРР та її вплив на завдання і функції податкового апарату в республіці;

- простежити розвиток системи податкових органів в УСРР, зміни її структури та взаємовідносини її елементів;

- дослідити підходи та заходи щодо кадрового забезпечення податкових органів;

- простежити компетенцію органів оподаткування в УСРР та її зміни протягом періоду непу;

- з'ясувати основні напрями практичної діяльності податкових органів, особливості їх взаємодії з іншими елементами державного механізму УСРР періоду непу.

Методологічну базу дослідження побудовано на засадах плюралізму склали загально- та спеціально-наукові методи. При цьому широко застосовувався універсальний метод філософської діалектики в дослідженні історико-правових явищ. Обумовленість закономірностей розвитку податкового апарату в УСРР, визначення його компетенції, організаційних засад соціальними реаліями і потребами досліджувались в контексті сходження від абстрактного до конкретного, від простого до складного, діалектики аналізу та синтезу, єдності логічного та історичного в пізнанні історико-правових явищ. Звернення до податкового апарату УСРР як складної системи, що поєднувала в собі ієрархічно побудовані елементи, і водночас підсистеми фінансового апарату, і в цілому, механізму держави в УСРР обумовило ефективність використання структурно-системного методу. У той же час поєднання організаційних характеристик податкових органів і системи правових норм, що регулювали їх діяльність, складність міжсистемних зв'язків з іншими органами державного управління республіки та СРСР вимагали застосування синергетичного методу.

З'ясування соціальної відповідності організаційної будови та правової регламентації діяльності податкових органів республіки, результативності та адекватності суспільним потребам їх правозастосовчої діяльності здійснювалось завдяки соціологічному методові. Мотиваційну сутність певних змін в організаційно-правових засадах діяльності податкового апарату УСРР, вплив специфіки правосвідомості певних груп його працівників, що поділялися за соціальними, особистісними, професійними, ідеологічними та психологічними особливостями на податкову діяльність в республіці автор прагнув реконструювати із залученням методології школи “Анналів”. Правові основи діяльності податкових органів досліджувались з використанням формально-юридичного та порівняльно-правового методів, розвиток відповідних організаційних засад - на ґрунті структурно-функціонального та історико-генетичного методів.

Наукова новизна дослідження полягає у тому, що вперше у вітчизняній історії держави і права доведено наступне:

1. Внаслідок соціально-політичних експериментів доби воєнного комунізму податковий апарат УСРР, як і інших радянських республік, був фактично ліквідований і з переходом до непу зазнав відтворення, результатом чого стало проходження ним за кілька років всіх етапів історичного розвитку, на які в історії держав світу витрачались десятки і сотні років - від реквізицій і збору натуральних податків до доволі ефективної спеціалізованої системи забезпечення надходження прямих, непрямих і місцевих податків.

2. Ідейно-політичний вплив більшовицької партії, класовий характер економічної політики стали негативним чинником розвитку податкового апарату в УСРР; перехід до витіснення капіталістичних елементів, згортання ринку завдали суттєвого удару по податкових органах, знизили кваліфікацію працівників, суспільне значення роботи, примітивізували організацію та правові основи діяльності.

3. Організація й управління податковим апаратом у роки непу відрізнялись порівняно з іншими сферами державного управління високою мірою централізації в загальносоюзному масштабі; у податковій сфері федеральна влада нерідко дозволяла собі ігнорувати суверенітет УСРР.

4. Поставши перед необхідністю відтворювати податковий апарат, більшовицька партія була змушена тимчасово відмовитись від класового підходу щодо його комплектування; тут у великій кількості працювали висококваліфіковані фахівці - представники дореволюційних податкових органів; “кадрову революцію” - заповнення посад в апараті ідейно свідомими, більшовицькі налаштованими вихованцями радянської системи вдалось провести тільки на схилі непу та після його згортання.

5. Вимоги якісної організації збирання податків спеціально уповноваженими органами держави стали об'єктивним чинником того, що, незважаючи на класово-ідеологічне відкидання будь-якого позитивного значення державного механізму часів Російської імперії та Тимчасового уряду, радянська держава була змушена (без щонайменшого афішування) будувати свій податковий апарат як спадкоємний щодо дореволюційного у правовому, організаційному, кадровому сенсі.

6. Досягнення Російської імперії останніх дореволюційних десятиріч щодо підвищення ефективності правових засад організації та компетенції податкового апарату були органічно розвинені в УСРР у роки непу, головним з цих досягнень стало створення єдиного податкового апарату, подолання правових та організаційних відмінностей між органами прямого та непрямого оподаткування.

7. Організаційний розвиток системи податкових органів в УСРР був складним, суперечливим і сповненим вад; структура невиправдано часто зазнавала змін, котрі, як правило, не відбивались позитивно на роботі податкового апарату; разом з тим, швидко і успішно було пройдено шлях від натуральної до грошової форми оподаткування, подолано суттєві організаційні вади, коли податкові органи були роз'єднані не лише всередині самого фінансового відомства (пряме і непряме оподаткування), а й між наркоматами продовольчих справ і фінансів (до листопада 1923 р. - управлінням Уповноваженого Народного комісаріату фінансів РСФРР при РНК УСРР).

8. У силу класової спрямованості діяльності податкових органів УСРР надмірну питому вагу в ній відігравали каральні дії; надання у перші роки непу податковим працівникам права здійснювати досудове слідство та дізнання (використовувались і оперативно-розшукові засоби) у справах про злочини в податковій сфері, створення централізованих відділень по стягненню недоїмок стало суттєвим фактором для розвитку правоохоронної компоненти в роботі податкового апарату, хоча організаційно і не завершилось формуванням спеціалізованої правоохоронної структури в його складі.

Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що його матеріали, положення і висновки можуть бути використані при визначенні теоретичних основ адміністративної реформи в Україні на сучасному етапі, удосконаленні структури, організаційних та правових засад діяльності Державної податкової адміністрації України, при читанні вузівських курсів з історії держави і права України, історії державного управління, історії України, при підготовці спецкурсів, навчальних посібників та підручників. Можливим є і використання результатів дисертаційної роботи при проведенні подальших наукових досліджень з вітчизняної історії держави і права 20-х рр. ХХ ст.

Апробація результатів дослідження. Основні положення, висновки і рекомендації дисертаційного дослідження апробовані на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ, доповідались на VІ щорічних історико-правових читаннях “Наступність у праві та юридичній науці”, що проводились Міжнародною асоціацією істориків права, Національним університетом внутрішніх справ, Інститутом держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (м.Львів, 28-30 вересня 2001 р.) та VІІІ історико-правовій конференції “Юридична біографістика: історія, сучасність та перспективи”, яка пройшла під егідою Міжнародною асоціацією істориків права, Національним університетом внутрішніх справ, Інститутом держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (м. Феодосія, 15-18 вересня 2002 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертації вміщені автором у чотирьох статтях, виконаних одноосібно і опублікованих у виданнях, визнаних ВАК України фаховими з юридичних наук.

Структура дисертації. Матеріал роботи викладено згідно з проблемним принципом. Дисертацію склали вступ, п'ять розділів, котрі складаються з одинадцяти підрозділів, висновків, списку джерел та літератури (238 назв), додатків. Повний обсяг дисертації становить 195 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі вказується актуальність теми дисертаційного дослідження, розкривається зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються хронологічні та територіальні рамки дослідження, формулюються об'єкт і предмет дослідження, його мета і основні завдання, розкриваються методологічна база, наукова новизна дослідження, теоретичне та практичне значення отриманих результатів, відомості про апробацію результатів дисертаційної роботи, публікації за її темою та про структуру дисертації.

Перший розділ “Історіографія проблеми та джерельна база дослідження” поділяється на два підрозділи. У першому розкривається стан дослідженості проблеми в історико-правовій та історичній літературі. Існуючий історіографічний масив можна умовно поділити за хронологічною ознакою на чотири нерівномірні за кількісними та якісними характеристиками частини. Це: література 20-х рр. ХХ ст., тобто створена безпосередньо у досліджуваний період; роботи 30-х - першої половини 50-х рр.; праці середини 50-х - середини 80-х рр.; література, що виникла з кінця 80-х до цього часу. Окрім цього, можна виділити доробок, створений науковцями ближнього та дальнього зарубіжжя, а також української діаспори.

Перший із вказаних періодів відзначався значною кількістю популярних, пропагандистських видань, а також публікацій нормативно-правових актів з питань оподаткування, як правило, коментованих. Спроба стислого узагальнення існуючої в СРСР системи податків належить перу фахівця з податкового права, науковця з дореволюційним стажем П.П. Гензеля. Структурі податкового апарату, його компетенції та діяльності в цій брошурі увага спеціально не приділяється. У брошурі Г. Пальчиківського матеріал викладено скоріше у популярній, ніж у науковій формі, мають місце спрощення. Більш високим рівнем викладення матеріалу, професіоналізмом відзначається праця С. Арсона. Брошура І. Яцевського також має пропагандистський характер, але саме вона є виразним підтвердженням кадрових змін у республіканському податковому апараті в кінці 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст.

Терор 30-х і наступних років взагалі унеможливлював вивчення історії державних органів з позицій об'єктивності - адже десятки тисяч працівників апарату були віднесені до “ворогів народу” і репресовані. Тільки на початку 50-х рр. ХХ ст. почали з'являтися фундаментальні праці з історії нової економічної політики, але їх основні положення і висновки були міцно затиснені в сформованих роками тоталітаризму лещатах догм. Прикладом тут може слугувати монографія Є.Б. Генкіної, котра сьогодні має значення історіографічного свідчення епохи її створення, а також джерела.

Третій з визначених періодів характеризується певним відродженням інтересу до проблематики даного дослідження. У 1961 р. була видана ґрунтовна монографія Б.М. Бабія, присвячена історії держави і права УСРР так званого “відбудовчого періоду”. Своє місце знайшов у ній опис органів фінансового, зокрема податкового управління, що дозволяє одразу простежити загальну картину їх розвитку до 1925 р. У 1962 р. побачила світ комплексна колективна праця, одна з небагатьох до цього часу, в якій, хоч і поверхово, але послідовно розкрита історія фінансових, у тому числі податкових органів СРСР у роки непу, з вказівкою на специфіку союзних республік. Монографія Г.Л. Мар'яхіна, присвячена історії податків з населення в СРСР, у силу самої своєї проблематики не могла обійти питання, пов'язані з податковим апаратом. Цікавим з точки зору накопиченого юридичного і фактичного матеріалу (хоча і побудованим, як і попередні, на ґрунті марксистсько-ленінської методології) є дослідження М.Г. Соколова. Проаналізувавши загальносоюзне законодавство (а також законодавство Російської Федерації) щодо оподаткування сільського господарства, а також практику його застосування, автор підійшов до проблеми не з історико-правових, а з загальноісторичних позицій, що наклало свою специфіку на викладення матеріалу. У радянські часи доволі прискіпливо досліджували проблему податкової політики в СРСР у роки непу В.О. Архипов та Л.Ф. Морозов. Усі ці роботи відзначались наявністю великої кількості фактичного матеріалу, але страждали на заідеологізованість та упередженість оцінок, до історико-правового аналізу організації та регулювання податкового апарату УСРР у роки непу вказані автори не вдавались.

Найбільш плідний період в дослідженні соціально-економічних та політико-правових умов та чинників, під впливом яких відбувалось становлення та розвиток податкового апарату УСРР, настав у другій половині 80-х і особливо на початку 90-х рр. ХХ ст. Соціальні наслідки діяльності податкових органів УСРР у роки непу на селі виразно і доказово змальовані у фундаментальній монографії В.В. Калініченка, присвяченій дослідженню селянського господарства у доколгоспний період. З найбільш фундаментальних досліджень останніх років, де приділено достатню увагу податковій справі в УСРР у період непу, слід виділити докторську дисертацію О.А. Пиріг та низку її інших праць з цієї проблематики.

Українська діаспора також спеціально не досліджувала історію податкового апарату УСРР в роки непу, але окремі сюжети праць Т. Гунчака та Є. Пастернака сприяють розкриттю теми. У Російській Федерації плідно працює над питаннями податкової системи та податкової політики (на російському та загальносоюзному матеріалі) І.М. Куксін. Не був податковий апарат періоду непу предметом дослідження науковців далекого зарубіжжя, певних питань в контексті аналізу радянської економічної політики досліджуваного часу торкаються автори колективних монографій, випущених в США у 1991 і 1995 рр. і присвячених економічним реформам у східній та центральній Європі, а також у Росії.

Аналіз наявної історичної та юридичної літератури дозволяє зробити обґрунтований висновок про те, що вона не висвітлює історії податкового апарату УСРР в роки нової економічної політики з точки зору правових і організаційних характеристик його діяльності. Спеціальне історико-правове дослідження проблеми здійснюється у вітчизняній науці вперше.

У другому підрозділі подається характеристика джерельної бази дослідження. Насамперед, це закони УСРР, СРСР, а також РСФРР, що регулювали збір різноманітних податків, зборів, інших обов'язкових платежів у бюджет, які були встановлені у роки нової економічної політики. Вони офіційно видавались у “Собраниях узаконений и распоряжений...”, які видавались урядами УСРР, СРСР і РСФРР, “Вістях ВУЦВК”, “Известиях” та інших виданнях. Ці ж закони з усіма змінами і доповненнями, а також чисельними підзаконними нормативно-правовими актами, які регламентували всю сукупність суспільних відносин, що виникали при зборі податків в УСРР у роки непу, вміщувались у тематичних збірках. У роботі використано подібні збірки як загальносоюзних, так і республіканських нормативно-правових актів. У силу специфіки побудови радянського державного механізму, його “замкненості” на стрижневій структурі тогочасної політичної системи - Комуністичній партії, важливе значення мали і опубліковані партійні документи. Обіжники, інструкції, правила, інші нормативні документи, котрі регламентували діяльність з оподаткування, були вміщені також у офіційному часопису Народного комісаріату фінансів СРСР “Вестник финансов”.

У роботі над дисертацією широко використовувались архівні матеріали, які й створили можливість для висвітлення і аналізу як організаційної будови, так і реальної правозастосовчої діяльності податкових органів фінансового відомства Української СРР. Це великий масив документів фонду Ф.30 Центрального державного архіву вищих органів державної влади та управління України “Міністерство фінансів УРСР”. Окремі матеріали, пов'язані з юридичними питаннями діяльності податкового апарату УСРР, використані в дослідженні з фонду Ф.8 “Міністерство юстиції УРСР” цього ж архіву.

Питання організації, правового регулювання і правозастосовчої діяльності місцевих податкових органів УСРР досліджувались безпосередньо на ґрунті відповідних регіональних архівних матеріалів. Автором опрацьовано зібрання архівів ряду областей України. У Державному архіві Одеської області використано документи фондів: Ф.Р.104 - “Одеський губфінвідділ”, Ф.Р.728 - “Одеська окружна планова комісія”, Ф.Р.1129 - “Одеський окрфінвідділ”, Ф.Р.1217 - “Одеська окружна робітничо-селянська інспекція”; у Державному архіві Полтавської області: Ф.Р.363 - “Полтавський окрвиконком”, Ф.Р.1503 - “Полтавський губвиконком”, Ф.Р.2068 - “Лубенський окрвиконком”, Ф.Р.3872 - “Полтавський губернський відділ управління Полтавського губвиконкому”; у Державного архіві Харківської області: Ф.Р.823 - “Фінансовий відділ Харківського губвиконкому”, Ф.Р.3643 - “Куп'янський окрвиконком”. Усього при підготовці дисертаційного дослідження використано документи 12 фондів чотирьох архівів України.

При дослідженні теми використовувались матеріали преси, зокрема публікації в часописах “Хозяйство Украины”, “Коммунист”, “Плановое хозяйство”. Джерельна база, у першу чергу, внаслідок повноти юридичного матеріалу та архівних документів, що збереглися, є достовірною і достатньою для висвітлення усіх основних аспектів досліджуваної проблеми.

Другий розділ “Податкова політика та становлення податкового апарату в УСРР у роки непу” присвячений аналізу політико-правових та соціально-економічних факторів, які спричинили відновлення податкового апарату в республіці при переході до нової економічної політики, визначали його розвиток і завдання протягом досліджуваного періоду. У першому підрозділі дається загальний нарис радянської податкової політики.

Крах утопічної політики воєнного комунізму з прагненням відмовитись від ринку, товарного обігу, права, податків як атрибутів експлуататорського буржуазного суспільства викликав життєво важливу для радянського політичного режиму потребу у відновленні дієвої податкової системи, здатної забезпечити наповнення доходної частини бюджету та державне регулювання ринкового сектора економіки.

У перші роки діяльності відтвореної загальнодержавної податкової системи основна увага зосереджувалась законодавцем на непрямому оподаткуванні. Основою податкової діяльності на селі після скасування продрозкладки був продовольчий, а з 1923/24 господарського року - єдиний сільськогосподарський податок, котрий спершу мав змішану, а потім - виключно грошову форму. На відміну від аграрного сектора, прямі податки в місті з самого початку стягалися грошима. При цьому правові основи податкової політики формувалися органами влади спершу РСФРР, а після створення СРСР - загальносоюзними. ВУЦВК та РНК УСРР, як правило, розповсюджував дію цих законодавчих актів на Україну.

Таким чином були введені: у 1921 р. промисловий податок (складався з патентного та зрівняльного зборів), у 1922 р. прибутковий податок (до 1924 р. прибутково-майновий). Стягались також рентний, гербовий збори, різні мита, а також місцеві податки. Правові основи збору вказаних податків протягом досліджуваного періоду неодноразово зазнавали змін. Починаючи з середини 20-х рр. вони були спрямовані, перш за все, на посилення податкового пресу на приватних підприємців, створення привілейованих умов для державного сектора економіки. Наприкінці досліджуваного періоду податкова політика радянської держави в УСРР та її нормативно-правове закріплення були спрямовані на згортання непу й ліквідацію приватної складової народного господарства, витіснення ринку державним та так званим усуспільненим сектором.

Другий підрозділ розкриває процес відновлення податкового апарату в республіці в роки непу. У часи громадянської війни податковий апарат, зокрема на місцях, відзначався стихійністю структури, котра не була одноманітною, а в силу економічної політики воєнного комунізму він взагалі припинив існування. З вимушеним переходом до непу, відродженням (хоча і у вельми обмежених формах) економічних методів господарювання податок знову ставав інструментом державного регулювання економіки, а не ціпком для “лупцювання” буржуазії. Незважаючи на те, що основний тягар податкової роботи в перші роки непу лягав на апарат непрямого оподаткування, і його не вдавалося укомплектувати належним чином. Фінвідділи губвиконкомів нерідко не мали бодай мінімальної кількості кваліфікованих фахівців - податківців, таких, яких було так мало і які так цінувались ще в дореволюційні роки.

Податки справлялись місцевими органами як Народного комісаріату фінансів (до вересня 1923 р. управління Уповноваженого НКФ РСФРР при Раді народних комісарів УСРР) - грошові, так і Народного комісаріату продовольчих справ - натуральний, а згодом грошовий єдиний сільськогосподарський податок. Обидві податкові вертикалі були сформовані й почали ефективно діяти в республіці лише у липні 1922 р.

Третій розділ “Структура податкових органів УСРР у роки непу, взаємозв'язки її елементів” присвячений дослідженню організаційної будови податкової служби. Перший підрозділ розкриває структуру центрального республіканського податкового апарату часів непу. Вона була нестабільною, змінювалась часто і далеко не завжди виправдано. Основним принципом формування організаційної структури податкової служби був функціональний. Безпосереднє керівництво збором податків у масштабі республіки здійснювали податкові управління продовольчого та фінансового відомства. Завдання ефективної реалізації податкової політики спричинили об'єднання податкових апаратів у рамках Народного комісаріату фінансів згідно з постановами РНК СРСР від 1 грудня та РНК УСРР від 8 грудня 1923 р. На першому етапі у складі НКФ існували два податкових управління, одне з яких адмініструвало єдиний сільськогосподарський податок, а друге - всі інші. У кінці 1924 р. вони були об'єднані в складі податкового управління НКФ УСРР. радянський політика податковий апарат

Управління було побудоване за функціональним принципом і складалося з відділів прямих податків, непрямих податків, єдиного сільськогосподарського податку, загального відділу. Структура центрального податкового апарату змінювалась, управління було реорганізовано у 1925 р. у відділ, потім у 1927 р. знову в управління. Воно поділялося на відділи (згодом підвідділи, потім секції). Змінювали назви і функції обслуговуючі підрозділи (секретаріат, державних доходів, обліку та ін.), але основні три оперативні структури зберігались. При цьому трансформувались їх штати, змінювались назви посад та ін. Про непослідовність політики керівництва держави щодо організаційно-структурного забезпечення управління податкової службою в УСРР свідчить штатне розміщення ревізорського складу - то у безпосередньому підпорядкуванні начальникові управління, то в складі окремих відділів (підвідділів, секцій).

У підрозділі детально проаналізовані структура, штатний розклад республіканського податкового апарату в роки непу, функціональні обов'язки його посадових осіб. Вказано, що скорочення штатів податкового управління (відділу), які неодноразово здійснювались протягом досліджуваного періоду з метою зменшення витрат на його утримання (не останню роль відігравали у кінці 20-х рр. ХХ ст.), негативно впливали на ефективність роботи, призводили до постійного перевантаження працівників. Доводиться, що зміни структури центрального податкового апарату, окрім іншого, слугували й своєрідною підготовкою до наступу податківців на приватний капітал, згортання непу.

У другому підрозділі аналізується структура місцевих податкових органів в УСРР у роки непу. Вказано на залежність її від змін адміністративно-територіального поділу республіки, переходу з чотириступеневої на триступеневу систему управління. Місцевий податковий апарат поділявся, згідно з тогочасною нормативно-правовою базою, на “внутрішній” і “зовнішній”. До першого належали управлінські кадри податкових органів губернських та окружних фінансових відділів. До другого - дільничні інспектори прямих і непрямих податків. Останні якраз і забезпечували надходження податків, зборів та інших обов'язкових платежів у бюджет у межах закріплених за ними податкових дільниць (при прямому оподаткуванні) та певних адміністративно-територіальних одиниць (при непрямому).

Перші загальні штати губфінвідділів були затверджені управлінням Упоноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР у 1922 р., при чому в усіх губерніях вони не були уніфіковані, залежали від місцевих особливостей. Тут існували три відокремлених податкових відділи (прямих, непрямих і місцевих податків), які ще не були об'єднані в єдину губернську податкову структуру. В цей же час у складі губернських продовольчих комісаріатів також діяли податкові відділи, які адміністрували продовольчий, а потім єдиний сільськогосподарський податок. Податкові відділи подіялися на підвідділи і відділення за видами податків та податкової діяльності. У округах діяли окрпродкоми, які відали збором сільськогосподарського податку. Цю ж діяльність на місцях здійснювали також податкові осередки при заготівельних конторах.

Детально викладено заходи з організаційного забезпечення об'єднання місцевого податкового апарату в складі НКФ УСРР. Відділи єдиного сільсгоспподатку зберігали організаційну самостійність у губфінвідділах відносно податкових відділів, а колишні окрпродкоми склали серцевину новостворених окружних фінансових відділів. У цих умовах в 1924 р. була проведена реформа структури місцевих податкових органів, спрямована на її уніфікацію та оптимізацію. Вона проводилась за наступними принципами: об'єднання апарату єдиного сільськогосподарського податку і прямих податків; збільшення числа кваліфікованих працівників зовнішнього нагляду, шляхом збільшення числа фінінспекторських дільниць і зменшення кількості некваліфікованих співробітників канцелярій фінінспекторів; зменшення і спрощення внутрішнього податкового апарату; покладення на інспектуру прямих податків нагляду з непрямого оподаткування в місцевостях з нерозвиненою акцизною промисловістю.

Четвертий розділ “Кадрове забезпечення податкових органів УСРР у роки непу” складається з двох підрозділів. У першому подається загальна характеристика кадрового складу податкових органів. Саме життя, складність податкової роботи, яка вимагала високого рівня професіоналізму, змусили радянську державу та більшовицьку партію на початку досліджуваного періоду фактично відмовитись від практики повного оновлення кадрів державного апарату власне у цій галузі. Намагання збільшити частку “класово близьких” працівників неодмінно призводили до зниження кваліфікації персоналу податкових органів. При цьому суттєву складність в організацію роботи податкового апарату, особливо на місцях, вносили працівники - комуністи, висуванці від партійних органів, котрі мали низький рівень освіти і професіоналізму, а також володіли своєрідним імунітетом щодо вищестоящих податкових органів. Останні мусили погоджувати кадрові питання щодо членів КП(б)У в партійних осередках. Протягом періоду непу роль партії в кадровому заповненні штатно-посадової структури податкових органів зростала.

Негативний вплив на роботу податкового апарату мало і недостатнє грошове і матеріальне забезпечення його працівників. Навіть у податковому управлінні Наркомату фінансів УСРР у відносно благополучному для держави в економічному відношенні 1926 р. внаслідок низької зарплатні звільнився ревізор і тривалий час існувала вакансія. “Згори” “вниз” направлялися вказівки не допустити дезорганізації роботи податкового апарату в зв'язку з подальшим зниженням рівня матеріального забезпечення.

Залучаючи у великій (по суті безпрецедентній для радянської влади) кількості працівників податкового апарату дореволюційної Росії, керівники радянських органів, які самі були скоріше “комісарами”, аніж “фінансистами”, тимчасово змиряючись з таким станом, намагалися поступово “виправити” ситуацію. Справжня “кадрова революція” у податкових органах хронологічно співпала, була викликана і стала можливою тільки зі згорненням непу, відмовою від економічних методів впливу держави на ту чи іншу галузь народного господарства. Різко знизився рівень освіти та досвіду персоналу податкових органів УСРР, цілеспрямовано звільнялися або переводилися на другорядні, технічні посади найбільш кваліфіковані фахівці з дореволюційним стажем. Новий, “вичищений” за ідеологічними міркуваннями податковий апарат був неспроможний працювати з приватним сектором економіки, та останній внаслідок “великого перелому”, форсованої індустріалізації та примусової колективізації швидко був зведений нанівець.

У другому підрозділі розкрито заходи щодо підготовки податкових працівників у роки непу. Фахівці - юристи та економісти - готувались у інститутах народного господарства. У той же час була сформована і відомча мережа підготовки податкових працівників. Перші курси відповідної спрямованості виникли ще в часи роз'єднання податкового апарату між фінансовим та продовольчим відомством. Єдності в цих заходах не було, однак, у обох випадках курси були короткотерміновими, а підготовка на них - поверховою.

Після об'єднання податкового апарату в складі НКФ УСРР у 1924 р. були створені Фінансово-страхові курси терміном 8 місяців і наповненням 100 осіб, якими увінчувалась система місцевих фінансових курсів. Одне з трьох відділень курсів готувало податкових працівників. Програма підготовки була доволі продуманою.

Важливу роль у специфіці кадрового забезпечення податкових органів УСРР відіграли заходи з українізації державного апарату. Українізація податкового апарату здійснювалась жорсткими адміністративними, а нерідко бюрократичними методами, проходила складно і суперечливо, встановлені терміни не витримувались, необхідного фінансування цих заходів не було.

У другій половині 20-х рр. ХХ ст. діловодство в податкових органах, як і всій системі Народного комісаріату фінансів УСРР, велось українською мовою. Однак, в силу об'єктивних (кампанійський характер українізації, її політична спрямованість і швидке згортання по зникненню потреби, посилений порівняно з іншими галузями державного управління централізм у загальносоюзному масштабі) і суб'єктивних (велика кількість колишніх царських чиновників, які не бажали вивчати українську мову, формальне ставлення керівників до справи на місцях тощо) причин українізація тут, по суті, належним чином не вкоренилась.

П'ятий розділ має назву “Компетенція податкових органів УСРР та її зміни. Основні напрями діяльності податкового апарату республіки у роки непу”. У першому підрозділі проаналізовано компетенцію податкових органів. Вона формувалась поступово як нормативно-правовими актами, що регламентували збір тих чи інших податків, а також тими, які що визначали правовий статус податкових органів. Порівняно компетенцію податкових служб фінансового та продовольчого відомства, вказано, що у першому випадку вона була більш вдало сформульована і відповідала потребам податкової діяльності. Проаналізована компетенція податкового управління (відділу) Наркомату фінансів УСРР, податкових підрозділів губернських та окружних фінансових відділів та її зміни. Особлива увага приділена вивченню компетенції органів “зовнішнього податкового нагляду” як тих, що були покликані безпосередньо забезпечувати своєчасне, повне і законне надходження всіх встановлених податків. Законодавець визначив також систему податкових комісій, котрі створювались для стягнення основних прямих податків - промислового, прибуткового, єдиного сільськогосподарського. Вони забезпечували колегіальний характер справляння податків, участь в цьому процесі виконкомів рад, профспілок, а також представників від самих платників.

Суттєвими були повноваження податкових органів щодо забезпечення стягнення недоїмок, а також профілактики та припинення правопорушень у сфері оподаткування. Класовий характер податкової політики в СРСР в цілому і УСРР зокрема визначив значну питому вагу саме правоохоронних за формою, а за суттю - каральних дій податкових органів у період непу.

Загальним характеристикам правозастосовчої та правоохоронної діяльності податкового апарату УСРР присвячено другий підрозділ. У ньому вказано на великий обсяг виконуваних податківцями аналітичних дій, підкреслено позитивне значення цієї роботи для використання податкових засобів як інструменту державного стимулювання економіки. Розкрито механізми реальної взаємодії податкових органів різного рівня та спеціалізації в ході правозастосовчої діяльності. Звернення до практики правоохоронних дій елементів податкового апарату супроводжується аналізом і кримінально-процесуальних, і адміністративно-процесуальних дій, і участі в оперативно-розшукових заходах.

Обстановка, в якій діяли податкові органи УСРР в роки непу, увесь час залишалась непростою, змушувала податківців зосереджуватись саме на правоохоронній діяльності. Податкове управління Наркомфіну прагнуло своєчасно збирати, узагальнювати та доводити до підлеглих в губерніях і округах новітню інформацію про методи боротьби з правопорушеннями в сфері оподаткування. Працівники податкового апарату, особливо у крупних містах - центрах економічного життя (Київ, Одеса, Харків, Катеринослав) поєднували в своїй діяльності гласні й негласні методи, взаємодіяли з судовими і каральними органами, використовували можливості партійного активу, профспілок, комсомолу та ін.

Третій підрозділ розкриває особливості правовідносин податкових органів та інших структур державного управління. Починається він з аналізу відносин центрального податкового апарату УСРР і СРСР (до утворення Союзу - РСФРР). Центральне податкове управління, розташоване в Москві, проводило послідовну централізаторську політику щодо податкової справи. У цій галузі суверенітет УСРР був помітно обмеженішим, ніж в інших. Нерідко в прийнятих в центрі рішеннях українська специфіка і думка місцевих податківців ігнорувались.

Проаналізовано також відносини податкових органів УСРР та Держплану в умовах згортання елементів ринку і переходу до домінування планово-розподільчих методів управління економікою. Важливе значення мали правовідносини з органами прокуратури та робітничо-селянської інспекції. Якщо у першому випадку мова йшла про забезпечення законності в податковій діяльності (під кінець непу прокуратура вже більше займалась “підхльостуванням” податківців щодо виконання плану збору коштів), то у другому - РСІ безпосередньо втручалась в будову самого податкового апарату, скорочувала (як правило безпідставно) штати та ін. Розкрито також форми і методи взаємодії податкових органів УСРР, з одного боку, і ДПУ та міліції, з іншого, в боротьбі з правопорушеннями в галузі оподаткування. Показується, що і тут в другій половині 20-х рр. ХХ ст. основний акцент переходить від політики забезпечення податкових надходжень до каральної, спрямованої на ліквідацію приватного сектора економіки. Розкрито також правові основи і практику відносин податкових органів та місцевих органів державного управління загальної компетенції - рад та їх виконкомів.

У висновках підведені основні підсумки дослідження. Вказано, що податковий апарат УСРР у роки непу пройшов складний і по-своєму унікальний шлях, фактично відроджуючись наново, переходячи від натуральної до грошової форми оподаткування, зі зміщенням основного акценту з непрямого на пряме оподаткування. У цей період вперше в історії податкової служби на українських землях було досягнуто її організаційну єдність. Разом з тим, вказано вади організаційно-правових засад діяльності податкових органів УСРР, прояв яких в сучасних умовах може завдати суттєвої шкоди українській економіці.

У сформульованих за результатами дослідження рекомендаціях містяться пропозиції щодо використання як позитивного, так і негативного досвіду організації та правового регулювання функціонування податкового апарату щодо необхідності його організаційно-структурної єдності, деполітизованості, законності діяльності, високого рівня професіоналізму персоналу, наступності в роботі. Обґрунтовується необхідність спеціальних заходів щодо чисельного і якісного зміцнення ланки, яка працює безпосередньо з платником, формування взаємної довіри податківця та суб'єкта оподаткування.

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНО В ПУБЛІКАЦІЯХ

1. Сокіл А.О. Становлення податкового апарату УСРР на початку нової економічної політики //Вісник Університету внутрішніх справ. 2001. - Вип.13. - С.205-211.

2. Сокіл А.О. Податкова політика УСРР у роки непу //Вісник Національного університету внутрішніх справ. 2001. - Вип.15. - С.163-168.

3. Сокіл А.О. Взаємовідносини податкових органів та інших органів державного управління УСРР в роки непу //Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 2002. - №4. - С.187-193.

4. Сокіл А.О. Кадри податкових органів УСРР у роки непу //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - Вип.21. - Ч.2. - С.111-118.

АНОТАЦІЇ

Сокіл А.О. Податковий апарат УСРР в період непу (1921-1928 рр.). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. - Національний університет внутрішніх справ, Україна, Харків,2003.

Дисертацію присвячено організаційно-правовим засадам діяльності податкових органів в УСРР у період нової економічної політики. У ній виявлено основні закономірності радянської податкової політики в УСРР та їх вплив на завдання і функції податкового апарату. Простежується розвиток системи податкових органів у республіці. Аналізуються зміни її структури, взаємодія окремих елементів.

Досліджена радянська кадрова політика щодо податкових органів, розкриті підходи до комплектування та заходи, спрямовані на підготовку податкових працівників. У дисертації аналізується компетенція податкових органів як на республіканському, так і на місцевому рівні, показані основні напрями їх правозастосовчої діяльності, особливості взаємодії з іншими органами державного управління.

Ключові слова: податковий апарат, податкова політика, боротьба з податковими правопорушеннями, компетенція.

Сокил А.А. Налоговый апарат УССР в период напа (1921 - 1928 гг.). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права история политических и правовых учений. - Национальный університет внутренних дел, 2003.

Диссертация посвящена комплексному изучению развития и функционирования налогового аппарата в УССР в период проведения новой экономической политики, правового регулирования его деятельности, кадрового обеспечения органов налогообложения, основных направлений их практической деятельности, особенностей взаимодействия налоговых органов с другими элементами государственного механизма УССР.

В работе указывается, что крах утопической политики военного коммунизма, основным содержанием которой была установка на отказ от рынка, товарного обмена, права и налогов, вызвал жизненно важную для советского режима потребность в возрождении действенной налоговой системы. Начиная с середины 20-х годов, комплекс налогов обеспечивал, прежде всего, создание привилегированных условий для государственного сектора экономики, а в конце исследуемого периода советская налоговая политика и ее нормативно-правовое закрепление направлялись на сворачивания нэпа и ликвидацию частной составляющей народного хозяйства.

С переходом к новой экономической политике в республике был возрожден налоговый аппарат, прошедший за короткое время все этапы исторического развития, на которые в истории других государств уходили десятки и сотни лет. Отмечается, что идеологические установки большевистской партии оказали негативное влияние на развитие налоговых органов в УССР, а сворачивание нэпа, переход коммунистического режима к вытеснению рыночных элементов существенным образом снизили квалификацию налоговых структур, их общественное значение, примитивизировали организационно-правовые основы деятельности.

Организация и управление налоговыми органами в исследуемый период отличались по сравнению с другими сферами государственной администрации высокой степенью централизации в общесоюзном масштабе как после создания СССР, так и до того, когда УССР была формально независимым государством. В работе детально проанализированы структура, штатное расписание республиканского налогового аппарата в годы нэпа, функциональные обязанности его должностных лиц. Доведено, что сокращения штатов налогового управления (отделов) НКФ УССР, которые неоднократно осуществлялись в течение нэпа с целью уменьшения затрат на его содержание, отрицательно влияли на эффективность работы, приводили к постоянной перегрузке работников. В диссертации рассмотрена структура налоговых органов в УССР на местах, обстоятельно исследованы мероприятия по организационному обеспечению объединения местного налогового аппарата в составе НКФ УССР. Отмечается, что организационное развитие системы налоговых органов в советской Украине в период нэпа было сложным и противоречивым: структура неоправданно часто подвергалась изменениям, которые, как правило, не отражались позитивно на работе налогового аппарата. Вместе с тем, быстро и успешно был пройден путь от натуральной к денежной форме налогообложения, преодолены организационные недостатки, когда налоговые органы были разъединены не только в середине самого финансового ведомства (прямое и непрямое налогообложение), но и между наркоматами продовольственных дел и финансов (до ноября 1923 г. - управлением Уполномоченного Наркомфина РСФСР при СНК УССР).

В работе освещен вопрос о кадровом обеспечении налоговых органов УССР в период нэпа. Указывается, что коммунистическая партия, встав перед необходимостью создания налогового аппарата, была вынуждена временно отказаться от классового принципа при его формировании тут в большом количестве работали высококвалифицированные специалисты - работники дореволюционных органов. Замещение должностей в налоговом аппарате идейно сознательными, большевистско настроенными воспитанниками советской системы удалось осуществить только на закате нэпа и после его сворачивания.

В диссертации проведен комплексный анализ компетенции налоговых органов, дана характеристика их правоприменительной и правоохранительной деятельности, раскрыты особенности правоотношений налогового аппарата и других структур государственного управления.

Ключевые слова: налоговый аппарат, налоговая политика, борьба с налоговыми правонарушениями, компетенция.

Sokil A.O. Tax Apparatus of Ukrainian Socialist Soviet Republic in the Period of New Economic Politics (1921-1928). - Manuscript.

Thesis for a candidate's degree by specialty 12.00.01 - theory and history of state and law; history of political and legal studies. - National University of Internal Affairs, Ukraine, Kharkiv, 2003.

Thesis is devoted to organizational and legal grounds of Ukrainian Socialist Soviet Republic Tax Bodies activity in the period of New Economic Politics. The main regularities of Soviet Tax Politics in Ukrainian Socialist Soviet Republic and their influence on tasks and functions of Tax Apparatus are uncovered in this work. Development of Republic Tax bodies system is followed up; changes of its structure, cooperation of separate elements are analyzed.

Soviet personnel politics as for Tax Bodies is researched. Approaches and methods of tax personnel creation and training are elucidated. Competence of Tax Bodies as in Republican as in local level is analyzed in this work; the main ways of their enforcement activity, peculiarities of cooperation with other bodies of state government are shown.

Key words: tax apparatus, tax politics, struggle against tax misdemeanors, competence.