Адміністративно-територіальні зміни в УРСР: плани, втілення, наслідки

Размещено на http://allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ІСТОРІЇ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук

07. 00. 01 - історія України

АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНІ ЗМІНИ В УРСР: ПЛАНИ, ВТІЛЕННЯ, НАСЛІДКИ

Виконав Андрощук Олександр Володимирович

Київ - 2004

Анотація

Андрощук О.В. Адміністративно-територіальні зміни в УРСР: плани, втілення, наслідки. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук за спеціальністю 07.00.01 - історія України. - Інститут історії України НАН України, Київ, 2004.

У дисертації на основі широкого кола джерел комплексно досліджено проблему трансформації адміністративнор-територіального поділу УРСР впродовж другої половини 40-х - 60-х років ХХ ст. Охарактеризовано фактори, що сприяли ініціюванню, підготовці та прийняттю рішень стосовно адміністративно-територіальних змін. Розглянуто найважливіші законодавчі акти та етапи формування правової бази територіальних реформ, окреслено компетенцію владних структур у зазначених питаннях. В роботі проаналізовано практику проведення адміністративно-територіальні реорганізацій, виявлено спричинені ними наслідки в соціальній, економічній, управлінській сферах, охарактеризовано форми та засоби вияву ставлення українського суспільства до партійно-державної політики в галузі адміністративно-територіального поділу. Окремо досліджено політику перейменувань адміністративно-територіальних об'єктів у контексті політичної кон'юнктури зазначеного історичного періоду.

адміністративний територіальний радянський реформування

1. Загальний зміст

Актуальність теми. В сучасних умовах важливе значення має адміністративно-територіальний устрій держави - внутрішній поділ її території на частини з метою ефективного розв'язання питань соціально-економічного характеру у відповідності з яким формується структура і здійснюється функціонування органів управління. У стосунках між владними інституціями та соціумом, просторова організація суспільства виконує роль дієвого посередника, покликаного сприяти успішному практичному здійсненню економічних, соціальних, культурних та інших функцій держави.

Конституція України визначила принципові засади адміністративно-територіального устрою, проте перспективи його подальшого вдосконалення залишаються відкритими. На середину 90-х рр. ХХ ст. стало цілком очевидним, що успадкований від УРСР територіальний устрій виявився невідповідним для держави, в якій здійснюються кардинальні суспільно-політичні та соціально-економічні реформи. Усе це зумовило актуальність означеної проблеми, надало імпульсу дискусіям про можливості трансформування та доцільність збереження наявного адміністративно-територіального поділу. Сформувалося кілька підходів щодо вирішення визначеної проблеми. Прихильники одного з них відстоюють думку про нагальну необхідність проведення реформи адміністративно-територіального устрою України. Запропоновано ряд варіантів поділу, в яких фігурують поняття «край», «земля», «округа», «волость». Інша частина пропозицій стосується збереження колишньої системи адміністративно-територіальних одиниць. Останні роки означена проблема набула державного значення: на парламентському та урядовому рівнях створено спеціальні структури, що безпосередньо займаються підготовкою адміністративно-територіальної реформи. Поступово нагромаджуються відповідні інформаційно-аналітичні та картографічні матеріали. Підготовлено проект Закону «Про адміністративно-територіальний устрій України».

В зв'язку з цим серйозного фахового аналізу потребує історія адміністративно-територіальних перетворень на українських землях. Вивчення досвіду минулого засвідчує, що кожному історичному періоду притаманні специфічні державно-правові й організаційні механізми практичного розв'язання вказаних проблем. Творення нових та реформування існуючих адміністративно-територіальних структур розглядається як дієвий інструмент досягнення позитивних результатів у державотворчих процесах. Тому дослідження проблеми адміністративно-територіальних змін має на сьогодні як наукове, так і практичне значення. Якнайдокладнішого висвітлення потребує досвід України перших повоєнних десятиліть, особливо насичений різноманітними адміністративно-територіальними змінами. Отримані в процесі вивчення проблеми результати можуть бути безпосередньо екстрапольовані на сучасні процеси в нашій державі.

Зв'язок роботи з науковими програмами, темами, планами. Дисертація виконана у відповідності з тематикою наукових розробок відділу сучасної історії України Інституту історії України НАН України на 2001-2003 рр. «Українське суспільство в другій половині ХХ ст. (Методологія, політичні, соціально-економічні та духовні трансформації)» - державний реєстраційний номер - 0101U002426.

Мета дослідження полягає в об'єктивному висвітленні політики адміністративно-територіальних змін, ініційованої партійно-державним керівництвом СРСР та УРСР впродовж другої половини 40-х - 60-х рр. ХХ ст., її наслідків для розвитку українського суспільства.

Обрана мета зумовила постановку таких основних завдань:

- охарактеризувати мету та завдання заходів з реформування адміністративно-територіальної системи, що існувала в УРСР у вказаному часовому просторі, визначити їх місце серед інших загальнополітичних акцій держави;

- проаналізувати правову базу здійснюваних перетворень, відтворити процес ініціювання, підготовки та прийняття рішень, окреслити компетенцію владних структур в означеній сфері;

- дослідити хід і результати найважливіших змін в адміністративно-територіальному поділі УРСР протягом 1944-1960-х рр.;

- виявити домінуючі соціальні, економічні, політико-ідеологічні наслідки здійснених перетворень, реакції населення на нововведення;

- відобразити типовість і специфіку загальнодержавної політики адміністративно-територіальних трансформацій, реалізованої в межах УРСР.

Об'єктом наукового пошуку став адміністративно-територіальний устрій УРСР другої половини 40-х - 60-х рр. ХХ ст.

Предметом дослідження визначено діяльність вищого політичного керівництва СРСР і УРСР, місцевих партійних і радянських органів у справі реформування адміністративно-територіального устрою республіки та її соціально-економічні наслідки.

Методи дослідження. Виходячи з принципів історизму та об'єктивності при оцінці подій та явищ, автор застосовував такі наукові методи дослідження: конкретно-історичний (для з'ясування місця заходів з перетворення адміністративно-територіальної системи республіки серед інших загальнодержавних акцій вказаного періоду, їх взаємовпливів), порівняльно-історичний (для розкриття типових рис та специфіки реалізації політики у сфері територіального поділу в межах Радянської України). При розгляді правової бази реформ, співвідношення компетенції різних рівнів влади в цих питаннях, основних форм вияву ставлення суспільства до здійснюваних перетворень використані методи системного аналізу, типологізації і класифікації. В ході дослідження використано також структурно-функціональний та статистико-аналітичний методи (при вивченні практики проведення адміністративно-територіальних змін). У роботі з джерелами застосувувались методи порівняльного аналізу, верифікації.

Хронологічні рамки. Досліджуваний період обмежується серединою 40-х - 60-ми рр. ХХ ст. Такий вибір обумовлений необхідністю охопити масив інформації, достатній для виявлення тенденцій в адміністративно-територіальному поділі України. Нижня межа зумовлена логікою розвитку об'єкту дослідження, згідно з якою завершення Другої світової війни стало початком відліку нового етапу в історії УРСР. Ключовим моментом при цьому було розширення території республіки і поява нових одиниць в системі адміністративно-територіального поділу після визволення території УРСР від німецької окупації (створення Херсонської (1944 р.), Закарпатської (1946 р.) областей). Визначення верхньої хронологічної межі зумовили ті обставини, що на кінець 60-х рр. припало завершення найважливіших реорганізацій, котрі сформували територіальну структуру країни на наступні десятиліття. Пізніше відбувалися лише часткові зміни, які не носили принципового характеру і означали стабілізацію процесу в цій сфері.

Географічні рамки охоплюють територію України в її сучасних адміністративно-територіальних кордонах. Назви регіонів, населених пунктів вживаються відповідно з чинним на той момент адміністративно-територіальним поділом.

Наукова новизна праці полягає в тому, що фактично вперше в українській історіографії:

- комплексно вивчено і висвітлено історію адміністративно-територіальних змін другої половини 40-х - 60-х рр., їх вплив на функціонування різних сфер суспільного та державного життя, спричинені ними економічні та соціальні наслідки;

- описано механізм контролю партійно-державного апарату над виконанням адміністративно-територіальних перетворень і використання їх у досягненні певної політичної мети;

- доведено, що адміністративно-територіальне районування нерідко базувалось на ідеологічних шаблонах, суб'єктивних рішеннях, зумовлених політичною кон'юнктурою, а не на об'єктивних розрахунках;

- показано низьку ефективність ряду проведених заходів, їх негативний вплив на перспективи розвитку поселенської структури України;

- доведено, що населення сформувало особливу практику захисту власних інтересів та вияву позиції стосовно адміністративно-територіальних змін;

- наголошено на тому, що політику найменувань та перейменувань об'єктів адміністративно-територіального поділу правомірно розглядати в якості цілеспрямованої ідеологічної імплантації певних культурно-політичних символів у масову свідомість з метою формування колективної ідентичності спільноти відповідного зразка;

- введено у науковий обіг нові документальні матеріали партійно-державних органів, окремих керівників, а також ті, що відображають ставлення населення до адміністративно-територіальних змін.

Практичне значення дисертації полягає у можливості використання наведених у ній матеріалів, положень та висновків у науковій розробці та підготовці пропозицій з питань адміністративно-територіальної реформи в Україні, формування засад регіональної політики. Результати дослідження можуть бути використані для створення фундаментальних праць з історії державного будівництва, соціальної сфери України перших повоєнних десятиліть, проведення краєзнавчих досліджень та застосовані в процесі викладання історичних та правознавчих курсів у вищих навчальних закладах.

2. Основний зміст

У вступі обґрунтовано вибір теми, її актуальність, визначені об'єкт, предмет, хронологічні рамки та географічні межі, сформульовано мету і завдання, розкрито наукову новизну і практичне значення роботи, охарактеризовані методи наукового пошуку.

У першому розділі - «Історіографія проблеми та огляд використаних джерел» - відображено стан наукової розробки проблеми, подано аналіз спеціальних праць із теми та характеристику джерельної бази.

Питання, пов'язані з адміністративно-територіальними перетвореннями, в силу своїх особливостей, перебувають у полі зору географів, правознавців, економістів, істориків. Розробляючи проекти адміністративно-територіального поділу, науковці, в тій чи іншій мірі, висвітлювали історію його формування в Україні. Нерідко в ролі аргументів на захист таких планів використовувались історичні моделі чи зарубіжні зразки. Отже, мала місце певна абсолютизація, в одному випадку, історичного принципу, в іншому - принципу запозичення досвіду. Такі обставини актуалізували потребу критичного переосмислення адміністративно-територіальних перетворень, що мали місце в історії України.

У даному огляді послідовно аналізується науковий доробок з проблеми істориків, правознавців, географів. Протягом 50-60-х рр. ХХ ст. питання формування адміністративно-територіального устрою активно розроблялись спеціалістами з державного права. Відсутність принципових особливостей в адміністративно-територіальному поділі УРСР спричинила дефіцит досліджень, присвячених суто республіканському досвіду в цій сфері, і викликала потребу звернення до наукових праць загальносоюзного рівня. В цьому плані аргументованістю викладених положень відзначаються роботи А. Лужина та В. Круталевича, які містять огляд історії формування адміністративно-територіального устрою СРСР та БРСР. У згаданих працях подано авторське тлумачення основних засад радянської системи територіальної організації, що допомагає зрозуміти першопричини і мотивацію заходів, пов'язаних з реформуванням адміністративно-територіального поділу.

Для розгляду адміністративно-територіальних перетворень у руслі історичного аналізу праці названих авторів містять незначний обсяг інформації. Водночас, на тлі публікацій правового, економіко-географічного характеру, варто відзначити недостатній рівень розробки історичних аспектів вказаної проблеми. В історичних дослідженнях простежується суттєва різниця між працями, підготовленими за останні роки, і тими, що були написані в часи існування СРСР. Вплив домінуючої ідеології зумовив заангажований характер останніх. Такі дослідження, як правило, носили суто інформативний характер.

Після проголошення Україною державної незалежності в історіографії було дано об'єктивну оцінку практиці державного та суспільно-політичного будівництва в роки існування УРСР. Серед спроб дослідити політику адміністративно-територіальних перетворень в УРСР протягом другої половини 40-х - 60-х рр. варто виокремити розвідку науковців Інституту історії України П. Панченка і С. Падалки. Автори статті трактують адміністративно-територіальні зміни, як систему політичних заходів держави з чітко окресленою метою, розглядають правову базу реформ. Історико-картографічні аспекти проблеми адміністративно-територіального поділу розглядались у статті М. Дмитрієнко та О. Маркової.

Початок підготовки нової реформи адміністративно-територіального устрою України стимулював розробку цих питань на урядовому рівні. В 1994 р. підготовлено перше, а в 2002 р. - друге видання довідкових матеріалів з питань територіального устрою України. Збірник містить добірку історико-географічних, інформаційно-аналітичних матеріалів, статистичних таблиць і карт з історії формування та сучасного стану адміністративно-територіального поділу України. Специфіка видання, розрахованого на працівників органів влади, спеціалістів з підготовки адміністративно-територіальної реформи, зумовила недоступність його для багатьох дослідників.

Протягом останніх років з'явились дослідження, що носять регіональний характер. Окремі з них являють собою відповідно згруповані документальні матеріали, інші - містять аналітичні нариси, таблиці.

Значну наукову цінність становлять довідники адміністративно-територіального поділу СРСР, УРСР, окремих областей, підготовлені протягом 40-80-х рр. Наведені в них матеріали дають можливість простежити загальну динаміку змін по кожній ланці адміністративного поділу. На відміну від згаданих довідників, що публікувались з інтервалом у кілька років, щорічники ЦСУ УРСР (виходять з 1957 р.) містять, зокрема, таблиці, в яких зафіксовано стан територіальної організації республіки на кожен рік.

У ряді досліджень автори акцентують увагу на окремих аспектах проблеми: правовому регулюванні, питаннях розширення прав республік в означеній сфері, взаємозалежності адміністративно-територіального устрою і системи органів місцевої влади. Правове забезпечення процесу формування обласного поділу України знайшло детальне висвітлення в дисертації і наукових статтях львівського правознавця І. Зайця. В згаданих працях подано перелік нормативних актів, що стали юридичною основою становлення сучасного обласного поділу України, простежується механізм прийняття рішень. Київський історик В. Сергійчук наводить маловідомі архівні документі, що розкривають проблеми республіка, викликані входженням до її складі Кримської області. Окремі аспекти формування обласного поділу розглянуто в роботі В. Боєчка, О. Ганжі, Б. Захарчука.

Адміністративно-територіальні зміни на рівні сільських районів аналізуються у статтях П. Ткачука, М. Орлатого, А. Зацарного, А. Тубола. Визначальні тенденції у формуванні сільської поселенської структури, територіальні трансформації в ній розглядаються в дослідженнях Г. Кривчика, І. Рибака, Й. Рисіча, С. Тимченка. Зміни в адміністративному підпорядкування та районуванні міст УРСР певною мірою спроектовані у публікаціях, авторами яких є Ю. Пітюренко, А. Івченко.

Активно обговорювалась істориками та мовознавцями проблема перейменування адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів.

Таким чином, попри наявність певних напрацювань, є підстави констатувати, що адміністративно-територіальні перетворення як цілісна проблема, досі фактично не стали у вітчизняній історіографії предметом історичного аналізу.

Джерельною основою дисертації стали опубліковані та архівні матеріали. Серед першої групи джерел найбільшою інформативністю відзначаються «Відомості Верховної Ради СРСР», «Відомості Верховної Ради УРСР», «Збірник постанов і розпоряджень уряду», «Зібрання законів УРСР». В них опубліковано найважливіші рішення центральної влади, а за 1957-1964 рр. також рішення облвиконкомів з питань адміністративно-територіального поділу. Принципові засади адміністративно-територіального поділу визначені у відповідних конституційних актах СРСР та УРСР.

Головну джерельну базу дослідження становлять архівні матеріали, зосереджені в центральних та обласних архівах. З фонду Президії Верховної Ради УРСР (Ф.1) Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України при підготовці дослідження використано офіційні інструкції, положення, циркуляри 20-30-х рр., що регулювали питання адміністративно-територіального поділу до середини 50-х рр. Автором залучено оригінали та копії офіційних документів, аналітичні довідки, економічні характеристики, матеріали листування з облвиконкомами з питань внесення змін в адміністративно-територіальний поділ, що зберігаються у фонді Ради Міністрів УРСР (Ф.2). Окремим пластом джерел, які дають уявлення про економіко-статистичні параметри адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів, є документи, зібрані у фонді Центрального статуправління УРСР (Ф.582). У матеріалах фонду Міністерства державного контролю (Ф.539) простежуються вади і прорахунки, допущені при реалізації означених заходів.

Значний джерельний масив з досліджуваної проблеми зосереджено у фондах Центрального державного архіву громадських об'єднань України. Особливо цінними для дослідження виявились документи ЦК КПУ (Ф.1). Аналіз матеріалів справ, систематизованих в описах 23, 24 (Загальний відділ. Таємна частина), 30, 31 (Загальний відділ. Нетаємна частина), дає можливість відтворити обставини зародження планів внутрішньополітичних заходів, їх офіційно-правового оформлення, хід практичної реалізації. Важливою складовою джерельної бази дослідження стали звернення, скарги, пропозиції з місць стосовно запланованих чи проведених реформ в адміністративно-територіальному устрої, що зберігаються у фондах ЦДАВО України, ЦДАГО України, обласних державних архівів.

Наступну групу джерел становлять періодичні видання того часу, в яких, крім офіційної інформації, подано характеристики економічної, соціально-побутової сфери окремих регіонів і населених пунктів. Фрагментарні відомості з досліджуваної проблеми містять спогади М. Хрущова, П. Шелеста, А. Аджубея.

Таким чином, аналіз стану розробки питань історії адміністративно-територіальних змін в УРСР в перші повоєнні десятиліття засвідчує потребу в комплексному історичному дослідженні згаданих процесів. З іншого боку, виявлена в джерелах інформація створює підстави для успішного вирішення поставлених у даному дослідженні завдань.

У другому розділі - «Формування державної політики в сфері адміністративно-територіального устрою: історико-правовий аналіз» - розглянуто завдання та першопричини реформ, а також механізм вироблення і прийняття рішень стосовно адміністративно-територіальних змін, проаналізовано компетенцію владних структур різних рівнів у цій сфері.

Заходи в сфері територіальної організації підпорядковувались прагненням влади забезпечити політичний контроль над територією та населенням, виявити ефективніші механізми економічного розвитку, реформувати систему органів управління. На формування адміністративно-територіального устрою визначальний вплив мали ідеї укрупнення, розукрупнення, поділу населених пунктів на перспективні і неперспективні, спонтанні заходи щодо скорочення чисельності апарату управління. Іншими мотивами трансформування адміністративно-територіальної системи були прагнення підпорядкувати її структурі партійної влади, досягти пропагандистської мети. В якості першопоштовхів до змін виступали стратегічні програми державного розвитку, ініціативи владних підрозділів та окремих керівників.

У ході формування внутрішнього територіального устрою України визначились перелік і статус адміністративно-територіальних одиниць, класифікація населених пунктів, порядок проведення змін у цій сфері. Протягом першого повоєнного десятиліття конституційно-правове регулювання вказаних питань адміністративно-територіального поділу відбувалось на основі положень Конституції СРСР 1936 р. (Ст. 9, 23) та Конституції УРСР 1937 р. (Ст. 18, 19), Указів Президії Верховної Ради СРСР та УРСР, рішеннь виконавчих комітетів обласних Рад депутатів трудящих, а також численних партійних документів. До 1956 р. зберігала чинність «Інструкція про порядок перечислення залюднених пунктів до розряду міських або сільських поселень», затверджена постановою ВУЦВК і РНК УСРР від 16 квітня 1924 р. У середині 50-х - 60-ті рр. правова база процесу адміністративно-територіальних змін поповнилась новими нормативно-правовими актами. З цього часу законодавче регулювання практично всіх питань адміністративно-територіального поділу зосереджується у компетенції республіканської влади. Законом СРСР від 11 лютого 1957 р. фактично ліквідується складна схема утворення (ліквідації, перейменування) областей, яка передбачала «подвійне регулювання». Така децентралізація, мала до певної міри, формальний характер, оскільки всі рішення обов'язково погоджувались із керівництвом у Москві. Відповідно до Указу Президії Верховної Ради УРСР від 30 грудня 1956 р. втрачає юридичну силу вищезгадана «Інструкція...» 1924 р. і затверджується «Положення про порядок віднесення населених пунктів до категорії міст, селищ міського типу і робітничих селищ Української РСР». Водночас окремі питання адміністративно-територіального поділу передаються на вирішення виконавчих комітетів обласних Рад депутатів трудящих.

У середині 60-х рр. законодавство з питань адміністративно-територіального поділу зазнає чергового перегляду. Спеціальними рішеннями в 1957 та 1965 рр. упорядковується справа найменування та перейменування населених пунктів.

Отже, діюче законодавство про адміністративно-територіальний поділ складалось із значної кількості загальносоюзних і республіканських нормативних актів, що не були належним чином систематизовані.

Із прийняттям згаданих документів сформувався порядок вирішення адміністративно-територіального питань, що базувався на принципі чіткого визначення повноважень кожного рівня владної ієрархії. Схема прийняття рішень у сфері адміністративно-територіального устрою поєднувала процедуру винесення ухвал, як радянськими, так і партійними органами. Активно практикувалось видання спільних постанов ЦК КП(б)У і уряду УРСР, обкомів та облвиконкомів.

У дисертації констатується, що на початок 40-х рр. в УРСР сформувався адміністративно-територіальний поділ, який був результатом розтягнутих у часі реорганізації його окремих ланок. Окупація України обумовила неможливість для радянського керівництва проведення жодних адміністративно-територіальних змін. Окремі кроки в цій сфері було зроблено одразу після визволення території республіки від німецьких окупантів: проводилось перейменування адміністративно-територіальних об'єктів, перенесення адміністративних центрів у менш зруйновані населені пункти.

Третій розділ «Реалізація політики: динаміка та основні наслідки» містить три параграфи, в яких розкрито процес та головні наслідки практичного реформування системи обласної, районної ланок, адміністративно-територіального устрою міських та сільських поселень.

Формування обласної ланки адміністративно-територіального поділу включало в себе реформи, пов'язані з утворенням нових і ліквідацією існуючих областей, перенесенням їх адміністративних центрів, зміною територіальних меж та конфігурації. Нові адміністративно-територіальні одиниці постали внаслідок розширення територіальних меж республіки (Закарпатська, Кримська) та розукрупнення великих областей (Херсонська, Черкаська області). Утворення нових областей, як правило, супроводжувалось низкою ухвал щодо організаційних питань, а також спричиняло додаткові видатки на формування управлінських структур, забезпечення їх приміщеннями тощо. Передача до складу УРСР Кримської області створила для республіки ряд проблем, пов'язаних з необхідністю відбудови і подальшого розвитку промислової та соціально-побутової інфраструктури півострова.

Ліквідація Ізмаїльської (1954 р.) та Дрогобицької (1959 р.) в значній мірі зумовлювалась нерівноцінністю їх об'єктивних параметрів та економічного потенціалу у порівнянні з аналогічними територіальними одиницями. Злиття областей викликало потребу економіко-соціального вирівнювання новоприєднаних територій, реорганізації владних структур, працевлаштування вивільнених управлінських кадрів.

У дисертації простежено вплив реформ адміністративно-територіального поділу другої половини 40-х - 60-х рр. ХХ ст. на формування сільської поселенської структури. Протягом вказаного періоду в адміністративно-територіальному районуванні сільської місцевості відбулися зміни, які фактично визначили перспективи розвитку сільських регіонів на наступні роки. Найбільших трансформацій зазнала мережа сільських районів. Укрупнення, розукрупнення, утворення нових районів, перенесення райцентрів, зміна підпорядкування районів стосовно обласних центрів істотно впливали параметри та конфігурацію вказаних адміністративно-територіальних одиниць. Особливу адміністративно-територіальну побудову мало Закарпаття: у регіоні до 1953 р. зберігався поділ на 13 адміністративних округів, запроваджений органами Народної Ради Закарпатської України в лютому 1945 р.

Активне реформування районної ланки, мотивоване бажанням зекономити кошти, що виділялись на утримання розгалуженої управлінської системи, розпочалося у 1957 р. і відбувалось у кілька етапів. У цей час укрупнення сільських районів проводилось шляхом їх злиття або розподілу території між кількома територіальними одиницями. Важливу роль при цьому відігравали суто кількісні фактори: величина території, чисельність населення, площа сільськогосподарських угідь, відстань до райцентру, наявність у ньому необхідних приміщень. Не прогнозувалися належним чином зміни в системі обслуговування населення. Перманентний характер описаних змін зумовив постійні кадрові переміщення, а щойно укрупнені райони в черговий раз піддавались територіальним змінам під час наступних реорганізацій. Загалом протягом 1957-1961 рр. в УРСР було ліквідовано 184 і створено 2 нових райони.

Чергове масштабне укрупнення сільських районів відбулося на початку 60-х років, коли їх чисельність була приведена у відповідність з мережею територіальних колгоспно-радгоспних (радгоспно-колгоспних) управлінь по керівництву сільгоспвиробництвом. Кількість районів в УРСР скоротилась з 604 до 251 (грудень 1962 р.). Механічне об'єднання дрібних районів спричинило невдалу територіальну конфігурацію більшості нових утворень, їх економіко-господарську неоднорідність, поставило в скрутну ситуацію сільських мешканців, які втратили можливість користування послугами лікарень, магазинів, установ соціального захисту, що розташовувались у віддаленому райцентрі. Дворічний досвід існування укрупнених районів довів нераціональність такого поділу і створили підґрунтя для проведення нових реформи. У таким спосіб, попри збереження помітної внутрішньої варіативності, було знайдено оптимальну за тих умов модель адміністративно-територіальної одиниці районного рівня.

Поштовхом до реформування системи сільських рад стало укрупнення колгоспів. У результаті реформи число адміністративних одиниць цієї ланки скоротилось на 29,8 % і становило на 15 жовтня 1954 р. 11686 одиниць. На території 8261 сільської ради розташовувалось по одному колгоспу, що дає підстави говорити про значне спів падання територіальних меж колгоспів з територією низової адміністративно-територіальної одиниці. Водночас укрупнення спричинило ряд проблем соціального характеру. Для самого поселення втрата статусу центру сільської ради часто означала погіршення перспектив розвитку. В наступні роки процес скорочення кількості сільських рад тривав.

У дослідженні охарактеризовано політику, спрямовану на ліквідацію дрібних поселень. Протягом 1950-1952 рр. на території західноукраїнських областей, Закарпаття та Ізмаїльщини з хуторів було переселено 91226 господарств. Аналіз джерел висвітлив соціальні проблеми, породжені згаданими заходами: несвоєчасне виділення кредитів, повільні темпи відбудови та будівництва житла для колишніх хуторян. Частина населених пунктів зникла з адміністративної карти внаслідок реалізації політики ліквідації «неперспективних» поселень, програми будівництва електростанцій та водосховищ вздовж Дніпра. Перераховані заходи завдали великої шкоди традиційній системі розселення українців: протягом 1959-1979 років кількість сільських поселень в Україні зменшилась на 12,4 тис.

У третьому параграфі розділу проаналізовано зміни в середовищі міських населених пунктів. В адміністративному відношенні міських поселення поділялись на робітничі селища, селища міського типу, міста районного, обласного, республіканського підпорядкування. Зарахування до певної категорії відбувалось, коли населений пункт за своїми характеристиками (чисельністю населення, ступенем благоустрою, наявністю промислових і комунальних підприємств, торгівельної мережі, культурно-освітніх і медичних закладів) досягав вимог нормативно-правових актів. Важливе значення для подальшого розвитку міських поселень мало виконання ними функцій адміністративного центру.

Особливо динамічно в повоєнні роки зростала кількість міст районного підпорядкування. Головною проблемою цієї категорії поселень залишалась недосконала система управління, за якої практично всі структури такого міста (фінансові, землевпорядні органи, міліція) були інтегровані у підрозділи райвиконкому. Найактивніше поповнення категорія селищ міського типу мало місце наприкінці 50-х - в 60-ті рр., коли такого статусу набуло більше половини існуючих нині містечок. Лише протягом 1957 р. вказаний статус отримало близько 125 населених пунктів.

Характерною рисою адміністративно-територіальних перетворень в УРСР повоєнної доби стали динамічні зміни в районному поділі міст. Цьому сприяли невизначеність критеріїв стосовно запровадження в містах внутрішнього адміністративного районування, відсутність єдиних стандартів щодо величини окремого міського району. У розділі також висвітлено економіко-правовий механізм розширення меж міських поселень.

У четвертому розділі - «Політико-ідеологічні та соціальні виміри перетворень» - реформи адміністративно-територіального поділу розглянуто крізь призму стосунків влади і суспільства. Автором доведено, що суспільство сформувало власну практику реагування на реалізацію ініційованих владою адміністративно-територіальних змін. Засобом вияву суспільних інтересів і бажань стали листи, звернення на адресу офіційних установ та окремих керівників з метою показати реальний стан справ на місцях, погіршення становища в результаті проведення реформ. Повторюваність сюжетів, явищ і життєвих обставин у таких дописах, їх значна чисельність свідчили про типовість описаних ситуацій. Автори адресували свої звернення і до редакцій газет, в окремих випадках до справи долучались відомі в країні особи: депутати (А. Єременко), письменники (Іван Ле). Значний відсоток індивідуальних та колективних прохань адресувався безпосередньо найвищим керівникам УРСР та СРСР. Найчастіше апеляція до найвищого керівництва було черговим кроком після того, як проблема не знаходила свого вирішення на рівні обласної влади. Активність населення в справі захисту власних інтересів від непродуманих територіальних реорганізацій зростала напередодні та під час проведення особливо масштабних реформ. Дії державних інституцій стосовно реагування на звернення були регламентовані законодавчими нормами і довготривалою практикою. Разом з тим бюрократизація радянського управлінського апарату спричиняла тривалу чиновницьку тяганину при вирішенні багатьох проблем.

У другому параграфі розділу розкрито роль перейменувань адміністративно-територіальних об'єктів у політиці партійно-державного керівництва. Аналіз джерел засвідчив, що згадані перейменування зумовлювались ідеологічними міркуваннями і застосовувались з метою впливу на процеси формування в суспільстві лояльності до комуністичних символів, вони були дієвим пропагандистським інструментом, використовувались як засіб міфотворення. В досліджуваний період перейменувань зазнали адміністративно-територіальні одиниці і населені пункти, назви яких:

1) відносились до розряду меморіальних;

2) мали іншомовне походження;

3) повторювались в межах району;

4) були немилозвучними;

5) нагадували про старі часи і суспільний устрій;

6) потребували граматичного уточнення.

Інтенсивність перейменувань носила хвилеподібний характер. Впродовж 1941 - 1946 рр. на території тогочасної УРСР було проведено близько 5 тисяч перейменувань об'єктів адміністративно-територіальних об'єктів, назви яких пов'язувались з дорадянським періодом, мали іншомовне походження чи емоційно негативну етимологічну структуру. Характерною в цьому плані стала політика перейменувань населених пунктів Кримського півострова, адміністративно підпорядкованого на той час РСФРР. Вона стала складовою репресій стосовно народів, звинувачених у співпраці з фашистським режимом. Політичний підтекст реформ простежується на прикладі перейменування в січні 1954 р. Кам'янець-Подільської області та її адміністративного центру на відзначення 300-річчя «возз'єднання» України з Росією.

У дисертації розглянуто заходи, пов'язанні із наданням та ліквідацією меморіальних назв. В середині 50-х років партійне керівництво наклало певні обмеження на бажання увічнити окремі постаті на географічній карті (Указ Президії Верховної Ради СРСР від 11 вересня 1957 р.). Згадане рішення, а також події, пов'язані з викриттям антипартійної групи стали причиною чергової хвилі перейменувань. Протягом 1957-1958 рр. по Україні було перейменовано 141населений пункт, 8 міських та 2 сільських райони, названі на честь В. Молотова, Л. Кагановича, К. Ворошилова, М. Будьонного, Г. Петровського, М. Хрущова, Д. Мануїльського. Масштабні перейменування початку 60-х рр. відбувались у контексті критики культу особи Й. Сталіна. Паралельно тривало увічнення імен відомих партійних, державних діячів шляхом перейменування населених пунктів: на карті УРСР з'явились поселення із назвами Івано-Франківськ, Руднєве, Грабовське, Кропивницьке, Порик. Таким чином, назви адміністративно-територіальних одиниць, що з'явились як наслідок політичного процесу відзначались нестабільністю і нерідко піддавались перегляду.

В останньому параграфі аналізуються зміни в статусі працівників різних рівнів виконавчої влади, зумовлені реорганізаціями в структурі управління народногосподарським комплексом, адміністративно-територіальному поділі. Найвагоміші наслідки для означеної сфери мало укрупнення сільських районів республіки у кінці 50 - на початку 60-х рр. Ліквідація значної кількості районів означала припинення діяльності і відповідних владних ланок. Попри очевидний радикалізм згаданих реформ, їх результати для означеної нами сфери були малопомітними. Відбувалося просте «переміщення» управлінської верхівки без суттєвих наслідків для її становища, а виробничий комплекс так і не отримував потрібних фахівців.

Висновки

1. Сфера територіальної організації була об'єктом постійних змін. Перші повоєнні десятиліття характеризувались активними намаганнями влади використати адміністративно-територіальний поділ як інструмент вирішення політичних, ідеологічних, економічних, соціальних, управлінських завдань. Адміністративно-територіальні зміни в Радянській Україні розглянутого періоду не стосувались принципових засад територіальної організації, не відзначалися комплексним характером. Перетворення зводились до зміни кількості адміністративно-територіальних одиниць певного рівня, що об'єктивно впливало на їх параметри.

2. Правовою базою досліджуваних перетворень до середини 50-х рр. були конституційні та інші нормативно-правові акти, а також документи партійних органів, ухвалені в 20-30-х рр. У другій половині 50-х - 60-х рр. відбувся перегляд багатьох законодавчих положень, що регулювали питання адміністративно-територіального поділу. На основі ухваленої законодавчої бази формувалась процедура започаткування, підготовки та прийняття рішень стосовно адміністративно-територіальних змін.

3. Реалізація політики в зазначеній сфері торкнулась практично всіх ланок адміністративно-територіальної поділу УРСР. Перетворення в обласній ланці стали результатом інтегрування нових територій до складу УРСР, наслідком впровадження політики розукрупнення (укрупнення) базових територіальних одиниць. Створення областей сприяло активному розвитку нових адміністративних центрів. Ліквідація економічно слабких одиниць шляхом їх включення до складу більш потужних обласних утворень не лише збагачувала ресурсний потенціал останніх, але викликало необхідність економіко-соціального вирівнювання новоприєднаних територій, вирішення кадрових проблем.

4. Зміни у системі сільського районування безпосередньо пов'язувались з реформами у народногосподарському комплексі. Значне скорочення кількості сільських районів в кінці 50 - на початку 60-х рр. було викликане прагненням зменшити державні видатки на утримання органів управління, а також запровадженням нової структури управління сільськогосподарським виробництвом. Кількарічний досвід існування укрупнених районів довів невиправданість такого кроку. Головним соціально-економічним наслідком адміністративно-територіальних змін в системі сільських адміністративно-територіальних одиниць стало формування мережі районів близьких за своїми сутнісними характеристиками до сучасних. Проте, спосіб спроб і помилок, яким було досягнуто такого стану, зумовив значні негативи в соціальній сфері.

5. Ліквідація хуторів, об'єднання малих сіл з іншими населеними пунктами супроводжувалась фактами соціальної невлаштованості переселенців, посиленим відтоком сільських мешканців до міст, руйнуванням традиційних особливостей організації розселення окремих регіонів республіки. Результатом змін в районуванні та адміністративному підпорядкуванні міських поселень, як правило, ставали структурні перетворення в місцевих партійних та державних органах. Віднесення до вищої категорії, набуття статусу адміністративного центру покращувало перспективи розвитку даного поселення

6. Обмежена лібералізація режиму, що розпочалась в середині 50-х років, дозволила виявити ставлення громадян до ініціатив влади в сфері адміністративно-територіального поділу. Засобом висловлення позиція суспільства стали звернення, листи на адресу владних структур, окремих керівників різних рівнів, замітки в місцевій пресі, виступи на різноманітних зібраннях.

7. Політика перейменувань об'єктів адміністративно-територіального поділу, реалізована в УРСР протягом 40-60-х років ХХ ст., мала за мету: формування в суспільстві засобами «топонімічної» пропаганди певних соціальних орієнтирів та цінностей. Специфіка перейменувань вказаного періоду зумовлювалась їх масштабністю, яскраво виявленим зв'язком із політичною кон'юнктурою кожного історичного моменту. Наслідком реалізації означеної політики стало ігнорування історичних назв і насадження штучних, ідеологічно витриманих топонімів.

8. В зазначений період постійним змінам і трансформаціям піддавалась виконавча вертикаль влади. Зміни в адміністративно-територіальному поділі республіки, поряд з іншими реформами, мали сприяти скороченню управлінського апарату, зменшенню витрати на його утримання. В ході таких реформувань яскраво проступили характерні риси епохи: безапеляційність, поспішність і непродуманість окремих дій, наростаюча самозбережувальна активність владної верхівки, які стали гальмом на шляху досягнення позитивних результатів суспільно-економічних перетворень 40-60-х рр. ХХ ст.

Список опублікованих праць автора за темою дисертації

1. Скорочення управлінського апарату в Україні: історичний аспект проблеми. Друга половина ХХ ст. // Проблеми історії України: факти, судження, пошуки. Збірник наукових праць. - Вип.4. - К., 2002. - С. 229-241.

2. Проблеми адміністративно-територіального устрою України в контексті процесів кінця ХХ ст. // Проблеми історії України: факти, судження, пошуки. Збірник наукових праць. - Вип. 5. - К., 2002. - С. 42-50.

3. Управлінський апарат в процесах адміністративно-територіальних перетворень. Друга половина 40-х - 60-ті роки ХХ ст. // Проблеми історії України: факти, судження, пошуки / Результати досліджень істориків науково-дослідних інститутів і навчальних закладів. Збірник наукових праць. - К., 2002. - С. 149-161.

4. Політика перейменувань об'єктів адміністративно-територіального поділу в УРСР в 40-60-ті роки ХХ ст.: мета, механізм реалізації, наслідки. // Історія України: Маловідомі імена, події, факти (Збірник статей). - Вип.22-23. - К.: Інститут історії України НАН України, 2003. - С. 166-187.

Размещено на Allbest.ru