Територіальний устрій та місцеве самоврядування Республіки Польща (1945-2000 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет внутрішніх справ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.01. -- теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень

Територіальний устрій та місцеве самоврядування Республіки Польща (1945-2000 рр.)

Марчук Микола Іванович

Харків - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України Ярмиш Олександр Назарович, Національний університет внутрішніх справ, ректор

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Рябошапко Леонід Іванович, Львівський юридичний інститут МВС України, професор кафедри конституційного права

кандидат юридичних наук, доцент Єрмолаєв Віктор Миколайович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, докторант.

Провідна установа: Національна академія внутрішніх справ України МВС України, кафедра теорії держави і права (м. Київ).

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Кириченко В.Є.

Анотація

Марчук Микола Іванович. Територіальний устрій та місцеве самоврядування Республіки Польща (1945-2000 рр.). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01. - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. - Національний університет внутрішніх справ. - Харків, 2005.

Дисертацію присвячено вивченню еволюції та сучасного стану територіального устрою й системи місцевого самоврядування Республіки Польща. Вказано причини, передумови і наслідки проведення найбільш суттєвих реформ державотворчого характеру. В якості суттєвих недоліків при здійсненні адміністративно-територіального поділу Польщі вказано на відсутність чітких концепцій територіальних змін та механізмів їх реалізації.

Розглянуто досвід використання основного, допоміжного і спеціального рівнів територіального устрою, а також порядок їх реформування та ліквідації. Досліджено систему суб'єктів місцевого самоврядування за Конституцією 1997 р. та законодавством про базовий територіальний поділ РП.

Здійснено комплексний критичний аналіз компетенції місцевого самоврядування на гмінному, повітовому та воєводському рівнях. З'ясовано правовий статус установчих і виконавчих органів місцевого самоврядування. Висвітлено питання про правові форми співпраці гмін, повітів та воєводств. Зроблено висновок про цільовий характер самоврядних об'єднань.

Ключові слова: територіальний устрій, місцеве самоврядування, компетенція, делегування повноважень, правові форми.

Аннотация

Марчук Н.И. Территориальное устройство и местное самоуправление Республики Польша (1945-2000 гг.). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. - Национальный университет внутренних дел. - Харьков, 2005.

Диссертация посвящена изучению эволюции и современного состояния территориального устройства и системы местного самоуправления Республики Польша.

Польша, как социалистическое государство представляла собой нетипичный пример регионализации, несовместимый с советской моделью, поэтому ее обходили во многих научных исследованиях советских времен. Этим объясняется тот факт, что работы как польских, так и советских ученых-государствоведов по теме исследования имеют разноплановый характер и нуждаются в систематизации.

На польскую научную литературу значительное влияние оказали территориальные разделы страны. Они наложили свой отпечаток как на понятийный юридический аппарат, так и на отдельные традиции территориального самоуправления. Большинство дефиниций, касающихся территориального деления Польши, имеют скорее социологический, чем юридический характер. С этим чем и связана их многозначительность.

Автором указаны причины, основания и последствия проведения наиболее значимых реформ государствообразующего характера. В качестве существенных недостатков при проведении административно-териториального деления Польши указано на отсутствие четких концепций территориальных изменений и механизмов их осуществления.

Доказано, что в процессе становления децентрализованного польского государства возникает потребность дальнейшего развития демократических институтов, что неминуемо приводит к разработке новых научных подходов по сосуществованию органов территориального самоуправления и правительственной администрации. Все они нашли свое отражение как в законодательных актах того времени, так и в практических материалах.

В ходе исследования рассмотрен положительный и негативный опыт использования основного, вспомогательного и специального уровней территориального устройства, а также порядок их реформирования и ликвидации.

Заслуживает особого внимания тот факт, что структура самоуправления на уровне воеводства существенно отличается от аналогичной структуры на уровне гмины и уезда, поскольку на территории воеводства действует также правительственная администрация. На уровне гмины и уезда такой дуализм отсутствует, а функции правительственной администрации осуществляют органы самоуправленческой администрации.

Исследована система субъектов местного самоуправления по Конституции 1997 г. и “устройственному” законодательству Республики Польша.

Осуществлен комплексный критический анализ компетенции органов местного самоуправления на гминном, уездном и воеводском уровнях с указанием на доминирование компетенции гмины над компетенцией уезда и воеводства. В случае возникновения сомнений по поводу принадлежности задания к компетенции органов конкретного самоуправленческого уровня, следует руководствоваться доминирующей компетенцией гмины.

Выяснен правовой статус учредительных и исполнительных органов местного самоуправления и отмечен тот факт, что на локальном уровне (гмина и уезд) доминирует компетенция учредительных и контролирующих органов, а на уровне региональном (воеводство) - исполнительных.

Исследованы вопросы о правовых формах сотрудничества гмин, уездов и воеводств. Сделан вывод о целевом характере самоуправленческих объединений. Раскрыты особенности правового статуса депутатов местных советов. Рассмотрена проблема делегирования полномочий между различными органами публичной власти на местном и региональном уровнях.

Ключевые слова: территориальное устройство, местное самоуправление, компетенция, делегирование полномочий, правовые формы.

Annotation

Marchuk M.I. Territorial structure and local self-government of the Republic of Poland (1945-2000 yy.). - Kharkiv. - Manuscript.

The thesis for candidates degree in the field 12.00.01 - Theory and history of the state and law; history of the political and legal studies. - National University of Internal Affairs, 2005.

The thesis is devoted to studying the evolution and modern status of the territorial structure and local self-governance system of the Republic of Poland. Special attention is devoted to reasons, background and consequences of major state reforms. The experience of using primary, suplementary and special levels of the territorial structure as well as the procedure for their reforming and liquidation were examined. The author studied the system of forms of direct democracy at the local level as well as the system of subjects of the local self-governance pursuant to the Constitution of 1997 and structural legislation.

An integrated critical analysis of the competence of the local self-governance at gmina, povit, and voevodship levels was carried out. Legal status of statutory and executive authorities of local self-governance was identified. The author studied legal forms of cooperations between gmina, povit and voevodship. The conclusion was made that local self-governance associations have a mission-focused character. The peculiarities of the legal status of local council deputies were revealed.

Key words: territorial structure, local self-governance, competence, devolution of authority, legal forms.

1. Загальна характеристика роботи

самоврядування гмінний воєводський влада

Актуальність теми. Конституція України поряд із принципом верховенства права, відповідальності держави, визнання людини найвищою соціальною цінністю та іншими демократичними принципами, проголошує принцип гарантування місцевого самоврядування. На забезпечення реалізації даного принципу, створення дієвої системи місцевого самоврядування, яка б відповідала міжнародним стандартам (мається на увазі, насамперед, Європейська хартія місцевого самоврядування) і яка б стала невід'ємною частиною політико-правового життя українського суспільства, спрямована адміністративно-територіальна реформа, що на сьогоднішній день відбувається в Україні.

Успішне проведення реформи місцевого самоврядування в Україні неможливе без вивчення багатого досвіду (і позитивного, і негативного) комунальних (муніципальних) реформ зарубіжних країн. За даних умов особливої актуальності набуває дослідження державно-правових основ територіального устрою і територіального самоврядування, а також історичного досвіду муніципальної реформи Республіки Польща - країни, що мала багато спільного з Україною як у далекому минулому, так і в епоху існування соціалістичного табору.

На сучасному етапі розвитку Україна та Польща також мають низку спільних рис: геополітичне становище, чисельність населення, державно-правові характеристики. Останні свідчать, що Польща і Україна є майже аналогічними за формою правління, державним устроєм і політичним режимом, проте Польща насьогодні випереджає Україну за рівнем соціально-економічного розвитку й темпами здійснення демократичних перетворень, про успішність яких свідчить не лише внутрішня політична стабільність, зростання добробуту населення, але й посилення позицій Польщі на міжнародній арені: Республіка Польща однією з перших східноєвропейських країн була прийнята до Ради Європи та Європейського Союзу. Про важливість налагодження дружніх взаємин між Польщею й Україною говорить і той факт, що 2004 р. було проголошено роком Польщі в Україні. За цей період український народ мав можливість не тільки познайомитись із культурним надбанням держави-сусіда, але й встановити стратегічне партнерство в галузі економічних і політичних перетворень (прикладом може бути проведення у м. Ялті сьомого економічного форуму тощо).

За умов, коли зовнішня політика України спрямована на євроінтеграцію, існує нагальна потреба вивчення досвіду Польщі щодо проведення демократичних реформ та їх правового забезпечення, у тому числі в сфері оптимізації адміністративно-територіального устрою і розбудови системи місцевого самоврядування з метою конструктивного використання цього досвіду в ході проведення муніципальної реформи в Україні. Саме ці питання розкриваються у пропонованій роботі.

Проблемам адміністративно-територіального устрою у вітчизняній літературі було присвячено чимало робіт державознавців. Здебільшого вони стосувалися окремих аспектів територіальної організації розвинених капіталістичних держав, а республікам, які раніше знаходились у сфері радянського впливу, приділялося набагато менше уваги. Теоретичними питаннями адміністративно-територіальної організації займалися С.А. Авак'ян, Г.В. Барабашев, І.П. Ільїнський, Є.І. Кореневська, А.П. Лужин, В.А. Нємцев, С.В. Каргін, Р.С. Павловський, В.А. Ржевський, С.І. Русинова, К.Ф. Шеремет, М.А. Шафір. Адміністративно-територіальний устрій країн Центральної та Південно-Східної Європи і, зокрема, Польщі розглядалися також у навчальних посібниках професорів М.В. Баглая, Л.Д. Воєводіна, А.З. Георгіци, Д.Л. Златопольського, І.П. Ільїнського, А.Х. Махненка, Б.А. Страшуна, В.І. Ястребова. В іноземній, насамперед, у польській конституційно-правовій та адміністративно-правовій науці як теоретичні, так і практичні аспекти адміністративно-територіального поділу і самоврядування розроблялися Б.Завадською, М. Ельжановським, М. Куденою, З. Леонським, З. Лентовським, З. Рончкою, З. Моравським, А. Пекарою, Є. Старомчаком, Є. Служевським, а також представниками економічних і соціологічних дисциплін - А. Куклинським, Є. Регульським, А. Пискозубом, Б. Яловецьким та іншими вченими.

Слід зазначити, що комплексне вивчення проблеми еволюції адміністративно-територіальної організації конкретної східноєвропейської країни, у тому числі й Польщі, ніколи не висувалося як самостійний предмет дослідження. У комплексі не розглядалися названі питання й в окремих роботах польських учених.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана у відповідності до п. 1.1 тематики пріоритетних напрямів фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр., затвердженої наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р. та п. 1.3. головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 рр.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає у встановленні етапів еволюції та визначенні сучасного стану теоретичних положень і принципів, закріплених у законодавстві щодо територіальної організації і місцевого самоврядування, історичної практики його застосування, оцінці ефективності організації роботи місцевих органів влади і самоврядування у соціалістичний і постсоціалістичний періоди, а також критичному огляді наукових поглядів за даною темою, висловлених у новітній польській літературі.

Звідси витікають завдання дослідження:

визначити особливості еволюції територіального устрою і системи місцевих органів влади Польської Народної Республіки (ПНР);

виявити тенденції й особливості переходу до самоврядної моделі організації території та проаналізувати правове закріплення цих перетворень на прикладі законодавства Республіки Польща (РП);

сформулювати модель системи місцевого самоврядування на гмінному, повітовому та воєводському рівнях;

з'ясувати системні зв'язки між суб'єктами місцевого самоврядування РП;

визначити обсяг компетенції органів місцевого самоврядування за статутним та галузевим законодавством Польщі;

з урахуванням польського досвіду сформулювати практичні рекомендації, що можуть бути застосовані при проведенні адміністративно-територіальної та муніципальної реформ в Україні.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини у сфері організації території Польщі та їх правове регулювання, що склалося у другій половині ХХ ст., взаємини територіальних органів і їхній безпосередній зв'язок із системою місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є організаційне та правове забезпечення процесів становлення одиниць територіального поділу та органів місцевого самоврядування Польщі, їх структури та діяльності.

Методи та теоретична основа дослідження. В ході роботи над дисертацією автор спирається на діалектичний метод, а також використовує визнані наукою загальнонаукові та спеціальні юридичні методи. Зокрема, історико-правовий метод було застосовано при дослідженні еволюції територіального устрою та місцевого самоврядування ПНР та РП (розділ 2). Для характеристики згаданих у дослідженні міжнародно-правових та національно-правових документів використовувався метод формального юридичного аналізу (розділи 1-3). При дослідженні Європейської Хартії місцевого самоврядування (розділ 2) застосовувався метод системного аналізу (визначення аспектів впливу даного документу на предмет дисертації). Порівняльно-правовий метод широко використовувався у процесі аналізу польського законодавства різних часів (розділи 2-3). Система суб'єктів місцевого самоврядування досліджена за допомогою структурно-функціонального методу.

Теоретичною базою дисертаційної роботи є положення, висновки та наукові підходи, що містяться в працях вітчизняних і закордонних учених і практиків в сфері державознавства, соціології, політології, демографії, економічної і соціальної географії тощо.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вона є першим у вітчизняній історико-правовій науці спеціальним дослідженням організаційно-правових особливостей еволюції і сучасного стану місцевого самоврядування Республіки Польща в органічному зв'язку зі специфікою її територіального устрою.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд положень, узагальнень, висновків і пропозицій, що є найбільш суттєвими для даної роботи:

вперше досліджено розвиток форми польської держави з точки зору еволюції територіального устрою та системи місцевих органів влади у період ПНР (1944 - 1990) і РП (1990-2000);

зроблено висновок про те, що адміністративна реформа в Польщі стала принципово важливим чинником демократизації суспільства та формування демократичних установок у правосвідомості громадян;

вперше розглянуто польський досвід використання не тільки основного, але й допоміжного рівня територіального устрою;

встановлено специфіку сучасної системи місцевого самоврядування Республіки Польща на гмінному, повітовому та воєводському рівнях;

вперше розглянуто систему суб'єктів місцевого самоврядування, що склалася в Республіці Польща після новелізації законодавства про базовий територіальний поділ на початок ХХІ ст.;

правовий статус гміни розглянуто по-новому: як первинного суб'єкта місцевого самоврядування Республіки Польща;

з'ясовано компетенцію представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування Республіки Польща на місцевому та регіональному рівнях;

уточнено теоретичні засади делегування повноважень між різними органами публічної влади на місцевому та регіональному рівнях;

сформульовано пропозиції щодо вдосконалення законодавства України про місцеве самоврядування на основі позитивного польського досвіду.

Практичне значення роботи полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані при вдосконаленні національного законодавства, у науково-дослідницькій роботі, поглиблять знання про місцеве самоврядування як одну з підсистем публічної влади в сучасному суспільстві, сприятимуть розбудові демократичної правової держави. Положення дисертації можуть застосовуватись у навчальному процесі при читанні лекційних курсів “Історія держави та права зарубіжних країн”, “Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні”, “Державне право зарубіжних країн”.

Апробація результатів дисертації. Дисертація обговорена на сумісних засіданнях кафедри теорії та історії держави і права та кафедри конституційного і міжнародного права Національного університету внутрішніх справ МВС України (м. Харків) результати проведеного дослідження використовувалися у навчальному процесі під час проведення лекцій та практичних занять з державного права зарубіжних країн та історії держави та права зарубіжних країн. Основні тези дисертації знайшли висвітлення у виступах автора на науково-практичній конференції “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (Харків, 20 червня 2003 р.) та 5-му Міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування в Україні” (Харків, 23 лютого 2005 р.).

Публікації. Сформульовані в роботі висновки та пропозиції викладені дисертантом у трьох наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях та тезах науково-практичної конференції.

Структура та обсяг роботи. У відповідності до мети, завдань, предмету і логіки дослідження дисертація складається з вступу, трьох розділів, висновків та списку використаної літератури (..... назв). Обсяг дисертації складає 180 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета і завдання роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Розділ 1. “Історіографія проблеми” присвячений визначенню вихідного стану теоретичних положень щодо історичного розвитку територіального устрою і місцевого самоврядування в ході повоєнної перебудови польського суспільства, у постсоціалістичний період, а також аналізу їхнього стану на сучасному етапі.

Автор зазначає, що задовільного з точки зору сучасних теоретико-методологічних вимог огляду польської історії, доступного читацькому загалу, у нашій країні не було. Те ж саме може бути сказано і про таку спеціальну сферу, як історія держави і права Польщі в цілому і становлення адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, зокрема.

Дослідивши літературу із зазначеної тематики, автор вважає за доцільне виділити наступну історіографічну періодизацію. Перший період включає наукові праці середини 40-х-початку 50-х років ХХ ст., другий охоплює середину 50-х-середину 80-х років, третій - кінець 80-х років і до цього часу.

У перший період польська наукова література зазнала впливу революцій у Центральній і Південно-Східній Європі, що привело до перегляду національної історіографії, у тому числі держави і права. Посилення впливу Радянського Союзу у Східній Європі спричинило нівелювання досягнень класичної школи і визнання їх помилковими. Прикладом цього можуть слугувати матеріали першого післявоєнного з'їзду польських істориків (Вроцлав,1948), котрі відображали протистояння класичної польської школи ідеям прорадянської орієнтації.

Слід відзначити важливу роль конференцій польських істориків-юристів, що відбулися у м. Стара Торунь в 1950р., та м. Познань у 1951 р., матеріали яких дозволили систематизувати історичні надбання польської науки щодо становлення державних інститутів і територіального самоврядування та зробити висновок про започаткування у цей час польської марксистської історіографії держави і права.

На підставі аналізу наукових робіт зроблено висновок про те, що після Другої світової війни інтерес до проблематики адміністративно-територіального поділу в польській юридичній науці був незначним. Окремі аспекти адміністративно-територіального устрою знайшли своє відображення у поодиноких статтях, нефундаментальних дослідженнях і розділах навчальних посібників. Здебільшого це пояснюється тим, що до 1954 р. не вносилося серйозних змін у концепцію територіального устрою, що використовувалася як у період між світовими війнами, так і після визволення Польщі.

З-поміж робіт першого періоду автор окремо виділяє праці В. Бжезінського („Problem podzialu administracyjnego panstwa” (Warszawa, 1950), „Ksztaltowanie terytorialnego podzialu panstwa. Zagadnienie metody” (Warszawa, 1950)), котрий займався проблемами встановлення територіальних меж і кількості адміністративно-територіальних одиниць Польщі і особливо вивченням методів і параметрів поділу території.

Дослідження наукових джерел другого періоду вказують на значний вплив реформ 1954 р. та 1972-1975 рр. на формування історико-правових поглядів з питань адміністративно-територіального устрою Польщі. Цей час характеризується збільшенням кількості публікацій оглядового характеру, авторами яких виступали представники інших галузей науки: економічної географії, соціології, територіального планування тощо.

Проте необхідно наголосити на проблемі відсутності загальних історичних праць, на які могли б спиратися у своїх дослідженнях науковці нової (прорадянської) генерації цього періоду.

Серед фундаментальних праць середини 50-х-60-х років ХХ ст. окрему увагу автор приділяє п'ятитомному виданню “Історія держави і права Польщі”, авторами якого є Ю. Бардах, Б. Леснодорський і З. Качмарчик. Це була піонерська і новаторська робота, в якій авторам вдалося кардинально переглянути історіографію предмета. Зважаючи на наявність радянської цензури щодо наукової літератури вцілому і польської державницької літератури, зокрема, автори недостатньо уваги приділили питанням еволюції самоврядування.

На 60-ті рp. ХХ ст. припадають також перші дослідження історії виникнення народної демократії в Польщі, включаючи діяльність Крайової Ради Народової, Польського комітету національного визволення, історії проведення адміністративної, аграрної й інших соціальних реформ. Серед публікацій, присвячених даній проблематиці, автор відзначає наступні роботи: колективну монографію “Polska Ludowa 1944-1950 rr. Przemiany spoleczne” (Wroclaw, 1964) за редакцією Ф. Ришкі, у якій досить вдало визначено можливі варіанти розвитку інститутів гмінного і повітового самоврядування й особливу увагу звернено на можливість поєднання державотворчих традицій Польщі і Радянського Союзу; монографію Б. Гури “Powstanie wladzy ludowej w Polsce” (Wroclaw, 1972), з грунтовним опрацьованнямими політичних, ідеологічних, соціальних передумов становлення післявоєнних державних інститутів Польщі вцілому і розвитку нових прорадянських варіантів “народного” самоврядування, зокрема.

Окремими проблемами концепції економічних регіонів і підставами функціонування народних рад на території Польщі займався видатний польський учений Є. Служевський (“Podzial administracyjny panstwa - podstawa terytorialna organizacji i funkcjonowanie rad narodowych i terenowych organow administracji” (Warszawa, 1978)).

Вивченню різнопланових чинників, що впливають на адміністративно-територіальний устрій Польщі, присвятив свою роботу “Informacja na temat podzialu administracyjnego w PRL” (Warszawa, 1962) відомий польський учений Є. Вечорек, який підтримував ідею про те, що територіальний устрій держави є компромісом різних, подекуди навіть протилежних потреб. Його підтримав польський економіст З. Рибіцкий, який у своїх роботах („Zarzadzanie gospodarka socjalistyczna na tle przeobrazen ustrojowych” (Warszawa, 1961)) підкреслював основоположне значення економічних явищ для формування територіального поділу.

На цьому історичному етапі з'явилися роботи також радянських дослідників історії держави та права. Зокрема, у монографіях професора А.Х. Махненка, (наприклад, “Представницькі органи державної влади Польської Народної республіки” (Мoсква, 1962)) багато уваги приділено дослідженню польської державно-правової діяльності на етапі впровадження Національних Рад.

Третій історіографічний період характеризується посиленням інтересу польських науковців і громадськості до проблеми територіальних колективів у звязку з початком практичної реалізації завдань відновлення автентичного місцевого самоврядування.

Резонансним дослідженням цього часу стала книга А. Пєкари “Spolecznosc lokalna i samorzad ” (Warszawa, 1986), у якій автор аргументовано довів необхідність посилення регіоналізації Польщі.

Новаторський підхід щодо умов, необхідних для проведення нового адміністративно-територіального поділу, продемонстрував у своїй роботі “Czy, jak i kiedy dzielic Polske” (Krakow, 1989) С. Лішевський. Вчений наполягав на рішучому розриві з ідейно-політичними конструкціями, котрі блокували будь-які розумні починання в державі.

Особливу увагу слід звернути на праці (“Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe”(Warszawa, 1990)) Я. Лентовського, який, спираючись на роботи своїх попередників Є. Вечорка і З. Рибіцкого, черговий раз наголошував на тому, що саме домінуючі умови господарчого розвитку країни будуть головним пунктом еластичного формування основ територіального поділу.

У дисертації використано результати програми спеціальних досліджень “Регіональний розвиток - місцевий розвиток - територіальне самоврядування”, яка реалізовувалась у Польщі в 1987 р.

Для проведення даного дисертаційного дослідження, використано джерельну базу, до якої ввійшли офіційні документи із часів Польської Народної Республіки, зокрема, Конституція Польщі 1952 р. в редакції 1976р. із наступними змінами та доповненнями, Декрет Польського Комітету Національного Відродження від 21 серпня 1944 р. про правила створення органів загальної адміністрації 1 і 2 інстанцій, Тимчасовий статут Національних Рад від 1 січня 1944р., Закон від 11 вересня 1944 р. “Про організацію і сфери діяльності Національних рад, Закон від 11 січня 1949р. “Про об'єднання управління Воз'єднаними Землями із загальною державною адміністрацією”, Закон від 20 березня 1950 р. “Про місцеві органи єдиної державної влади”, Закон від 25 вересня 1954 р. “Про селища та селищні Національні ради” тощо. Що стосується документів періоду здійснення адміністративних перетворень на території Польщі у постсоціалістичний період, то до них слід віднести: Малу Конституцію 1992 р., Конституцію РП від 2 квітня 1997 р., Закон 24 листопада 1993 р. “Про зміну обсягу діяльності деяких міст і про міські сфери публічних послуг”, Розпорядженням Ради Міністрів РП від 7 серпня 1998 р. у справі утворення повітів”, Закон від 25 березня 1994 р. “Про устрій міста-столиці Варшави” та інші.

У розділі 2. “Територіальний устрій та місцеве самоврядування у ПНР (1944-1990рр.)” досліджуються етапи створення нового територіального поділу на Воз'єднаних Землях, реформи територіального поділу низового рівня, а також перехід Польщі до самоврядної моделі організації території.

Підрозділ 2.1.“Еволюція адміністративно-територіальної організації в ході післявоєнної перебудови суспільства.” розкриває причини, сутність і перебіг основних адміністративно-територіальних реформ у ПНР.

Визначення політичних кордонів після Другої світової війни мало істотний вплив на адміністративний поділ Польщі. Важливим завданням цього періоду було встановлення адміністративно-територіального поділу на Возз'єднаних Землях та його уніфікація в масштабі всієї країни.

Після встановлення єдиної системи територіального устрою у всіх частинах Польщі аж до реформи 1954 р. кардинальних змін у її функціонуванні не спостерігалося. Разом з тим відбувався процес адаптації територіальних структур до нових економічних, політичних і соціальних реалій, пошук оптимальних варіантів організації території.

Аналізуючи явища, що відбувалися в територіальному устрої Польщі в період з 1946-1954 рр., не важко помітити тенденцію до його розукрупнення, що виявлялася не тільки у формі створення нових районів у містах але і, насамперед, нових воєводств і повітів.

Причин розукрупнення адміністративно-територіальних одиниць, з погляду польських учених, було декілька. Стосовно повітів цей процес пояснювали необхідністю зниженням їхньої диференціації. Серед загальних пояснень розукрупнення вказувався “процес демократизації в територіальному поділі”, а також “зростання завдань державного апарату”.

Другий аспект базувався на зміні концепції організації влади на місцях. Після скасування територіального самоврядування Національні Ради, як органи єдиної державної влади, отримали ряд завдань, котрі за уявленнями того часу були нехарактерними для традиційної капіталістичної держави (наприклад, організація виробництва, послуг, торгівлі й ін.). Для того, що б вони, нібито, могли справитися з перерахованими проблемами, утворювалися дрібніші адміністративні одиниці. Створювалося враження децентралізації, а фактично реалізовувався централістичний проект, тому що менші територіальні одиниці не в змозі були протистояти центру у забезпеченні місцевих інтересів.

Окремим рядком в історії адміністративно-територіальній організації Народної Польщі проходить реформа 1954 р.

Конкретика розвитку країни вимагала збільшення виробництва сільськогосподарської продукції. Партійний і державний апарат бачив вихід, насамперед, у посиленні свого впливу на низовому рівні, а саме на селі. Потрібно було створити відповідні умови для підвищення ефективності роботи сільських Національних Рад. При існуванні трирівневої моделі територіальної організації : воєводство - повіт - гміна, громада як допоміжна одиниця не мала Національної Ради. У той же час, місцеві органи влади гміни іноді дійсно, з огляду на велике територіальне охоплення, чисельність населення, віддаленість від громад доручали солтису виконання урядових розпоряджень і постанов, замість того, щоб самостійно їх реалізувати.

Зважаючи на ліквідацію місцевого самоврядування у його загальноприйнятому розумінні, єдиний вихід для системи соціального управління полягав в створенні більш дрібної низової адміністративної одиниці на селі. До того ж адміністративно-територіальна організація краю виключала використання гнучких форм, що забезпечували б горизонтальне співробітництво.

В результаті були ліквідовані вже існуючі гміни та громади і створені нові одиниці (більші, ніж громади, але менші в порівнянні з гмінами). Реформа була покликана також нівелювати розбіжності між низовими одиницями, уніфікувати їх за типовою моделлю.

Даючи пізніше глибокий аналіз реформи, польські вчені справедливо критикували самі методи проведення адміністративно-територіальних перетворень 1954 р. Можна припустити, що реформа була “приречена” на провал із самого початку, оскільки готувалася без повного аналізу умов, яким повинна відповідати низова територіальна одиниця.

Період 1954-72 рр. не був однорідним. Перша його половина була пов'язана з виправленням помилок реформи 1954 р. Оскільки на громади покладалося проведення організаційно-масової роботи, ні широкої господарської, ні управлінської діяльності для неї не передбачалося. Громадівські органи утратили свої основні важелі впливу на сільське населення, реалізуючи відносно нього репресивно-регламентаційні завдання і то в обмеженій сфері.

З реформами 1972-75 рр. пов'язані найбільш істотні зміни в організації території Народної Польщі, наслідки яких зберігаються до цього часу. По суті це були дві реформи, перша - “гмінна” - 1972 р., а друга - “воєводська” - 1975 р.

Реформа 1972 р. була спрямована на перетворення територіальної одиниці сільського типу. Гміни визначалися як адміністративно-господарські одиниці територіального поділу, утворені з урахуванням розмірів, господарського потенціалу, необхідного для управління соціально-культурним розвитком, а також для задоволення потреб сільських жителів. Не визначались конкретні параметри низових одиниць з тим лише виключенням, що утворена одиниця повинна була являти із соціально-економічної позиції своєрідний регіон.

У результаті реформи 1975 р. був уведений дворівневий адміністративний поділ при одночасному реформуванні воєводств та поділі компетенції між воєводським і гмінним рівнями. У чому власне й полягала суть “воєводської” реформи.

З позиції сьогоднішнього часу багато польських учених розцінюють реформи 1972-1975 рр. як помилкові.

У підрозділі 2.2. “Перехід до самоврядної моделі організації території та її правове закріплення” автором аналізується процес поступового повернення до місцевого самоврядування в класичному розумінні цієї інституції, що стало можливим тільки після демократичних парламентських виборів 1989 р. і діяльності уряду Т. Мазовецького.

Головним “будівельним матеріалом” системи територіального самоврядування стала гміна, виступаючи одночасно і як територіальна одиниця (міська чи сільська), і як територіальна корпорація (союз, об'єднання громадян) постійних жителів даної території.

Самоврядування було утворено лише на одному рівні - у гмінах.

На рівні воєводства законодавство передбачало утворення самоврядного сеймику, а також діяльність одноособового органу загальної адміністрації - воєводи. Самоврядний сеймик являв собою форму представництва гміни в масштабі воєводства.

Аналізуючи тогочасні закони, ми не зустрічаємо будь-яких приписів, що закріплюють обов'язок воєводи починати будь-які дії в зв'язку з адресованими йому пропозиціями, чи висловлення оцінки його діяльності зі сторони сеймику.

Закон “Про територіальне самоврядування” від 8 березня 1990 р. виходить з конструкції, котра визначає домінуючою компетенцію гміни у вирішенні публічних питань локального характеру, хоча і робить це побіжно.

Щодо поділу компетенції між гміною і урядовою адміністрацією, то він був проведений неналежним чином, а фактична децентралізація влади мала обмежений обсяг. Багато питань локального характеру залишилося у віданні центральної адміністрації, воєвод і районів.

Отже реформи 1954 р. та 1972-75 рр. дали можливість визначити базові характеристики територіальних одиниць, провести їх уніфікацію та посилили самоврядні тенденції на рівні регіону. Проте позитивні аспекти у здійсненні самоврядних перетворень зводилися майже нанівець відсутністю чіткого розмежування компетенції між органами самоврядування та центральної адміністрації.

У розділі 3. “Місцеве самоврядування в Республіці Польщі” автор проводить аналіз адміністративної реформи 1998 р. та характеризує особливості здійснення місцевого самоврядування РП у постсоціалістичний період.

Підрозділ 3.1 ”Становлення адміністративно-територіальної організації та місцевого самоврядування Республіки Польща у постсоціалістичний період” присвячений проектам розбудови самоврядування на рівні воєводства й повіту, та подальшій деталізації повноважень самоврядування на гмінному рівні.

Динамічний розвиток самоврядних одиниць у РП викликав необхідність новелізації відповідних законів 1990 р. На жаль, уряди Р. Бєлецького й Я. Ольшевського не спромоглися на проведення її в життя. Дана урядова криза пов'язується із відсутністю чіткої стратегії реформування держави. Тому ініціатива поступово перейшла до парламенту.

Зважаючи на початок нової виборчої кампанії, ставлення партій до органів самоврядування і їхніх проблем стало одним із ключових елементів передвиборних платформ. У програмах виборчої кампанії 1993 р. виразно проявилися проблемні питання, до яких партії займали різні позиції. Найбільше дискусій викликали проекти розбудови самоврядування і відновлення його двох вищих рівнів. Результатом політичних протиріч щодо подальшої долі цих одиниць стала велика кількість законопроектів. Але, зважаючи на постійну зміну коаліційних урядів, жоден з проектів не був навіть частково реалізований.

Наступний історичний етап пов'язаний із місцевими виборами 1994р. і формуванням нових місцевих влад. Саме тоді посилилося згортання політики децентралізації і розвитку територіального самоврядування.

Аналізуючи даний період, автор наголошує на тому, що саме боротьба за владу і нерішучість державної еліти стали головними перешкодами у втіленні в життя реформ самоврядування і територіального поділу, незважаючи на наявність теоретичних обгрунтувань їхньої необхідності.

Кінцевою датою цього періоду стали парламентські вибори 1997 р., після яких настала зміна політичної орієнтації уряду, яка уможливила реалізацію реформаторських тенденцій в цілому і територіального самоврядування, зокрема.

У підрозділі 3.2 “Територіальний поділ держави і органи територіального самоврядування Республіки Польща за Конституцією 1997 р.” автором проводиться аналіз впливу Конституції 2 квітня 1997 р. на перебіг реформ державного устрою і публічної влади.

У пункті 3.2.1 “Юридичні засади територіального поділу Республіки Польща” характеризується нормативна база та перебіг муніципальної реформи у Республіці Польщі.

Характерною для польського законодавства того часу була відсутність визначення майбутньої моделі самоврядування та посилання до законів, що мали бути прийняті згодом.

У 1998 р., вже під час дії Конституції РП, було проведено реформу самоврядування, яка полягала у створенні двох вищих рівнів територіального самоврядування: повіту і воєводства, при цілковитій зміні форми воєводства. В рамках реформи було прийнято багато законів, а передусім два базових від 5 червня 1998 р.: “Про самоврядування в повіті” і “Про самоврядування у воєводстві”. Було внесено також зміни до Закону “Про територіальне самоврядування”, який з 1 січня 1999 р. має назву “Закон про самоврядування в гміні”. Даний Закон піддавався подальшим змінам, при цьому особливе значення мали новели 2001 р.

Спосіб, в який було запроваджено повіти і воєводства, викликає сумнів щодо того, чи керувалися при цьому змістом Конституції та міжнародними стандартами. Адже фактично це було здійснено через різного роду політичні торги, а не через дослідження суспільних, господарських чи культурних зв'язків (хоча у прийнятій Радою Міністрів РП 12 грудня 2000 р. і представленій Сеймові оцінці територіального поділу держави його було визнано за принципово вдалий).

Вимоги щодо способу зміни територіального поділу РП сформульовано окремо для кожного рівня територіальних одиниць. Автори реформи 1998 р., на думку автора, хотіли заблокувати на деякий час найбільш радикальні територіальні зміни щодо гмін. Тому до 31 грудня 2005 р. накладено мораторій на створення нових гмін.

У 1998 р. з практичної точки зору, впроваджено принцип, згідно з яким територіальні одиниці нижчого рівня мусять повністю включатися до територіальних одиниць вищого рівня.

Територіальний поділ можна класифікувати за різними критеріями. З нашої точки зору, для політико-територіальної організації РП суттєве значення мають три види територіального поділу: базовий (загальний), допоміжний і спеціальний. Базовий територіальний поділ одночасно є поділом для загальної урядової адміністрації, представленої воєводами. Одиниці базового поділу є головними елементами просторової структури держави, в них діють основні органи публічної влади. Допоміжні одиниці створюються з метою надання допомоги органам, які діють в одиницях базового поділу. Допоміжний поділ і допоміжні одиниці після реформи 1998 р. присутні тільки на рівні гміни.

Територіальний поділ у спеціальних цілях запроваджується для місцевих органів урядової адміністрації спеціальної компетенції, територія дії яких із різних причин не співпадає із базовим поділом.

У пункті 3.2.2 “Гміна як базовий рівень територіального устрою та системи місцевого самоврядування Республіки Польща.” автор проводить комплексний аналіз правового статусу гміни як основної ланки територіального самоврядування.

Самоврядуванню гміни належить більшість компетенцій у децентралізованій структурі самоврядування. У разі виникнення сумнівів щодо того, кому має належати завдання чи компетенція на місцевому рівні, слід керуватися переважанням компетенції гміни. На даному рівні повинна локалізуватися базова інфраструктура, що забезпечує першочергові потреби населення.

Польська гміна, як одиниця територіального поділу, займає порівняно велику територію і тому може самостійно виконувати закріплені за нею завдання. Може існувати два основних види гмін: міська і сільська, і це має певні наслідки. Так, на території міської і сільської гміни, як правило, діють різні допоміжні одиниці, відрізняється також назва деяких органів міської і сільської гміни і т.ін. Але при цьому закон не встановлює, чим саме міська гміна відрізняється від сільської. Крім того, існують так звані інтегровані гміни, в яких для міської та сільської гміни сформовано спільні органи; допускається також створення гмін-дільниць, а також як різновиду гміни - міста на правах повіту. Особливістю цієї гміни є те, що великі міста мають органи, наділені компетенціями самоврядної гміни, а також компетенціями повіту.

Допоміжний поділ після реформи 1998 р. присутній тільки на рівні гміни. Закон не визначає його підстав. Щоправда, він визначає види допоміжних одиниць: солецтва, дільниці і оселі (осідлості), а також місто, розташоване на території гміни, але, скоріше, це наводиться, по-перше, як приклад того, що можуть існувати також інші допоміжні одиниці, а, по-друге, для закріплення можливості утворення “допоміжних одиниць більш низького ряду”, що означає перспективу подальшого ускладнення поділів. Закон не зобов'язує до створення допоміжних одиниць.

У пункті 3.2.3 “Система суб'єктів місцевого самоврядування РП” автор обгрунтовує думку про доцільність систематизації суб'єктів місцевого самоврядування Польщі.

В якості первинного суб'єкта і основного носія функцій і повноважень місцевого самоврядування в РП визнається гміна. Основною формою співпраці гмін у сфері публічного права є союзи (об'єднання) і “порозуміння”, але закони від 8 березня 1998 р. (щодо гмін) і від 5 червня 1990 р. (щодо повітів) виділяють також товариства гмін та товариства повітів. Вони є формою співпраці, метою якої є пропагування ідей територіального самоврядування, а також охорона спільних інтересів.

Будову кожної з трьох ланок територіального самоврядування визначають відповідні закони про базовий територіальний поділ. Установчими органами ці закони називають: гмінні ради (міські), ради повіту і воєводський сеймик. Ці органи обираються на чотирирічний термін; дострокове припинення їх повноважень можливе шляхом референдуму. Ради (сеймики) складаються з депутатів, обраних відповідно до чисельності даної громади.

Установчі органи діють колегіально в рамках сесій, що скликаються не рідше, ніж один раз на квартал. Всередині установчих органів діють в якості допоміжних органів постійні і дорадчі комісії, завданням яких є представлення своєї точки зору всій раді (сеймикові). Окремий характер має ревізійна комісія, основне завдання якої полягає в наданні висновків до установчого органу щодо виконання бюджету гміни і в справі висловлення довіри чи недовіри правлінню. Крім цього, ревізійна комісія може виконувати й інші контрольні функції, поставлені установчим органом.

Всі три базові закони визначають межі виключної підвідомчості установчих органів. Але автор звертає увагу на суттєву різницю між гмінним і повітовим самоврядуванням, з одного боку, і самоврядуванням на рівні воєводства, - з іншого. У місцевому самоврядуванні загальноприйнятим є домінування компетенції установчих органів, у той час коли стосовно воєводського самоврядування обов'язковим є домінування виконавчого органу.

Виконавчими органами одиниць територіального самоврядування є правління гмін, повітів і воєводств. До їх складу входять головуючий (війт, бурмістр, міський президент, староста і маршалок воєводства), його заступники, а також члени правління. Особливий статус має староста, який є головою правління повіту та організує його роботу. Правління воєводства складається із маршалка воєводства, як його голови, віце-голів та членів. Члени правлінь одиниць територіального самоврядування є по суті - хоча це й вирішує статут одиниці територіального самоврядування - працівниками самоврядування (муніципальними службовцями) і не можуть суміщати свою діяльність з іншою оплачуваною роботою.

Як на рівні гміни, так і в повіті рада за поданням старости призначає і відкликає секретаря і скарбника, які беруть участь у роботі правління, можуть брати участь у засіданнях ради і комісій ради із правом дорадчого голосу. Допоміжним апаратом гміни, депутатів та комісій є відділ гміни (міста).

Усе вищевказане дало можливість зробити висновки про те, що: система місцевого самоврядування в РП має три рівні: гміна, повіт, воєводство, реалізація влади в яких має певні відмінності; систему суб'єктів місцевого самоврядування РП складають: територіальна громада (сільська чи міська гміна), повіт, воєводство та їхні союзи.

Висновки

У висновках узагальнюються основні результати дослідження, пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання системи територіального самоврядування Республіки Польща, визначаються аспекти, дослідження яких може сприяти вирішенню зазначених проблем. Серед висновків виділяються такі:

еволюція територіального устрою та системи місцевого самоврядування у Польщі поділяється на сім основних етапів: перший етап охоплює період після визволення Польщі й до 1946 р.; до другого етапу відноситься період до 1954 р.; третій включає реформу 1954 р.; четвертий містить корективи 1954 - 1972 рр.; п'ятий пов'язується з реформами 1972-1975 рр.; шостий включає пострадянський період (1990-1998 рр.). До сьомий етапу відноситься сучасний період територіальної організації Польщі;

основною особливістю еволюції було поступове становлення самостійної системи органів місцевого самоврядування і зміцнення базового рівня територіального устрою;

для переходу до самоврядної організації території в РП характерні такі тенденції як: відсутність чітких концепцій проведення територіальних змін та поступова демократизація держави, котра супроводжувалася передачею великого кола владних повноважень органам місцевого самоврядування;

система місцевого самоврядування в РП має три рівні: гміна, повіт, воєводство, реалізація влади в яких має певні відмінності: при здійсненні місцевого самоврядування загальноприйнятим є домінування компетенції установчих органів, в той час коли стосовно воєводського самоврядування обов'язковим є домінування виконавчого органу;

систему суб'єктів місцевого самоврядування РП складають: територіальна громада (сільська чи міська гміна), повіт, воєводство та їхні союзи;

об'єднання гмін, повітів та воєводств є формою співпраці, мета якої полягає в підтримці ідеї територіального самоврядування, а також охороні спільних інтересів;

обсяг компетенції місцевого самоврядування за статутним та галузевим законодавством РП є значним і включає в себе не тільки питання місцевого значення, а й цілу низку делегованих повноважень державної влади;

з урахуванням польського досвіду сформульовано низку практичних рекомендацій, що можуть бути застосовані при проведенні адміністративно-територіальної та муніципальної реформ в Україні. Зокрема, запропоновано запровадження громад як базового рівня територіального поділу й системи місцевого самоврядування, принципу територіальної цілісності територіальних одиниць, єдиного реєстру територіальних одиниць тощо.

Перелік опублікованих праць за темою дисертації

1. Марчук М.І. Територіальне самоврядування в системі публічної влади Республіки Польща // Право і безпека. - 2004. - № 3. - С. 21-25.

2. Марчук М.І. Устрій і завдання місцевого (територіального) самоврядування в Республіці Польща // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2004. - № 25. - С. 261-265.

3. Марчук М.І. Еволюція адміністративно-територіальної організації в ході післявоєнної перебудови польського суспільства // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2004. - № 26. - С. 216-222.

4. Марчук М.І. Завдання і компетенція територіального самоврядування Республіки Польща // Актуальні проблеми в дослідженнях молодих учених: Матеріали науково-практичної конференції. - Харків: Нац. ун-т внутр. справ, 2003. - С. 110-112.

Размещено на Allbest.ru

...