Государственный план Советского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

В ходе проведенного мною исследования Госплана СССР и его руководителей второй половины 1950-х - 1970-х гг. я пришла к следующему выводу. Во-первых, в рассматриваемый период этот орган подвергся самому глубокому реформированию за все время своего существования. Реформы охватывали все стороны деятельности Госплана СССР - механизм планирования, полномочия, подчиненность, внутреннюю структуру, сопровождаясь изменением статуса его председателя в системе власти и регулярной сменой руководства. Во-вторых, фактически все председатели Госплана СССР - Н.К. Байбаков, И.И. Кузьмин, А.Н. Косыгин, В.Н. Новиков, П.Ф. Ломако - были выдвинуты по личной инициативе Н.С. Хрущева. Тем самым они оказались неразрывно связаны с процессом формирования единоличной власти Хрущева, который продвигал своих сторонников на ключевые посты в органах государственного и партийного управления. В-третьих, председателей Госплана СССР, выдвинутых Хрущевым, следует рассматривать как одну из групп влияния в высшем политическом руководстве.

Большинство руководителей плановых органов второй половины 1950-х - первой половины 1970-х гг. относились к «сталинским наркомам» - группе хозяйственных управленцев, выдвинутых на руководящие должности в конце 1930-х - первой половине 1940-х гг. Их карьерному росту способствовали экстремальные условия того периода - политические репрессии 1937-1938 гг. и Великая Отечественная война. В послевоенные годы они составили ядро министерского корпуса, выступив во второй половине 1950-х - 1970-х гг. кадровым резервом для руководящих должностей в Совете министров СССР. Данные обстоятельства позволяют утверждать, что председатели Госплана СССР второй половины 1950-х - 1970-х гг. представляли собой группу, обладавшую некоторыми общими социальными и политическими характеристиками.

В конце 1940-х - первой половине 1950-х гг. председатель Госплана СССР занимал высокое положение в партийно-государственной иерархии. Эта должность входила в номенклатуру Президиума ЦК КПСС. Он обязательно являлся заместителем (первым заместителем) председателя Совета министров СССР, входил в состав Политбюро (Президиума) ЦК КПСС либо в число кандидатов в его члены. Хрущев изменил эту практику, считая, что «возникает много соблазнов, да и ведомственные интересы порой довлеют над общественными». После реорганизации системы управления промышленностью и строительством в мае 1957 г. и отставки М.Г. Первухина руководители плановых органов больше уже не включались в состав Президиума ЦК КПСС на правах полноправных членов, а иногда даже в состав пленума ЦК партии (И.И. Кузьмин, В.Н. Новиков, А.Ф. Засядько). Тем самым в сложившейся конфигурации политических институтов Хрущев ограничил полномочия председателя Госплана СССР, фактически лишив его политических механизмов влияния. 

Должность председателя Госплана СССР оказалась не такой уж стабильной, в плановых органах происходила непрерывная ротация управленческих кадров. Так, в течение 1955-1963 гг. в них сменилось восемь руководителей - два в Государственной экономической комиссии Совета министров СССР по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономкомиссия СССР), шесть в Госплане СССР, три в Государственном научно-экономическом совете Совета министров СССР (Госэкономсовет СССР), в то время как в 1940-х - первой половине 1950-х гг. - три руководителя, а во второй половине 1960-х - первой половине 1980-х гг. - два.

В высших эшелонах власти существовала своя иерархия функционеров, основанная на опыте, заслугах, широте и прочности деловых и дружеских отношений с членами верховного руководства, близости к политическому лидеру. Данное обстоятельство необходимо принимать во внимание и при оценке положения председателя Госплана СССР в центральных органах власти. Опираясь на перечисленные критерии, всех руководителей плановых органов можно разделить на четыре группы. Первую группу составляли М.Г. Первухин, М.З. Сабуров, которые претендовали на определенную независимость от Хрущева. Своим продвижением по карьерной лестнице они были обязаны не ему, а И.В. Сталину, который ввел их в состав Президиума ЦК партии и Бюро Президиума Совета министров СССР на правах полноправных членов. Кроме того, эти функционеры обладали уникальным (особенно Первухин) опытом решения стратегических задач и широкими доверительными связями среди министерской бюрократии и региональной партийной номенклатуры.

Вторую группу председателей Госплана СССР представляли А.Н. Косыгин и В.Н. Новиков, являвшиеся опытными хозяйственниками-администраторами и обладавшие широкими доверительными и дружескими связями в высшем руководстве. По выражению О.В. Хлевнюка, в 1950-1957 гг. Косыгин был «политическим аутсайдером», хотя известно, что он являлся, во-первых, опытным администратором и, во-вторых, поддерживал доверительные отношения с ближайшими соратниками Хрущева - Ф.Р. Козловым, Е.А. Фурцевой, А.И. Микояном, а также с друзьями военных лет - «крутыми оборонными министрами» В.А. Малышевым и М.В. Хруничевым. В.Н. Новиков с военных лет работал и дружил с Д.Ф. Устиновым, с опытом, влиянием и положением в военно-промышленных кругах которого считался Хрущев. Кроме того, Новиков был протеже Козлова.

В третью группу входили Н.К. Байбаков и П.Ф. Ломако, чьи позиции определялись исключительно репутацией талантливых хозяйственников и администраторов, поскольку иными статусами, заслугами и возможностями они в тот период не обладали.

Наиболее слабые позиции занимали И.И. Кузьмин и А.Ф. Засядько, демонстрировавшие полную лояльность Хрущеву. Кузьмин, обладая энергией, не имел опыта руководящей административной работы, как и доверительных отношений в высшем политическом руководстве и партийно-государственном аппарате. Засядько - «крупный хозяйственник», но алкоголизм «привел его к наушничеству и подхалимству» в отношениях с Хрущевым.

Хрущев стремился влиять на персональный состав руководства Госплана СССР, даже когда не располагал всей полнотой личной власти. Это его стремление достаточно четко просматривается в реформе Госплана СССР в 1955 г., касавшейся вопроса о председателях Госплана и Госэкономкомиссии СССР.

Данная реформа была тесно связана с перестановками в высшем политическом руководстве. Отставка в январе 1955 г. Г.М. Маленкова с поста председателя Совета министров СССР и назначение на этот пост Н.А. Булганина, с которым у Хрущева были доверительные отношения, усилила позиции последнего, предоставив ему возможность действовать более решительно при реорганизации системы государственного управления и при привлечении своих ставленников в госаппарат. По свидетельству Д.Т. Шепилова, «Хрущев без особого стеснения говорил, что нужно убрать “маленковских людей” и всюду расставить “свои кадры”». Председателем Государственной комиссии Совета министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства был назначен министр нефтяной промышленности СССР Н.К. Байбаков. Госэкономкомиссию СССР возглавил М.З. Сабуров, руководивший Госпланом СССР в 1953-1955 гг. Ценные свидетельства о данных назначениях предоставляет Хрущев. В 1955-1956 гг. Сабуров «числился среди самых активных сторонников» политики Хрущева, поддерживая все его политические и экономические инициативы. «Госплановский» опыт Сабурову был необходим для ведения «баталий» с отраслевыми министрами. На то, что между Хрущевым и Сабуровым существовали доверительные отношения, указывает тот факт, что в 1955-1956 гг. на Сабурова (и Первухина) возлагалась обязанность председательствовать на заседаниях Совета министров СССР в случае отсутствия Булганина.

Назначение Байбакова соответствовало замыслу Хрущева о том, что Госпланом СССР «должен руководить человек неординарный, не зашоренный, не погрязший в рутине. Выбор пал на Байбакова, человека, не отягощенного госплановским “опытом” бесконечного балансирования и показавшего себя во время войны способным к нетривиальным поступкам». В то же время нельзя исключать, что Байбаков был выдвинут по совету Л.М. Кагановича, хорошо знавшего его по работе в Наркомате нефтяной промышленности СССР. Но Хрущев рассматривал Байбакова не как крупную самостоятельную политическую личность, а как «технического» председателя Госплана СССР - опытного, без амбиций хозяйственника-управленца, разработчика плана шестой пятилетки и исполнителя своих идей по модернизации и реформированию экономики.

Это обстоятельство подтверждает существующую в историографии точку зрения, согласно которой Хрущев в борьбе за власть стремился перераспределить силы в Совете министров СССР в свою пользу. Его политика была связана с ослаблением влиятельных и оппозиционно настроенных членов Президиума Совета министров СССР (Г.М. Маленков, В.М. Молотов) за счет усиления «молодых» членов Президиума (М.Г. Первухин, М.З. Сабуров) и продвижения своих кандидатур в Президиум Совета министров СССР (И.И. Кузьмин), Госплан СССР (Н.К. Байбаков) и Госэкономкомиссию СССР (А.Н. Косыгин). Хотя, как показали события первой половины 1957 г., эта политика имела свои естественные пределы. Несмотря на последовательность и планомерность кадровой политики, проводимой Хрущевым в отношении Госплана и Госэкономкомиссии СССР, она не дала результатов. Камнем преткновения стала реформа управления промышленностью и строительством. Обсуждение этого мероприятия было крайне непростым, более того, дискуссия вокруг него стала катализатором противостояния в высшем политическом руководстве. Реформа, задуманная Хрущевым в декабре 1956 - январе 1957 г., предусматривала децентрализацию управления отраслями промышленности и строительного комплекса, слом ведомственных барьеров, повышение роли партийных и советских органов власти в руководстве народным хозяйством. Для этого Хрущев предлагал перейти от управления через отраслевые министерства к управлению через совнархозы. Реформа 1957 г., аккумулировавшая общественно-экономические ожидания и противоречия, рассматривалась ее инициаторами и разработчиками как эффективный инструмент устранения основных пороков централизованной экономики.

Однако и председатель Госплана СССР Н.К. Байбаков, и председатель Госэкономкомиссии СССР М.Г. Первухин открыто высказывали Хрущеву свои опасения в отношении задуманной им реформы. Сравнительный анализ их аргументации позволяет утверждать, что они не отрицали основополагающих принципов реформы, но настаивали на ее постепенной реализации и сохранении централизованного управления для ряда отраслей тяжелой промышленности. Централизованное управление должно было бы осуществляться либо через министерства, которые будут обязаны «перебазировать ряд главных управлений на места производства», либо через Высший совет народного хозяйства по тяжелой промышленности. Главное возражение этой группы плановиков сводилось к тому, что ликвидация министерств, по их мнению, приведет к утрате управления отраслями, потере устойчивости экономики, ослаблению единой технической политики. Иными словами, они придерживались технократического, лишенного политических мотивов подхода, заключавшегося в целесообразности сохранения, насколько это было возможно, отраслевых механизмов в новой системе управления промышленностью и строительством. Поэтому следует считать преувеличением мнение А. Ноува о том, что в первой половине 1957 г. профессиональные плановики (А. Ноув ошибочно называет Сабурова председателем Госплана СССР) реально выступали против Хрущева.

Однако в условиях 1957 г. сохранение централизованного управления отраслями тяжелой промышленности выходило за рамки варианта предлагаемой Хрущевым реформы. Его реализация могла привести к сохранению «управления промышленностью и строительства по отраслевому принципу». Фактически эти предложения представляли собой консервативный вариант реформы, в котором ее основная идея видоизменялась в пользу сохранения отраслевого принципа управления, сроки реализации увеличивались и в целом повышались риски претворения ее в жизнь.

Однако в развернувшейся схватке за власть Хрущеву в руководстве плановых органов требовались единомышленники, а не оппоненты. В результате, в мае 1957 г. Н.К. Байбаков и М.Г. Первухин были освобождены от своих обязанностей. Байбаков был назначен на пост председателя Госплана РСФСР. Получение Байбаковым этой должности полностью соответствовало новым политическим и экономическим реалиям, наступившим после ликвидации министерств и создания совнархозов, практике назначения бывших министров, его компетенциям как хозяйственника-управленца. И среди кандидатов на пост председателя Госплана СССР в мае 1957 г. Байбаков имел минимальные шансы, поскольку политическим влиянием не обладал, и доверие к нему со стороны Хрущева ослабло. Первухин, с его статусом члена Президиума ЦК КПСС и первого заместителя председателя Совета министров СССР, а также опытом руководящей работы, мог занять должность председателя Госплана СССР, но был назначен министром среднего машиностроения СССР. Претендентом на пост председателя Госплана СССР мог выступить А.Н. Косыгин, занимавший в декабре 1956 - мае 1957 г. должность первого заместителя председателя Госэкономкомиссии СССР и лояльно относившийся к Хрущеву. Однако этого не произошло, вероятнее всего, потому, что они скептически отнеслись к созданию совнархозов. В итоге Косыгин остался в команде Хрущева, а Первухин «пополнил ряды потенциальных оппонентов». Председателем Госплана СССР по инициативе Хрущева утвердили заведующего отделом машиностроения ЦК КПСС И.И. Кузьмина, который завоевал доверие Хрущева, поддерживая его идею реформирования управления промышленностью и строительством. Очевидно, что в условиях «коренной перестройки управления промышленностью» и борьбы за политическое лидерство Хрущев стремился поставить под свой контроль «мозговой центр» экономической жизни страны.

В системе высшей политической власти председатель Госплана СССР выполнял функцию «честного» администратора, сигнализировавшего наверх о реальном положении дел в экономике. Поэтому при назначении на должность председателя Госплана СССР Хрущев оценивал в первую очередь опыт и профессионализм претендента. Большинство руководителей Госплана СССР к моменту назначения на этот пост обладали уникальным хозяйственным и административным опытом в сфере руководства народным хозяйством РСФСР, отраслями оборонной, тяжелой и легкой промышленности, финансами, совнархозами, стратегическими проектами и стройками, в т. ч. за рубежом. Исключением в данной группе был Кузьмин - представитель партийного аппарата, его выдвижение носило конъюнктурный характер. Одновременно следует отметить институциональные различия между главами плановых органов, назначаемых в 1955-1956, 1957-1959 и 1960-1964 гг. В 1955-1956 гг. руководителями этих структур являлись представители высшей бюрократии - члены Президиума ЦК КПСС М.З. Сабуров и М.Г. Первухин. Председатель Госплана СССР Н.К. Байбаков, обладая большим опытом административно-хозяйственной работы, являлся только «рядовым» членом ЦК КПСС и тем самым был лишен возможности оказывать политическое влияние на решение многих вопросов развития народного хозяйства, особенно если они формально выходили за рамки компетенции Госплана СССР. В 1957-1959 гг. ситуация кардинально изменилась, и главным критерием назначения стали личная преданность, лояльность и беспрекословное выполнение заданий нового политического лидера. Именно данный фактор обусловил назначение И.И. Кузьмина, А.Ф. Засядько, а также, хотя и в несколько меньшей степени, А.Н. Косыгина. В 1960-1964 гг. в руководство Госплана СССР приходят технократы, не обладавшие политическим весом, но с опытом хозяйственной работы как в «старой» отраслевой, так и в «новой» территориальной экономике. Среди них В.Н. Новиков, который в 1957-1958 гг. возглавлял Ленинградский СНХ, а в 1958-1960 гг. - Госплан РСФСР, П.Ф. Ломако, в 1957-1961 гг. являвшийся главой Красноярского СНХ, в 1961-1962 гг. - заместителем председателя Бюро ЦК КПСС по РСФСР, в июле-ноябре 1962 г. - председателем Госэкономсовета СССР.

1960-х гг. определенно можно говорить о трех «образах плановиков». Первый образ - это крупные государственные деятели, обладавшие многогранным опытом управления народным хозяйством, - А.Н. Косыгин, М.Г. Первухин, М.З. Сабуров. Второй - выдвиженцы Н.С. Хрущева, преданные ему партийные и государственные функционеры и беспрекословно исполнявшие его приказы, - А.Ф. Засядько и И.И. Кузьмин. Третий образ - опытные, но без политических амбиций хозяйственники-управленцы, отраслевые министры, выдвигаемые Хрущевым для реализации своих инициатив, - Н.К. Байбаков, В.Н. Новиков, В.Э. Дымшиц, П.Ф. Ломако.

В рассматриваемый период планирование находилось под постоянным контролем Н.С. Хрущева, и это внимание касалось не только механизмов планирования и пропорций развития народного хозяйства, но и полномочий главы данного органа, персонального состава руководства плановых ведомств. В 1955-1964 гг. вследствие эволюции руководящего состава и статуса председателя Госплана СССР данный орган утратил политическое влияние и был подчинен партийному аппарату.

государственный план советский децентрализация

Размещено на Allbest.ru