Реформы 60-70-х годов 19 века. Развитие системы местного самоуправления

Земские начальники выступали также и как судьи с ограниченными полномочиями, однако их судебная власть распространялась на всех лиц, а не только на крестьян; поэтому в настоящей статье эта часть их деятельности не рассматривается.

Сельское общество и землепользование

Наиболее популярной формой было общинное владение землёй, при котором вся крестьянская надельная земля находилась в собственности общины, которая регулярно перераспределяла землю между крестьянскими хозяйствами, сообразно размеру семей. При этих переделах также учитывалось создание новых крестьянских хозяйств и исчезновение существовавших. Часть земли (прежде всего луговые, пастбищные земли и леса, неудобья), как правило, не разделялись между крестьянами и находились в совместном владении сельского общества. По обычаю, крестьяне оценивали хозяйственную полезность каждого участка в условных единицах, «тяглах», сколько «тягл» находилось в распоряжении крестьянского хозяйства, столько же пропорциональных долей оно должно было вносить в общую сумму поземельных налогов, уплачивавшихся сельской общиной.

Сельское общество могло в любое время произвести передел мирской земли -- изменить размеры участков в пользовании крестьянских семей сообразно изменившемуся количеству работников и способности уплачивать подати. С 1893 года переделы разрешалось проводить не чаще, чем один раз в 12 лет. Не все крестьянские общества практиковали регулярные переделы, некоторая часть обществ не проводила их никогда.

Стремление уравнять по хозяйственной полезности участки, выделенные каждому отдельному хозяйству привело к неблагоприятному явлению -- чересполосице. Смысл чересполосного землевладения в том, что все земли общества нарезаются на несколько больших полей, внутри каждого поля земля считается одинакового качества, и в каждом поле земля нарезается на узкие полоски по количеству хозяйств, площадь полоски пропорциональна количеству тягл, которое выделено данному хозяйству при последнем переделе. Таким образом, каждое хозяйство пользуется столькими полосками земли, на сколько полей разделена вся общинная земля. В некоторых случаях, крестьянам приходилось обрабатывать до 30 разнесенных по разным местам земельных участков, что крайне невыгодно сказывалось на эффективности сельского хозяйства. Борьба с чересполосицей путём полного разверствания общинной земли и выделения каждому хозяйству одного компактного участка (хутора или отруба) стала одной из главных задач столыпинской аграрной реформы, реализуемой с 1906 года.

Второй широко распространённой формой землевладения в сельских обществах было подворное (участковое) землевладение, при котором каждое крестьянское хозяйство получало выделенный раз и навсегда, передаваемый по наследству участок. Такая форма собственности была более распространена в Западном крае. Наследственный участок представлял собой неполную частную собственность -- он передавался по наследству, но не мог быть продан. Как и общинное владение, подворное владение могло сочетаться с общинной собственностью на непахотные земли (луга, пастбища, лес, неудобья).

Сельское общество имело право в любой момент перейти от общинного пользования землёй к подворному, но обратный переход был невозможен.

«Усадебная оседлость» крестьян (придомовые участки) находились в ограниченной (с правом передачи по наследству) собственности крестьян. Общие земли селений (улицы, проезды) всегда принадлежали сельскому обществу в целом.

Отмена крепостного права в 1861 году потребовала неотложной реформы системы местного управления. Новым этапом развития местного самоуправления стали земства. В марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные правила для них. А 1 января 1864 г. император Александр II издал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», где было объявлено об их создании.

Первоначально земская реформа затрагивала только 33 губернии. Под действия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» не попадали прибалтийские, польско-литовские губернии, Архангельская, Астраханская, Юрьевская, Могилевская, а также области Бессарабская и Войска Донского. К 1911 году земства существовали в 43 губерниях. Земские учреждения разделялись, согласно ст. 1-й сего Положения, на уездные и губернские.

Функции земств, прописанные в Положении 1864 г.

I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.

II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства.

III. Меры обеспечения народного продовольствия.

IV. Заведывание земскими благотворительными и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.

V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ.

VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.

VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными.

IX. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, и участие в делах о почтовой повинности.

X. Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по Губернии и уездам возлагается на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, Высочайшею властию утвержденных.

XI. Назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей Губернии или уезда.

XII. Представление, чрез Губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд Губернии или уезда, и ходатайство по сим предметам, также чрез Губернское начальство; доставление, по требованиям высших правительственных учреждений и Начальников Губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся.

XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений.

XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений.

К ведомству уездных земских учреждений, кроме того, в особенности, относятся:

I. Раскладка внутри уезда тех государственных и Губернских сборов, которых разверстание по уезду будет возложено, по закону или распоряжению правительства, на уездные учреждения.

II. Составление предварительных предположений, для Губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, к разряду Губернских отнесенных, и представление означенных предположений в Губернскую Управу.

III. Представление Губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства.

IV. Разрешение на открытие торгов и базаров.

V. Отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных; изменение направления уездных земских дорог.

VI. Содержание бечевников; представление чрез Начальника Губернии ходатайств об отнесении, по уважительным причинам, содержания бечевников на счет казны.

VII. Местные распоряжения и надзор, по указаниям Губернской Управы, в пределах уезда, по устройству Губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, на Губернские повинности отнесенных, и по взаимному страхованию; представление о действиях по сим предметам отчета Губернской Земской Управе (ст. 72).

В круг обязанностей, возлагаемых на земские учреждения по 2, 61-64 ст. сего Положения, принадлежат: Земским Собраниям -- распорядительная власть и общий надзор за ходом дел, а Земским Управам -- как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами.

А вот функции губернских земств:

Гл. III. -- Предметы ведомства и пределы власти земских учреждений

Губернские земские учреждения заведывают теми из земских дел, поименованных во 2-й ст. сего Положения, которые относятся до всей вообще Губернии или нескольких ее уездов.

Независимо от сего, к ведомству Губернских земских учреждений, в особенности, относятся:

I. Разделение на Губернские и уездные; земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а равно перемены в сем разделении.

II. Дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков ярмарок существующих.

III. Дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существующих пристаней.

IV. Представление, чрез Начальника Губернии, ходатайств о перечислении, по уважительным причинам, земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных.

V. Распоряжения по взаимному земскому страхованию имуществ от огня.

VI. Раскладка между уездами сумм государственных сборов, которых разверстание возложено на земские учреждения по закону или особому, Высочайшей властию утвержденному, распоряжению правительства.

VII. Рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов.

Как видим, функции земства исключительно хозяйственные. Структура выборов в земства была следующей:

Основной земский орган - уездное земское собрание формировали три курии - землевладельцев, городских жителей и крестьян.

Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях.

Курия уездных землевладельцев состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250-800 десятин, в Московской - 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных.

В курию городских обывателей входили городские промышленники и торговцы, имевшие оборот не менее 6000 руб/год, а также «лица, владеющие на городской земле недвижимою собственностью, оцененною, для взимания налога, в городских поселениях, имеющих более 10000 жителей, не ниже 3000 руб.; в городских поселениях, имеющих от 2000 до 10 000 жителей, не ниже 1000 руб., и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей»[1].

В сельской курии не был установлен имущественный ценз. Однако в ней была была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание). При этом надо отметить, что из данных трёх курий только крестьянский съезд носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

Результаты выборов гласных в губернские и уездные земские собрания по 29 губерниям на 1865--67 были таковы: в губернские -- помещиков-дворян -- 74,2%, купцов -- 10,9%, крестьян (в основном кулаков, сельских старост) -- 10,6%, прочих -- 4,3%; в уездные -- помещиков-дворян -- 41,7%, духовенства -- 6,5%, купцов -- 10,4%, крестьян -- 38,4%, прочих -- 3%. Результаты выборов гласных в уездные Земство по 34 губерниям на 1883--85 почти не изменились в отношении дворян и крестьян, но заметно увеличилось количество гласных от разночинных и буржуазии[1].

Уездное земское собрание избиралось на три года. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Губернское земское собрание состояло из гласных (т.е. выборных лиц), выбираемых уездными земскими собраниями. Срок его полномочий также составлял три года. Из числа избирателей были исключены лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Земское собрание собиралось только раз в год на 10 дней, а губернское собрание - раз в год на 20 дней. Постоянным действующим земским органом власти была уездная земская управа, которая составлялась из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием. При этом допускалось увеличение числа членов управы до 6 человек. Начальник Управы утверждался губернатором.

Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием. Председатель Губернской Управы утверждался в должности Министром Внутренних Дел.

Некоторые решения, принимаемые Земским собранием, требовали утверждения у министра внутренних дел. В частности, это были решения по вопросам дорожного строительства, открытии ярмарок сроком более четырнадцати дней и о сборах за проезд по земским путям сообщения.

Власть против земств

Несмотря на то, что земствам были поручены исключительно хозяйственные функции, они не избежали политизации, что было вызвано тем, что они становились центрами «кристаллизации» местной интеллигенции. Это приводило к тому, что политические заявления земств неизбежно находили свое отражение в составленных и выпущенных земствами в свет делопроизводственных документах. Неизбежно последовал рост административного нажима и ограничение гласности в деятельности земств.

Вот что пишет в своей статье «Земская и городская Россия (Прошлое и будущее)», опубликованной в 1915 году, Андрей Шингарев (А. Шингарев - земский врач с 1895 по 1907 г. в Воронежской губернии, с 1895 года вплоть до 1901 - губернский гласный Тамбовского земского собрания, с 1905 г. - член Конституционно-демократической партии (партии кадетов))[2]:

Следствием нового закона стало то, что уже в 1867 г. земские учреждения Санкт-Петербургской губернии были на время закрыты, т.к. Петербургское губернское земское собрание заявило о необходимости участия земства в законодательных работах.

Конечно, характер и периодичность применения губернаторами на практике своих возможностей по цензуре земских документов в немалой степени зависели как от их личных качеств и убеждений, так и от поведения земских лидеров. До нас дошли мемуары председателя новгородской губернской земской управы Н. Н. Фирсова. «В начале 70-х гг. XIX в. управой был составлен доклад «О народном продовольствии» и направлен губернатору Э. В. Лерхе. В докладе, между прочим, отмечалось, что 1868 г. в губернии «ознаменовался голодом». Эта фраза пришлась не по вкусу Э. В. Лерхе, и он лично явился к председателю земской управы просить, чтобы тот слово «голод» заменил словом «недород» и приискал какое-нибудь более подходящее выражение вместо «ознаменовался», потому что «слово „ознаменовался" подразумевает нечто хорошее, возвышенное, а „недород" хлеба довольно обычное, но, к сожалению, явление все-таки нежелательное». Н. Н. Фирсов тут же исполнил просьбу губернатора»[3] .

Впрочем, уже 8 октября 1867 г. вышло некоторое послабление в этом вопросе - циркуляр Министерства внутренних дел отменил право губернаторов на цензуру тех отчетов управ, полные тексты которых предусматривалось распространять только среди земских гласных.

Притеснялись земства и на экономическом фронте. Так как среди первых земских деятелей преобладали представители земледелия, а не промышленности, то для пополнения земских бюджетов они попробовали эксплуатировать в значительной мере промышленность и торговлю. Так, в некоторых местах земские управы облагали гильдейские свидетельства в 2.5 раза высшими сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают так сильно облагать лесопромышленников, что те даже сокращали свою деятельность. В результате в январе 1866 г. был издан циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов.

Сильному налоговому давлению подверглась и промышленность - налогами стали облагаться не только доходы промышленников, но и недвижимость. Министерство финансов, во главе которого стоял тогда граф Михаил Христофорович Рейтерн, всячески старавшийся поощрять и оберегать крупную промышленность, увидело в таких стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны казны. 21 ноября 1866 г. по инициативе Рейтерна был издан закон, в котором было установлено, что земства могут облагать налогами только недвижимую собственность фабрик и заводов, причём по ставкам не выше, чем налог на другую недвижимость в данном районе.

Данный закон сразу поставил земства в финансовом отношении в чрезвычайно трудное положение, и вызывало крайнее их раздражение. Земства увидели в этом один из симптомов враждебного отношения к своим задачам и деятельности со стороны правительства. Однако, вряд ли в данном случае это справедливо, так как граф Рейтерн не был реакционным министром, а, напротив, являлся сторонником земского самоуправления. Данные ограничения были введены им из-за того, что он опасался, что иначе налоговое давление со стороны земств на промышленность подорвёт возможность выполнения его общегосударственных финансовых планов.

Ещё одно стеснение земской деятельности последовало в 1869 г. - положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

Если взять совокупный доход земств за 1868 г., который составляет 14 млн. 570 тыс. руб., и исключить отсюда доходы земств от разных своих капиталов, то получится, что все оставшиеся сборы, составляющие прямые (окладные) подати в земстве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб. Из них около 9 млн. 700 тыс. руб. или 75% ложилось на землю, остальные сборы распределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах -- 3.4%, в виде сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов -- 8.3% и сбора с торгово-промышленных документов -- 12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на землю, распределялись так: с 75 млн. десятин помещичьей, казенной и удельной земли было взято 4 млн. 800 тыс. руб. и с 70 млн. десятин крестьянской земли почти столько же[12].

То есть в итоге основные доходы земств стали поступать от налогов на землю, чему земские управы изначально противились.

Городская реформа 1870

Городовое положение 16 июня 1870, - одна из бурж. реформ в России. С падением крепостного права иразвитием капитализма города превращались в крупные пром., торг. и адм. центры. Росло гор. население ичисленность городов. Г. р. имела целью поднять х-во городов и привлечь к управлению ими верхушку города- крупную финанс. и торг. буржуазию. Подготовка Г. р. началась в 1862, но только в 1870 проект былутвержден царем и обнародован. Г. р. заменяла прежние сословные думы всесословными гор.учреждениями местного самоуправления. Распорядит. органами являлись городские думы, аисполнительными - избранные думами городские управы. Члены гор. дум выбирались на 4 года иназывались "гласными". Состав гласных колебался в пределах от 30 до 72. В Москве их было 180, в.Петербурге - 250. Управы состояли из 2-3 чел. под председательством гор. головы, к-рый являлсяодновременно и пред. гор. думы. Правом выбора в гор. думы пользовались лица, достигшие 25 лет,владевшие недвижимой собственностью, обложенной оценочным сбором, владельцы пром. и торг.предприятий и купцы, вносившие гор. сборы. Рабочие, мелкие служащие и лица умств. труда, не имевшиенедвижимой собственности, лишались избират. права. Выборы в гор. думы производились по т. н. "трехклассной" избират. системе, в соответствии с величиной уплачиваемых в пользу города сборов. Врезультата многотысячная масса мелких налогоплательщиков избирала в думу такое же количество гласных,как неск. десятков крупных промышленников и купцов. В Петербурге, напр., в первой курии было 275избирателей, во второй - 849, а в третьей - 16 355 и каждая курия выбирала равное число гласных. В Москведве первых курии, выбиравшие вместе 2/3 гласных, составляли только 13% общего числа избирателей. Такаясистема имуществ. ценза обеспечивала преобладание в думе крупной финансовой и торгово-промышленной буржуазии.

Компетенция гор. обществ. управления была ограничена местными хоз. вопросами: внеш. благоустройствогорода, меры против пожаров, попечение о развитии местной торговли и пром-сти, здравоохранения и нар.образования ("преим. в хоз. отношении") и т. п. На гор. думы были возложены обязат. расходы посодержанию пожарной охраны города, полиции, тюрем и казарм. На эти расходы приходилось в разноевремя от 20 до 60% всего бюджета. Гор. доходы думы складывались из оценочного сбора с недвижимыхимуществ, налога с пром. и торг. предприятий, пошлинных сборов за клеймение весов и мер, аукционы и пр.и сборов с принадлежавших городу предприятий (торг. ряды, бани, гор. бойни и пр.). Все эти доходы непокрывали растущих расходов города. Думы и управы не обладали принудит. властью, они подчинялисьстрогой опеке губернатора и мин. внутр. дел. Губернатор мог наложить вето на любое постановление думы иуправы.

Размещено на Allbest.ru